基層協商民主制度的現實困境和突破方向

回顧人民民主發展歷史是一條清晰的發展軌跡，是從人民主權到協商民主的發展歷程。工業社會，契約論者認為民主意味著人民擁有主權，通過某種制度實現人民主權自治，于是代議制很快登上歷史舞臺；隨著社會組織化程度不斷提升，當政黨、利益集團等官僚體制不斷滲透到代議制中，精英治理逐步成為民主的代言詞，人民民主逐漸失去其核心內涵；從工業化向后工業化轉變過程中，以“協商民主”為核心的新型民主形式不斷向精英治理發起挑戰，民主斗士們掀起了新一輪民主浪潮。

協商民主理論誕生于西方代議制民主與多元民主文化的沖突與挑戰中，卡羅爾·佩特曼認為，精英政治的民主理論在實際運行中并不是充分的民主，而只是描述現實政治制度的運作邏輯，真正的民主應該是所有公民充分直接參與議程設定、政策表決和政策執行全過程。隨著西方協商民主理論不斷興起，協商民主制度在中國逐漸得到重視，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，近期出臺的《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》進一步凸顯了中央對于協商民主這一制度的高度重視。中國社會轉型不斷深化，人民生活水平與文化素質不斷提升，經濟社會發展需要更多民主元素，發展社會主義基層民主成為緊迫的現實任務。中國民主政治的發展需要適當形式，中國社會既需要加快政治改革步伐，同時也需要一個社會穩定的局面。因此，走一條柔性民主發展之道，走出“改革與穩定”的兩難境地，社會主義協商民主之道是解決中國基層民主發展困境的恰當選擇。

全面推進基層協商民主制度的現實困境

深入推進社會主義基層民主建設是建設社會主義和諧社會的重要舉措，需要不斷豐富和完善基層民主內容與形式，將基層民主建設作為社會主義民主建設首要任務。發展基層協商民主制度在當前中國政治體制下仍面臨著較大挑戰，僅僅通過簡單的協商對話形式并不能有效解決中國基層民主建設中遇到的各式問題。

一是協商民主機制下政府角色定位模糊。埃爾斯特認為，政治決策過程既不是單純的政治家個人私利的實現，也不可能完全超越私利而僅僅追求展示美德與團結，而是公共理性與工具價值的整合。在理想的基層協商民主機制中，政府、政治家承擔的應是公共理性的執行者與引導者。結合當前中國基層民主實踐發現，由政府主導的公開協商對話機制并不能達成持續、穩定的民主決策效果，其所應體現的公共理性往往由于職能部門或領導者的部門或個人利益而發生變化。在自利性驅使下，相當多的政府官員和政府機構往往不愿意放棄與自身利益相關的權力，反而加強對協商民主的干預，其往往會主導議題的選取、協商過程和最終決策，導致政府部門既是組織者，又是參與者，更是裁判者。在這一流程中，公民與其他組織處于弱勢地位，雖然能夠參與其中并表達自身觀點，但作用有限，難以左右協商過程及最終決策。這種政府角色定位的錯位背離了協商民主機制初衷。

二是協商民主機制操作程序不健全，可持續運轉能力較差。博曼認為，理想的民主協商機制要求以政治平等為基礎，以確保協商程序公正，包括參與機會、能力與資源的平等；發起公共協商議程設置的權力與能力，是協商民主中公民政治能力的重要標準，標志著公民與奴隸的民主差異。在中國基層協商民主實踐中，最為缺乏的并不是協商民主機制而是協商民主機制的操作程序與專項制度。由于操作程序與專項制度的真空，導致這一制度架空。在議題設置上，往往由政府職能部門及其領導者主導，公民難以就自己所關切的問題與政府或有關機構進行民主協商；商議中，無法實現公民與政府的相互制衡與博弈，公民普遍處于弱勢一方，難以制約在商議過程中的政府權力；在協商民主決議上，政府往往將商議過程與公民建議流于形式，很少采納與政府意見相左的建議，最終決策權仍舊牢牢掌握在政府手中。

三是協商民主機制運行監管不足，實施效果有待提升。現行協商民主機制主要由政府主導，監管力量較為薄弱，主要依賴自我管理和上級政府對于下級政府的考核。協商民主機制在政府主導之下，往往由于上級政府忽視對協商民主運行情況的監督而導致下級政府肆意而為，將民主協商流于形式，從而將“民意政策”轉變為執行領導意志和部門權益的“部門政策”。協商民主機制在人大、政協和工會等第三方機構主導下，由于缺乏相關評價與監督機制，亦能導致第三方機構忽視公民訴求，執行機構部門利益的情況。

“協商民主”之道的浙江模式

浙江省市場經濟發育較早，發展程度較高，是中國民營經濟大本營，民營經濟快速崛起，帶動一群頗具影響力與實力的民營企業家成為當地具有一定影響力的階層。市場經濟體現的自由、平等、契約、獨立、產權明晰等特征，不僅培育了浙江民營經濟自由民主的經濟思想，而且給當地帶來自由民主的政治理念，催生浙江的民主政治。浙江省溫嶺市作為浙江民營經濟最為發達地區之一，在市場經濟實踐過程中，溫嶺人沖破傳統計劃經濟束縛，孕育了自由、平等、競爭等新觀念，成為一批具有一定經濟實力和先進思想理念的新階層。溫嶺人不斷探索與擴張市場經濟邊界，逐步建立起自我所特有的市場理念和納稅人意識，逐步培育了其參與公共事務決策與管理的意識與訴求，并且這種愿望不斷增強。當現行經濟、政治體制不再滿足人們日益膨脹的政治愿景時，新制度就此應運而生。

浙江省溫嶺市在上個世紀90年代末期，創立了一種新型基層民主對話機制——民主懇談會。這種草根式基層民主對話機制強調就直接利益進行公開對話協商，旨在增加基層公共事務決策的民主與理性，在當時基層政治民主自治下被譽為取得階段性勝利的基層治理之道。但是作為一種中國基層治理非傳統議事方式，由于沒有形成成熟、有效的管理與實踐機制，因此并沒有普遍實施。本文通過梳理溫嶺市“民主懇談會”發展軌跡，來探尋中國基層協商民主制度的發展之路。

一是簡單樸素的協商對話機制。民主懇談會初期的實踐探索，主要圍繞一般性公共項目決策等事務開展黨員干部與普通群眾之間的對話，征詢廣大群眾對于公共事務決策的看法和意見。這一形式的協商對話機制為后來溫嶺市民主懇談會的形成奠定了基礎。

1999年6月，溫嶺市松門鎮召開主題為“社會治安綜合治理與現代化建設論壇”，首期農村農業現代化建設論壇。政府寄希望于通過論壇獲取一些來自基層群眾的建議和民眾對于公共事務的支持。論壇開展之前，政府便廣泛邀請村民參與，邀請前來與自發前來的群眾超過100名，遠遠超過政府期待。在論壇上，群眾熱烈發言、提問，政府官員熱心解惑答疑，反響空前強烈，論壇上的問題大多以村務管理和經濟發展相關的公共事務為主。在論壇之后，溫嶺市吸取論壇成功經驗，在全市范圍開展對公園規劃和勞資關系管理協商對話，取得了不錯效果，群眾站在一些新奇的角度提出一些較為樸素的建議，黨政部門與專家學者在一定程度上采納了這些建議，并進一步提出更為完善的解決方案。

通過以上簡單樸素的公開協商對話論壇可以看到，公開協商對話建立在黨政部門聽取民意、接受群眾建議基礎上，并沒有在組織架構上進行相應調整，發起、選取協商對話議題與最終協商對話成功是否采納都由黨政部門主導，群眾的選擇權與參與權都出現一定程度的折扣。鄉鎮及市里有關部門對此出臺相關指導文件，但未能強有力實現民主懇談規范化和制度化，民主懇談會的舉辦更多取決于黨政領導的興趣，踐行總體效果不佳。

二是體制內權力調整的公開協商。在簡單樸素民主協商對話基礎上，通過一系列實踐反思和學術交流，在制度化困境面前，溫嶺選擇繼續向前，開始嘗試民主懇談制度化改革。試圖通過將現有人大、工會制度與民主懇談會相結合，激活有關各方積極性，通過政府文件規范民主懇談的形式、內容與決策，以達到民主懇談會機制長久有效運行的愿景。

2001年至2003年間，新河鎮勞資糾紛事件發生較為頻繁，嚴重影響企業正常的生產經營活動，為解決這個問題，政府借助工會力量以懇談會形式展開集體協商對話，經過多輪磋商，勞資雙方均取得較為滿意的結果。在2003年關于溫嶠鎮公路改造民主懇談會上，政府部門提出兩套解決方案，由于議題與公路沿線群眾利益關系緊密，群眾分歧較大，本來應交人大負責民主懇談會，但由于政府職能部門不愿放權，最終方案仍由政府部門決定。為推進民主懇談這一形式的機制化，從2005年開始，在部分鎮試點以人大體系為基礎的參與式預算改革，將民主懇談會與人大預算審查會相結合。由于有國家立法的預算制度作支撐，民主協商議題穩定、可持續性強，對話機制較為明確規范，這些因素綜合導致民主懇談機制改革的階段性成功。

在這一階段的民主懇談會改革實踐中，體現了操作程序和組織權力架構協同調整，單一基于體制內的權力架構調整不能有效解決民主懇談會形式化和難以持續問題。通過進一步與預算制度和第三方協商機構等操作程序相結合，明確協商議題、操作程序和協商機制，促進了民主懇談會規范化，提升了民主懇談會可持續性與實質性。但由于基層人大與工會很大程度上受黨政部門影響，行事決策上仍然存在較為明顯缺陷。

三是體制外抽樣代表公開協商。民主懇談會機制經過行政體制內部系列改革后，開始對體制外人員參與進行改革，試圖提升公眾參與積極性。其主要途徑是通過科學抽樣選取部分具有代表性的民意代表，通過分組討論形式對相關議題進行協商或官民對話，以此提升民主懇談會機制的科學性與代表性。

2006年始，澤國鎮在溫嶺市范圍內率先與專家學者合作，在一般性公共事務決策、企業管理與勞資關系協商和預算協商三大領域進行民主懇談會改革。首先是在人員選取上，通過分層抽樣形式，選取相關利益和非相關利益群體代表，并針對性地要求專家學者和政府官員參與，致力于提升民主懇談會的代表性與科學性，增加體制外人員參與。其次是在民主懇談會形式上，摒棄以前單輪磋商，最終由政府拍板決定的形式，采取分小組討論，多輪磋商，最終在會上商議解決方案的形式，極大提升了參會人員積極性和決策科學性。

最新一輪民主懇談會改革實踐更加深入在體制外權利組織架構和操作程序的協同改革，強調和深化體制外社會力量直接參與，同時做到與體制內黨政和人大、工會等系統的融合。通過隨機抽樣的形式選取代表，在一定程度上減少利益群體和政治力量對民主懇談會的控制與影響。

全面推進基層協商民主的突破方向

全面推進基層協商民主，需要厘清政府權責范圍，加強第三方協商民主機構主導地位，逐步轉移政府職能，依托完善的法律體系、專項制度和考核體系，規范人大、政協和工會等組織行為，充分發揮其協調群眾開展基層協商民主活動的積極作用。

一是完善權力清單機制，調整基層組織權力架構。美國學者史蒂文·科恩指出，在不存在壟斷情況下，根據公共職能要求，尋找組織特性與職能最佳連接點，以決定公共職能履行主體，能夠實現公共職能履行的高效化。基于政府權力清單制度，切實轉變政府職能，做到法無授權不可為，政府在協商民主機制中的定位應是協商民主的引導者和參與者，并非主導者和裁判者，政府需要以更加明確的角色定位參與基層協商民主機制。在國家內部權力制約體系中，應該以法律形式明確并強化人大、政協、工會等組織的法定權力與職能，確立上述機構對于基層協商民主機制的主導權。在基層社會治理體系中，人大、政協與工會等機構與普通群眾更為接近，能夠更好地激活群眾參與性與活躍性，在現行政治體制外構筑一套結構靈活的基層協商民主體制，有利于增加群眾參與度和體制靈活性。

二是創新協商民主專項制度，規范基層協商民主議事程序。組織權力架構的演變是一個長期且艱辛的過程，通過創新基層協商民主專項制度有利于規范協商民主過程，限制政府部門及其領導者越舉行為，切實保障群眾切身利益和協商民主機制有效運作。通過對議題選擇、參與人員、討論模式、議題修正模式、議題表決和決策執行等細節的設計與完善，以法律法規形式強制執行上述內容，以建立起協商民主從議題選擇到匯聚意見再到生成決策的鏈式專項制度。在建立起完善的協商民主專項制度基礎上，通過開展協商民主活動事前、事中及事后監督，建立起獎懲機制，對協商民主開展較好的單位或組織予以適當獎勵，對忽視協商民主專項制度的單位或組織予以恰當懲戒，以規范基層協商。

三是加強立法，保障基層協商民主機制的持續運轉。強化依法治國理念是推進社會主義基層民主建設的有效保障。基層協商民主機制要成為社會主義基層民主治理中的穩定且有效的議事形式，需要從國家層面立法，明確基層協商民主機制的法律地位，明確協商民主機制的領導與實施主體、協商程序、組織權力架構調整和專項制度建設等細節，以保障基層協商民主機制可持續運轉。在法律制定過程中需要結合我國不同地方實際，將普適性與特殊性結合起來，借鑒發達國家關于公民協商對話機制的法律規定，以規范和保障基層協商民主機制有效運作。

四是健全績效評估體系，加強對協商民主機構的監管。人大、政協和工會等第三方協商民主機構在承接政府職能同時，需要加強對其職能履行的監督。隨著協商民主機制進一步完善，人大、政協和工會組織會更多承擔起基層協商民主的組織與運行職責，為防止其濫用職權或懈怠職權，需要同步建立健全對第三方協商民主機構的績效評估和監督體系，以鞭策其更好履行職能。通過引入第三方評估機構，對協商民主機構履職行為進行全方位監督，通過績效考核機制對協商民主機構進行一定程度上獎懲，以規范其行為。在此基礎上，通過建立信息公開機制，將協商民主機構履職情況及其考核結果向社會公開，形成以第三方評估為主體，社會監督、自我管理相結合的綜合評估機制，以期達到更好效果。

（作者為浙江大學教授）