中國自貿區的四大突破

梅新育

【摘要】今天的自貿區是中國在全球化經濟競爭中主動開展的一場攻守兼備的試驗，自貿區在探索中完全有可能成為國際模板。隨著第二批三個自貿區投入運行，我們對這一點還會看得越來越清晰。

【關鍵詞】自貿區 經濟特區 開放

【中圖分類號】F720

【文獻標識碼】A

上海自貿區運行已逾一年，第二批的天津、廣東、福建三個自貿區陸續掛牌運行，再度引燃了國內外對中國自貿區的關注熱情。我國設立的這四家自貿區本質上是旨在發展開放經濟的經濟特區的一種，就開放程度而論，自貿區堪稱經濟特區“終極版”。由于厚積薄發，廣泛汲取世界成功經驗，中國的經濟特區實驗取得了舉世聞名的巨大成功。時至今日，與最初觸發我們學習效仿的臺灣地區相比，中國大陸的經濟特區建設早已青出于藍。各類經濟特區不僅為數眾多、規模宏大，而且種類繁多，出口加工區、保稅區、高新技術產業開發區、邊貿區……，對全世界經濟特區種類的豐富發揮了重要作用。雖然存在發展不成功甚至堪稱失敗的個案，但就總體而言，各類經濟特區對中國大陸經濟社會發展發揮了不可替代的作用，不僅深圳在短短30余年里成為擁有千萬人口和強大高新技術產業、充滿活力金融服務業的大都市，老城市的各類特區、試驗區也成為本地舊貌換新顏的發動機。隨著其它國家學習、引進中國經濟特區建設經驗者日增，隨著中國在海外投資建設五十個“深圳”（海外中國經貿合作區）的計劃逐步鋪開落實，中國經濟特區建設會日益具有國際意義。

突破一：從單純“與國際慣例接軌”轉向“推動規則演化”

與改革初期設立的經濟特區城市相比，今天的自貿區雖然同屬經濟特區，但類別不同，其建立的基礎、發揮的功能都不一樣。且不提最初的經濟特區不涉及政府管理體制的改革，今天的自貿區則是一塊以提升開放經濟為切入點，進而全面改革政府管理體制的試驗田；先從建立的歷史條件和基礎來看，當初的四大經濟特區城市是在開放經濟發展的初級階段設立的，當年中國無論是經濟總量還是外貿總量在全世界都不算領先。正因為如此，當初的經濟特區是處于被動吸納地位的“與國際慣例接軌”的實驗，今天的自貿區則是中國在全球化經濟競爭中主動開展的一場攻守兼備的試驗。

從“守”的角度來看，在美歐處心積慮企圖借助《跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定》（TPP）等他們主導的區域經濟一體化進程架空世貿組織多哈回合談判的背景下，通過自貿區這樣的高標準開放經濟試驗田，我們要驗證自己有能力經受住高標準的開放經濟競爭，并在其中脫穎而出；在中國經濟面臨勞動力、土地等成本全面上漲的壓力下，我們要證明中國經濟有能力通過改革改進公共服務，激發創新活力，保持持續發展的動能，并躍上新臺階，而不會如同許多一度起飛的新興市場那樣最終落得個起飛夭折的命運。從“攻”的角度來看，我們要憑借自貿區這樣的開放經濟最前沿、新高地去爭奪國際經濟運行中的主導權，去推進我們從單純的“與國際慣例接軌”轉向“推動規則演化”。

對于中國而言，單純“與國際慣例接軌”的時期正在過去，我們越來越需要趟出自己的路。我們要明確意識到，盡管外界人們普遍將上海自貿區稱作“再造一個香港”，而且上海需要繼續向香港學習的地方確實還不少，但我們現在與當年單純“與國際慣例接軌”時候不同，這個自貿區在探索中完全有可能成為國際模板，這一點有可能成為其超越香港的地方。中央決策層對上海的期望定位不僅僅是“中國的上海”，而且是“東亞的上海”，乃至“世界的上海”。隨著國內外政治經濟形勢的變化，隨著第二批三個自貿區投入運行，我們對這一點還會看得越來越清晰。

從外部承諾來看，當初我們設立經濟特區時不需要考慮任何對外承諾，因為我們沒有加入關貿總協定，也沒有與其它經濟貿易大國簽署雙邊、區域自由貿易協定；今天我們設立自貿區時必須考慮其與世貿規則是否兼容，考慮它是否有助于我們的世貿戰略和區域經濟一體化戰略。可以確定的是，創辦自貿區這一新的經濟特區“終極版”，與世貿組織多邊規則并無矛盾。中國加入世貿組織議定書與《WTO協定》對我國特殊經濟區及其補貼的規定并沒有禁止設立新的特區或新特殊經濟區。我們的自貿區可望為我們的區域經濟一體化戰略提供一個重要平臺。

突破二：產業發展內容的轉變

在產業發展內容方面，我們最初設立的經濟特區主要是傳統勞動密集型產業的出口加工區；時至今日，我們早已是世界第一制造業大國，是產出占全世界1/3的頭號裝備工業大國，是全世界頭號高新技術產品制造和出口大國。在這種條件下，我們今天設立的自貿區重點發展的產業內容是服務業，特別是生產性服務業和金融服務業，以進一步夯實我國實體經濟部門基礎，并提升我國金融服務業競爭力。

發展金融服務業的討論已經很多，在這里需要重點強調對制造業和生產性服務業的提升。制造業發達的城市申請自貿區，可以圍繞推進本地制造業轉型升級的生產性服務業來做文章。許多大企業的境外總部或境外兄弟公司均有將維修、檢測、物流、倉儲等非核心業務外包的設想和需求，這些地方應積極發展有利于制造業轉型升級的生產性服務業，像支持生產企業一樣支持現代服務業企業。參照生產企業外發維修、外發檢測的辦法，準許特殊監管區內的貿易、高端物流企業整體接包維修、檢測、物流、倉儲、貿易代理業務后，將一部分維修、檢測業務外發區外制造型企業完成。這一做法可先在一定范圍內試點，取得經驗后逐步推廣。如果該措施試點成功，將極大促進這些地區商貿物流企業轉型升級，提高這些城市及周邊地區制造型企業生產效率，提高企業經濟效益。

突破三：從單向開放轉向全方位開放

在開放方向上，最初的經濟特區基本上是單向開放，擴大出口，嚴格管制進口，特別是生活消費品進口；今天的自貿區則是全方位開放，擴大進口和對外投資成為其發展的亮點，我們期望自貿區成為我們大力發展雙向投資的重要平臺，希望通過發展內外分離型離岸金融業務使得自貿區成為全球性的資本流動中轉站，消費品進口業務則成為許多消費者關注自貿區的焦點。

中國在國際經濟體系中地位提升的表現正日益從商品輸出轉向資本輸出，自貿區可以為中國的資本輸出提供一個開放的平臺。特別是在“一帶一路”成為全國和世界關注的經濟發展焦點、基礎設施又成為“一帶一路”突破口的情況下，利用國內自貿區的自由貿易賬戶制度，建立推行離岸公司制度，與國內資本市場相結合，有著巨大的發展潛力。如我國在海外開展BOT等特許經營形式的基礎設施投資發展潛力很大，我國在海外使領館的經商處對此也很關注，但這類項目通常要延續二三十年，許多投資者擔心風險太大而裹足不前。一個解決辦法是在國內上海、前海/橫琴等自貿區設立離岸公司作為海外基礎設施特許經營項目投資主體，在長達二三十年的運營期內，投資者倘若遭遇流動性風險，可以將此離岸公司股權在國內多層次產權市場上比較便利地轉讓。有了比較便利的退出渠道，最初的投資者在決定投資時顧忌就會減少許多，這樣操作也可以規避東道國國內對外資股權轉讓的大部分限制。

突破四：自貿區是發展龍頭而非扶貧項目

與最初的四個經濟特區一樣，拿到自貿區的“門票”不等于成功的“保票”。突破性政策不是一個地方發展起來的充分條件。一個地方的干部、民眾和各界精英如果把眼光都盯在發達地區的政策、待遇上面，抱怨、訴說的都是自己沒有政策、待遇，聲稱自己有了政策就能搞起來，那么，這種心態本身就足以證明這個地方發展不起來，不可能成為龍頭地區。

各個地方求發展的熱情當然是好事，但辦好事也要從實際出發，不是目標越好高騖遠就越好。如果心態不調整，現在自貿區熱可能淪為“制度套利”爭奪戰，因為有太多的地區、甚至是完全不具備基本經濟條件的地區一窩蜂申辦自貿區，而且側重點都放到了爭取各類優惠政策上面，卻把自貿區試驗初衷的重心——改革置諸腦后，更完全不顧他們所爭取的東西可能帶來的負面后果。這樣的“制度套利”爭奪戰，可能有助于某些投機者唾手而得一時之暴利，有助于某些官員個人輕易拿下一時的“業績”，但對于這個地區乃至全國的可持續發展卻并無積極意義。

申請自貿區，首先還是自身經濟實力要達到一定程度，特別是外向經濟發展要有一定規模和水平。如果本身外向經濟規模就很小，那樣申報自貿區，大馬拉小車，實際上非常浪費。任何事物都是一分為二的，自貿區不僅有可能因為設置和功能定位不當而扭曲市場運行，而且需要額外的特殊監管體系；因此，一個運行良好的自貿區在管理方面需要巨大的固定成本，只有分攤到規模巨大的對外經貿上為之服務，才能取得規模效益。否則，投入運行的自貿區要么因成本過高而始終發展不起來，要么就是放任自流，以至于自貿區淪為擾亂本地區乃至全國經濟秩序的“重災區”。因此，需要強調，自貿區是改革開放的龍頭和試驗田，不是扶貧計劃。

（作者為商務部國際貿易經濟合作研究院研究員）

【參考文獻】

①張鴻：《關于中國實行自由貿易區戰略的思考》，《國際貿易》，2009年第3期。

責編/ 張夏夢 美編/于珊