張津瑞

美國國會對該局的監督仍向我們展示了其調動政府部門積極監督國企的一種方法，對探索符合中國國情的國企監督、管理制度有一定的啟示意義。

田納西河流域管理局建立于1933年，是根據富蘭克林·羅斯福總統的倡議和國會制定的《田納西河流域管理局法》而創設的國有全資企業。它位于美國南部田納西河流域，公司總部位于田納西州的諾克斯維爾。其任務是建設、管理、經營田納西河上的水庫、大壩、發電站，以及其他屬于聯邦政府的財產，發展電力、化工生產，“以利于國家安全和工、農業的發展，改善田納西河的通航條件和防止田納西河流域和密西西比河流域發生破壞性洪水”。

在迄今80多年的歷史中，國會對該局進行了嚴密而有效的監督，不僅相當成功地杜絕了其內部的貪污舞弊行為，而且也沒有抑制企業生產的積極性與創造力，使之最終成長為在美國首屈一指、在世界享有盛譽的成功企業。

總的來講，美國國會對田納西河流域管理局的監督反映了美國政治最迷人的一面，既鼓勵競爭、對立，又講究規則與制衡，盡可能地為每一位參與者提供充分展現自己能力、達成自己目的的機會，并在這個過程中為美國人民爭取最不壞的結果。

與傳統的國企監管部門相比，國會在監督國企時有著顯著的制度優勢。傳統的國企監管部門，例如蘇聯的各個工業部、英國的國有股東管理事務局，是金字塔式的機構。權力、責任和壓力高度集中于位于金字塔尖的少數主管領導身上。風險在于，一旦這些領導不稱職，整個部門便難以履行職責，甚至出現“上梁不正下梁歪”、“塌方式腐敗”的現象。

國會則是扁平化的機構，由435名眾議員和100名參議員組成。每位議員有著大致平等的權力和責任。參眾兩院議長、議員領袖、專門委員會主席等干部雖有特殊的權力和影響力，但無法凌駕于普通議員之上。國會的決策、立法亦均需經過復雜的議事、協調程序，按照少數服從多數原則，由議員一人一票表決產生，代表全體議員的共同意志。因此，每一位議員的意見和表決權都非常重要，但每個人承擔的壓力和責任卻很有限。議員接受賄賂的可能性也被壓縮到了最低點，因為收買少數議員雖有價值，但并沒有決定性的意義，而買通半數以上議員的花費則是天文數字，走漏消息的風險也高得驚人。

美國憲法、法律和政治傳統則保障了國會監督國有企業的權力。其一，議員自由調查、發言、投票的權利受到了憲法和法律的充分保護。美國的政體尤其重視保護少數派權益。議員在對國企進行監督時不必擔憂因言獲罪和因人廢言的問題。其二，國會擁有必要的監督工具與政治資源，例如，國會下屬的美國審計總署有權“自由、公開地接觸田納西河流域管理局所屬、控制、使用的全部文件、名冊、記錄、檔案、賬目，并且進入工廠、倉庫、辦公室和其他場所”，并為國會提供有關該局經營狀況、財務狀況的報告。國會還擁有制定“日落法”（Sunset Law，國會在法律中對某個項目設置截止日期，由國會審議決定是否同意更新）、傳喚國企職員、舉行聽證會、減少對國企的撥款、立法將之解散等特權。因為這些特權的存在，任何藐視國會監督的行為都將遭到極為嚴厲的懲罰。此外，國會每年向每位議員提供了數十萬美元的經費，所以在必要的情況下，個別議員也可以拉起工作班子，自行對國企展開調查。

國會在創設田納西河流域管理局時就已經考慮到了日后的監管問題。舉例而言，該局只能從事電力、化肥等社會上存在“剛需”的經濟活動，因此收支穩定、經營活動相對簡單，便于量化審查。該局的融資能力也受到了嚴格的限制，只能通過國會撥款或在嚴格限制下發行企業債券獲得資金，無權發行股票，因此它的賬目清晰，不易作假。企業內部以一個由3名成員組成的董事會為最高權力機構。董事有任職年限，董事間相互制衡，誰都無法“一手遮天”，所以他們很難欺上瞞下、與國會對抗。董事會下設職業經理人，管理公司的日常事務。其業績有明確的評估標準，管理工作不受上層政治斗爭的影響。

上述制度、法律、機構僅僅是國會監督的工具和條件，除非監督者有意愿加以利用，否則它們并不能自動發揮對國企監督作用。舉例而言，審計總署出具的審計報告通常可以展現國企運營中的問題弊病，但報告繁瑣冗長，有的甚至長達數百頁，其中充斥著乏味的數字與難解的專有名詞。如果相關的官員不愿加以閱讀、揣摩和分析，報告只能被束之高閣。在很多國家，即便審計人員發現并指出了問題，有實權的官員也未必會加以重視。

在監督田納西河流域管理局時，美國的國會議員們卻表現出了極大的熱情。從1933年到1940年，僅在眾議院全體大會上，議員們就曾數百次討論有關該局的問題，內容涉及財務、采購、種族歧視、庫區移民、拆遷賠償、產品種類、生產方式、與民企的關系等諸多方面。管理局董事會成員們的言行，例如外出參加學術會議，也時常會被拿出來批判一番。在審議管理局工作報告、決定撥款額度、修改相關法律時，議員們有時甚至會唇槍舌劍地爭執一整天。在這一過程中，任何有關田納西河流域管理局的信息都得到了充分的利用，管理局的經營、管理活動也因此被暴露在陽光之下。

國會議員們之所以如此熱心，歸根結底，是因為監督田納西河流域管理局的活動有利可圖。議員由公眾選舉產生，而非上級任命，為了能夠在競選中獲勝，他們必須緊緊抓住一切能夠吸引公眾眼球的議題，展現自己的能力和“為民請命”的強烈意愿，而田納西河流域管理局恰恰是美國的一個“明星企業”。它涉及數億美元的政府投資、影響數百萬人的生活、深受富蘭克林·羅斯福總統的青睞，也是媒體的寵兒。因此，對該局的監督，哪怕僅僅是“作秀”，也能吸引公眾的關注，從而提高自己的聲望、增加連任的可能性。

另一方面，議員們來自不同的地區，代表了不同的利益群體。在美國西部的一些地區，人們飽受東部私人壟斷企業的剝削，對壟斷深惡痛絕。他們覺得：至少在公共事業領域，國有企業會比私人壟斷企業更有利于民生。內布拉斯加州的參議員喬治·諾里斯、科羅拉多州的參議員愛德華·科斯汀安等議員便順應當地的民意，主張以田納西河流域管理局為試點，發展國有經濟，而代表東部壟斷資本利益的議員們則從自身利益出發“敵視政府從事商業經營的原則”，“完全反對田納西河流域管理局背后的思想體系”。當管理局建立后，后者便想盡辦法去證明：“這種機構將比蘇聯的實驗更低效”，國會應當盡快將之解散。田納西河流域管理局因此成為了兩方對抗與辯論的焦點。

在國會監督田納西河流域管理局的過程中，議員之間的對抗與辯論行為產生了積極的影響。爭強好勝是人的天性。為了在國會辯論中取得上風，兩方的議員們密切地監察管理局的一舉一動，以便為自己的觀點尋找證據。國會的監督機制因此高速運轉了起來。真理愈辯愈明。在國會中，對田納西河流域管理局的污蔑、造謠與過度美化會在第一時間遭到駁斥，所以國會的監督活動可以盡可能地接近事實真相。國會議員間的對抗行為也有很高的新聞價值，能夠吸引媒體前來采訪。相關議員也樂于向媒體發表觀點，以便為自己造勢。由此，國會監督的透明性得到了有效的保證。

美國的法治傳統則限制了議員間對抗與辯論行為的負面影響。盡管反對田納西河流域管理局的議員以摧毀該局為己任，但他們仍嚴格地遵從了法治的精神，即，任何法律只要被國會制定出來，就有資格得到充分的尊重，除非有足夠的事實證明它不適當，正如一位議員所言，“有些人當然有充分的權力去反對《田納西河流域管理局法》，但即便是敵視田納西河流域管理局的人也應當公正地承認這項法案、并承認：負責執行它的人們應當被給予一個公正、誠實和不受偏見的機會去完成法案交付的任務。”因此，無論相關爭議多么激烈，國會的監督始終著眼于管理局的具體經營、管理情況，并不會動輒上綱上線，干擾其合法的活動。

議員間的對抗與辯論也成為促進田納西河流域管理局發展的“苦口良藥”。由于國會的監督密集而嚴苛，該局高度重視自己在國會中的盟友，期待他們能夠駁斥關于自己的負面言論、宣揚其成績、阻止不利于該局的立法與決策。

為此，管理局曾試圖直接拉攏議員。在20世紀30年代，董事會成員戴維德·利連撒爾曾下令，在建設水庫時，以略高于市場價的價格收買田納西州的參議員梅捷·貝利名下的一處礦場。然而，為了打擊政敵，另一位董事阿瑟·摩根將這筆買賣曝光給了媒體。反對該局的議員們迅速跟進，就此事進行了嚴厲的問責。盡管利連撒爾的行為僥幸并未構成違法，但他和貝利都狼狽不堪。

得此教訓，管理局調整了對國會的政策。該局一方面與諾里斯、克斯蒂安等議員建立聯系，征詢他們對管理局的期望與要求，主動改正自身的缺點；另一方面又將“賄賂”的對象轉向能夠決定議員仕途的民眾。在當時，私人電力壟斷企業為獲取巨額利潤，一直保持高昂的電價，令民眾不堪重負。管理局便反其道而行之，大力引進新方法、新技術，深度挖掘自身的潛力，盡可能地減少發電成本、降低電價。在30年代，管理局的電力零售價僅為私人企業的30%。至今，該局的電價也一直為全美最低。同時，私人企業并不重視利潤有限的農村市場，而管理局則撥出巨資建設農村電網，向農民普及實用的電力設備，幫助他們改進生產技術。于是，該局贏得了田納西河流域內居民的熱烈擁護。當地選出的國會議員為了爭取選票，也就只能為管理局說好話了。

必須指出的是，美國國會對田納西河流域管理局的監督有很強的特殊性。在資本主義經濟高度發達的美國，國有企業寥寥無幾，資本家更不允許國有企業取代自己。1947年以后，美蘇之間又爆發了冷戰，田納西河流域管理局因其國有屬性而被保守勢力視作“和平演變”美國政治、經濟制度的“潛伏式社會主義”。因此，即便該局在經濟上取得了很大的成果，美國也再未建立類似的國有企業。我們便難以推測，如果美國有較多的國有企業，例如169家，議員們是否還能對其中的任何一家都保持旺盛的監督熱情。此外，在議員們不重視或不熟悉的領域，例如環保和核能，國會監督的效能也是有限的。

盡管如此，美國國會對該局的監督仍向我們展示了其調動政府部門積極監督國企的一種方法，對探索符合中國國情的國企監督、管理制度有一定的啟示意義。