全面依法治國(guó)與參政黨法治化建設(shè)

賈國(guó)哲

全面依法治國(guó)與參政黨法治化建設(shè)的關(guān)系

全面依法治國(guó)是中共十八屆四中全會(huì)做出的決定。《決定》提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。 習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)一戰(zhàn)線“要著力服務(wù)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局。‘四個(gè)全面’的戰(zhàn)略布局是從我國(guó)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要中得出來的，從人民群眾的熱切期待中得出來的，也是為推動(dòng)解決我們面臨的突出矛盾和問題提出來的。統(tǒng)一戰(zhàn)線有自己的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該也完全能夠?yàn)槁鋵?shí)‘四個(gè)全面’的戰(zhàn)略布局做出貢獻(xiàn)”。

首先，全面依法治國(guó)要求參政黨“依法治黨”。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國(guó)特色社會(huì)主義一項(xiàng)基本政治制度。參政黨實(shí)現(xiàn)“依法治黨”，用法治思維和法治方式開展活動(dòng)，既可以適應(yīng)全面依法治國(guó)要求，也可以實(shí)現(xiàn)參政黨治理能力現(xiàn)代化。如果沒有法治體系支撐，參政黨治理就很難有基本的行動(dòng)準(zhǔn)則，進(jìn)退便會(huì)失據(jù)。依法治國(guó)貴在“全面”。參政黨一方面發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，為落實(shí)“全面從嚴(yán)治黨”服務(wù)，另一方面向中共學(xué)習(xí)“全面從嚴(yán)治黨”的經(jīng)驗(yàn)和做法。

其次，參政黨黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家法治體系中重要組成部分。黨有黨規(guī)，國(guó)有國(guó)法。長(zhǎng)期以來，人們一講到“法”，就是指國(guó)家法律，不將黨規(guī)視為“法”。中共十八屆四中全會(huì)決定，突破傳統(tǒng)意義上“法”的范疇，將黨內(nèi)法規(guī)納入依法治國(guó)之“法”的視野中，明確“黨規(guī)”也是“法”。作為“享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨(dú)立和法律地位平等”的參政黨，既要求依據(jù)憲法法律參政，也要求依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。把參政黨黨內(nèi)法規(guī)體系也作為國(guó)家法治體系中的“黨內(nèi)法規(guī)體系”，使國(guó)家法治體系和“黨內(nèi)法規(guī)體系”更加完備，使4+1中的“1”更加豐富。換言之，將“黨內(nèi)法規(guī)體系”進(jìn)行拓展，把參政黨黨內(nèi)法規(guī)體系和共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系一并作為“黨內(nèi)法規(guī)體系”內(nèi)容。這樣做有三方面好處：一是理論上是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的延伸和發(fā)展，將豐富中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論；二是將參政黨法治化建設(shè)納入全面依法治國(guó)戰(zhàn)略布局，體現(xiàn)了全面依法治國(guó)貴在“全面”的精神；三是為參政黨依法履職提供完備的法治依據(jù)，對(duì)參政黨厲行法治提出更高要求。

參政黨法治化基本涵義和基本目標(biāo)

參政黨法治化基本涵義可以概括為，建設(shè)一套完備的符合中國(guó)政治制度、時(shí)代精神，反映參政黨發(fā)展客觀規(guī)律，體現(xiàn)參政黨黨員意志和具有現(xiàn)實(shí)性、針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性的法律法規(guī)制度體系，為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家服務(wù)。參政黨法治化具有四大基本標(biāo)志。一是完備的參政黨法律法規(guī)體系，即參政黨活動(dòng)的基本方面和主要社會(huì)關(guān)系均應(yīng)納入法律法規(guī)軌道。二是運(yùn)用法治思維和法治方式開展活動(dòng)。三是嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。四是健全的參政黨及其黨員履行職責(zé)保護(hù)制度。

基本目標(biāo)從四個(gè)方面體現(xiàn)。一是參政黨協(xié)助共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的地位得到法治化保證。二是參政黨參政能力和實(shí)效顯著提高。三是參政黨治理體系和治理能力法治化。四是黨員的參政黨意識(shí)得到增強(qiáng)。

參政黨法治化建設(shè)基本方面

堅(jiān)持改革方向、問題導(dǎo)向，適應(yīng)推進(jìn)參政黨治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，直面參政黨法治化建設(shè)中的突出問題，回答廣大參政黨成員期待。

首先要加強(qiáng)參政黨自身建設(shè)法治化。打鐵還需自身硬。參政黨自身建設(shè)是提高履職能力、科學(xué)發(fā)展進(jìn)步的前提和基礎(chǔ)。參政黨自身建設(shè)法治化包括思想建設(shè)法治化、制度建設(shè)法治化、組織建設(shè)法治化。

思想建設(shè)法治化。思想建設(shè)法治化的目標(biāo)是為堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義提供思想保障。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的根本制度基礎(chǔ)，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本制度保障。堅(jiān)持在參政黨章程中馬克思主義指導(dǎo)思想和地位，對(duì)政治思想理論學(xué)習(xí)、教育、宣傳做出制度性安排，把培育和踐行“參政黨政治美德”作為“堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)”的戰(zhàn)略抓手，使“依法治黨”和“以德治黨”有機(jī)結(jié)合，相輔相成，相得益彰。

制度建設(shè)法治化。“全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須努力形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局”。如果沒有完善黨內(nèi)法規(guī)制度，推進(jìn)參政黨法治化建設(shè)就沒有保障。由于憲法對(duì)多黨合作和政治協(xié)商制度的規(guī)定是原則性的，要保證依憲和依法參政，就必須把憲法的原則性規(guī)定具體化，就必須把共產(chǎn)黨對(duì)參政黨的政策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)制度，使其具有強(qiáng)制性和約束力，使參政黨及其成員有法可依、有規(guī)可循、有制可行。這體現(xiàn)三個(gè)方面：

一是加強(qiáng)黨章建設(shè)。加強(qiáng)參政黨法規(guī)建設(shè)，重點(diǎn)是建立“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，修改完善參政黨章程。當(dāng)前，參政黨章程及其實(shí)施還存在諸多問題。比如，章程科學(xué)性、針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性不夠強(qiáng)，與章程相適應(yīng)的配套制度需要建立和完善，章程的運(yùn)行機(jī)制缺乏程序性法規(guī)保障。因此，有必要制定黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃，在若干年內(nèi)建成一個(gè)以章程為核心，內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的參政黨法規(guī)制度體系。

二是建立健全配套制度，提高章程的系統(tǒng)性建設(shè)。參政黨章程回答“是什么”、“要怎么樣”、“不要怎么樣”、“為什么不要那樣”、“不這樣做具體怎么處理”等問題，需要制定一系列條例、規(guī)則、細(xì)則、決定等，使章程執(zhí)行具體化、規(guī)范化和制度化。同時(shí)，還要保證制度體系建設(shè)的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，防止內(nèi)部“打架”現(xiàn)象。

三是健全實(shí)施和監(jiān)督制度。黨章重在落實(shí)。參政黨的法治權(quán)威能不能樹立起來，首先看其黨章有沒有權(quán)威。設(shè)立參政黨黨員入黨宣誓制度，有利于彰顯黨章權(quán)威，增強(qiáng)成員黨章觀念，激勵(lì)成員忠于和維護(hù)黨章；建立健全黨章實(shí)施的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)權(quán)限。

組織建設(shè)法治化。其主要目標(biāo)是為完成參政黨各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)提供組織人才制度保障。一是干部隊(duì)伍法治化建設(shè)。目前，參政黨干部隊(duì)伍無論數(shù)量還是質(zhì)量都遠(yuǎn)不能適應(yīng)肩負(fù)使命的要求，需要執(zhí)政黨和參政黨協(xié)商制定干部隊(duì)伍發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施方案，擴(kuò)大參政黨成員吸收范圍，黨內(nèi)黨外一視同仁，選拔用好黨外干部，變“柔性”黨外干部配置為“剛性”。二是組織機(jī)構(gòu)法治化建設(shè)。解決地方組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制隨意性問題。

其次，加強(qiáng)參政黨參政議政職能法治化建設(shè)。創(chuàng)新參政議政法治方式，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)參政”，即科學(xué)參政、民主參政、依法參政。科學(xué)參政和民主參政是依法參政的基礎(chǔ)和前提。二者既是參政的思想和理念，又是參政的體制和制度。沒有科學(xué)參政和民主參政，依法參政就不可能實(shí)現(xiàn)“良法善治”的目的。依法參政又是科學(xué)參政和民主參政的保證。三者是一個(gè)有機(jī)整體。

科學(xué)參政。就是發(fā)揮科學(xué)精神在參政議政中的重要功效，按照科學(xué)規(guī)律、科學(xué)制度和科學(xué)方式參政。建立和完善科學(xué)的參政機(jī)制，使參政科學(xué)、有效、管用。科學(xué)作為一種以實(shí)踐為依據(jù)，并隨著實(shí)踐發(fā)展不斷更新的理論體系和思想體系，應(yīng)成為思想解放、改革創(chuàng)新、依法參政的先導(dǎo)。參政議政如果沒有科學(xué)精神引領(lǐng)，不按科學(xué)規(guī)律辦事效果肯定有限。因此，參政必須符合經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、自然生態(tài)建設(shè)發(fā)展規(guī)律。同時(shí)，在全面依法治國(guó)中，參政黨要圍繞科學(xué)立法和科學(xué)執(zhí)政開展參政議政，建言獻(xiàn)策。

民主參政。就是發(fā)揮民主精神在參政議政中的重要功效。民主參政有三層含義。一是參政目的是為民。人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的參政目標(biāo)。二是參政成效由人民評(píng)價(jià)。成效的好壞與否一個(gè)重要檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)就是看是否符合最大多數(shù)人民的根本利益，能否在人民群眾實(shí)踐中經(jīng)得起檢驗(yàn)，從而得到人民擁護(hù)。三是參政環(huán)境和方式要民主。民主精神為參政議政提供一種民主秩序、民主環(huán)境。對(duì)參政黨來說，民主是方向、是目的、也是手段，必須通過充分發(fā)揚(yáng)民主，鼓勵(lì)參政黨成員提出批評(píng)和建議，促進(jìn)各方面意見的討論交流，從而不斷增進(jìn)共識(shí)，這也是參政黨改進(jìn)工作的需要，是參政黨活力迸發(fā)的象征。開展協(xié)商民主，坦率務(wù)實(shí)地交換意見，真誠(chéng)相待、肝膽相照，拒絕浮躁和脫離國(guó)情的極端傾向，在充分發(fā)揚(yáng)民主中不斷夯實(shí)團(tuán)結(jié)奮斗的共同思想政治基礎(chǔ)，努力尋求最大公約數(shù)，增進(jìn)法治最大共識(shí)度，形成法治最大凝聚力。

依法參政。就是堅(jiān)持在法治框架內(nèi)參政的基本方式，不斷推進(jìn)參政活動(dòng)制度化、法治化。依法參政，必須注重主體合法、目的合法、權(quán)限合法、方式合法、程序合法、內(nèi)容合法、結(jié)果合法7個(gè)要素。

一是主體合法。參政黨主體必須具有法定主體資格，能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。參政黨主體合法包括三個(gè)方面：參政黨機(jī)關(guān)合法；人員合法，即參政黨機(jī)關(guān)人員必須具備合法身份；委托合法，受委托者必須在委托權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施的行政行為才能有效。這是法治思維的邏輯前提。

二是目的合法。參政黨主體行為達(dá)到的效果應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)明示或暗含的目的。例如，參政黨及其成員在提案或建議時(shí)，應(yīng)充分考慮其目的是否符合法律法規(guī)的立法原旨，是否在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)，是否符合法律法規(guī)的立法目的。這是法治思維邏輯的動(dòng)因。

三是權(quán)限法定。參政黨及其成員履職權(quán)限和活動(dòng)范圍等皆源于法律法規(guī)。參政黨職權(quán)行使必須具有明確法定依據(jù)，受到法律法規(guī)全面制約。參政黨及其成員應(yīng)尊崇“法無授權(quán)不可為”的公權(quán)運(yùn)行規(guī)則。比如，當(dāng)一個(gè)地方政府違規(guī)征用農(nóng)民土地，當(dāng)?shù)氐膮⒄h援引有關(guān)法律法規(guī)，依法要求該地方政府撤銷相關(guān)施政行為，這種行為愿望和出發(fā)點(diǎn)都是好的，但是，此行為超越了參政黨權(quán)限，必然是無效的。這是法治思維的邏輯依據(jù)。

四是行為方式依法。參政黨及其成員履職的方式和措施應(yīng)符合法律法規(guī)的原則、精神。這是法治思維的邏輯要求。

五是程序合法。參政黨履職過程必須符合法律法規(guī)規(guī)定的程序。這是法治思維的邏輯路徑。

六是內(nèi)容合法。參政黨主體行為涉及的權(quán)利、義務(wù)，以及對(duì)這些權(quán)利、義務(wù)的影響或處理，均應(yīng)符合法律法規(guī)。例如，參政黨及其成員提案或建議時(shí)，應(yīng)充分考慮內(nèi)容是否符合法律法規(guī)，是否符合廣大人民利益，是否為少數(shù)人或利益集團(tuán)謀取不正當(dāng)利益。這是法治思維的邏輯基礎(chǔ)。

七是結(jié)果合法。參政黨主體行為所產(chǎn)生的結(jié)果必須符合法律法規(guī)。主體、目的、權(quán)限、方式、程序、內(nèi)容的合法是結(jié)果合法的基礎(chǔ)，任一要素違反法律法規(guī)，結(jié)果必然不合法。參政黨主體行為應(yīng)充分考慮其行為所追求或可能造成的預(yù)期結(jié)果是否偏離法律法規(guī)。這是法治思維的邏輯歸宿。

再次，加強(qiáng)參政黨民主監(jiān)督職能法治化建設(shè)。參政黨民主監(jiān)督，是在堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)前提下，通過提意見作批評(píng)方式實(shí)現(xiàn)。相對(duì)而言，參政黨民主監(jiān)督職能是履職中的“短板”、弱項(xiàng)。原因一是體制機(jī)制有待完善，二是認(rèn)識(shí)不到位，有時(shí)不敢監(jiān)督，怕“惹火燒身”，怕被“穿小鞋”。因此，要加快建設(shè)監(jiān)督科學(xué)民主、權(quán)責(zé)法定清晰、程序嚴(yán)謹(jǐn)高效的民主監(jiān)督法治體系。制定和完善參政黨民主監(jiān)督的內(nèi)容、方式和程序規(guī)范。包括推行民主監(jiān)督權(quán)力“清單”制度，“黨外人士座談會(huì)”事前時(shí)間規(guī)定制度，提高參政黨在政協(xié)大會(huì)發(fā)言、常委會(huì)發(fā)言、提案和反映社情民意中的實(shí)效性制度，參政黨成員出任人大代表、政協(xié)委員、政府或司法機(jī)關(guān)特約監(jiān)督員的職責(zé)和責(zé)任追究制度等。不斷提高制度化、規(guī)范化、程序化水平。

第四，加強(qiáng)參政黨社會(huì)服務(wù)法治化建設(shè)。就是要使社會(huì)服務(wù)制度化、規(guī)范化、常態(tài)化、科學(xué)化。參政黨應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，建立健全社會(huì)服務(wù)各項(xiàng)規(guī)劃和制度。

參政黨法治化建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是參政黨實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化廣泛而深刻的改革。有許多重大理論和實(shí)踐問題需要探索，需要旗幟鮮明作出回答。要從堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度全的局出發(fā)，在理論研究和實(shí)踐中，相互啟發(fā)、相互切磋，使參政黨法治化建設(shè)思路和方案不斷清晰和完善。

（作者為九三學(xué)社威海市委員會(huì)主委）