我國應急志愿服務管理機制研究

高艷蓉

【摘要】文章從消防志愿隊伍建設、地震預警與救濟應急志愿隊伍建設和紅十字會應急志愿隊伍建設三個方面介紹我國應急志愿服務隊伍建設現狀。指出我國應急志愿服務存在志愿者專業性和可持續性能力較低、缺少統一的應急志愿管理機構、志愿激勵政策尚未完善和相關的法律環境尚且缺乏的問題，并有針對性地提出了解決對策。

【關鍵詞】應急工作 志愿服務 管理機制 對策

【中圖分類號】C912.21 ? 【文獻標識碼】A

志愿服務相關概念

志愿組織。學術界對于“志愿組織”展開研究工作始于20世紀中期，起初，美國研究學者Levitt提出“第三部門”（the third sector），即“志愿組織”的起源概念。①在“第三部門”的概念出現前，社會被劃分為公共部門和私營部門，Levitt認為有一種社會組織既不屬于公共部門，也不屬于私營部門。此后，相關概念層出不窮，如“非盈利性組織”、“慈善組織機構”等。學者何增科將“第三部門”稱為“志愿組織”，其提到志愿組織所提供的服務具備純粹性，即所付出的勞動不求任何形式的回報，與受益方也毫無親朋關系。②

志愿服務。“志愿服務”最初是指西方世界宗教領域對于社會做出的慈善活動，從20世紀開始，大量慈善性組織與機構開始涌現，社會志愿服務呈現出一片良好的狀態，全球范圍內的突發事件預警與處理也呈現出良好的發展勢頭。當前，學術界尚未對“志愿服務”做出具體統一的界定。一般而言，“志愿服務”是在共同目標導向下形成的無功利性的相互協作。Parker和Wilson提出“志愿服務”具有自覺自愿特性，不排除其他如社會名譽等的非物質性回饋。③在聯合國制作的資料中，對于“志愿服務”的行為判定做出下述說明：首先，參與“志愿服務”的人員并非出于經濟性目的;其次，“志愿服務”人員的行為出于本人自我意愿，并非具備他人強迫性;最后，“志愿服務”可以為參與人員或者第三方帶來收獲。

應急志愿服務。志愿服務參與人員在面對社會性突發事件的時候，如地震、洪水等自然災害，為災區提供救濟、救助以及災后重建的非盈利性服務，我們將其稱為“應急志愿服務”。依據服務工作具體內容的不同，我們可以將“應急志愿服務”劃分為“災情預警”、“防災能力培訓”、“抗災救助”、“群眾安置”和“災后重建”等。應急志愿服務構架體系是由溝通、運行、支持和保障等多方面體系共同形成。而關注志愿人員的召集、培訓、派遣和獎懲等方面的工作則屬于應急志愿管理工作的具體內容。

我國主要應急志愿服務隊伍建設現狀

消防應急志愿隊伍建設。我國消防志愿服務建設起步較早，歷史較久。然而，具有系統性的消防志愿隊伍建設起始于2008年。據報道，2008年，我國十余個團體共同發起關于消防建設事業的志愿者活動。依據計劃，相關經費來源應當包括政府財政支出、社會慈善資金募集、資源自主等。一般采取由上至下的組建方式，消防志愿隊伍的組建是先進行組織建立，再進行人員招募，之后對志愿人員進行培訓，后發證。我國消防志愿隊伍發展速度較快。全國各地范圍內均建設成立了消防志愿隊伍。我國消防志愿人員經過培訓后，可以獲得志愿證。然而，志愿人員無法與專業人員相比。但是，消防志愿人員可以做到下述幾點：首先，當面對緊急事件后，志愿人員需要具備預警意識和報警意識;其次，消防志愿者可以對于一些不需要專業人員便可以處理的情況進行及時的緊急處理，例如搶救老弱傷殘人員;最后，當緊急救援工作開展之后，應急救援人員可以提供自己力所能及的幫助。

地震預警與救濟應急志愿隊伍建設。我國地震帶分布廣，多個人口較多、經濟繁榮的城市均分布在地震帶上。1997年，我國關于預防和抗震的相關法律法規《中華人民共和國防震減災法》中沒有提到地震志愿者服務，到2007年，制定《國家地震應急預案》，提及地震志愿服務力量的重要性，明確規定了志愿者隊伍參與的職責，并要求“各級人民政府定期組織各級應急管理、救援人員和志愿者進行業務知識及技能的培訓。”在四川省汶川地震發生之后，相關部門對防震相關法律法規做了重新的修訂。其中，地震志愿者服務力量得到了肯定和重視。此后，國家各級地震部門非常重視防震自救工作，且強調培養一批收過專業培訓與訓練的志愿者隊伍的重要性。2003年開始，我國地震局開始在多地進行地震志愿者試點工作;2004年開始，在原有試點城市的工作得到鞏固同時，將試點工作向其他大城市進行大范圍推廣。④

總體而言，地震部門的應急志愿者隊伍建設不像我國消防志愿隊伍組建那樣，主要采取自上而下、全面鋪開、政府主導、網絡聯絡的形式，而是采取試點實驗，以點及面，逐步推廣的模式。然而，我國地震志愿者服務機制的構建和隊伍的管理體系構建應當結合消防應急志愿隊伍建設相關機制，做到在災害發生時及時展開自救，且可以及時上報災害信息。

紅十字會應急志愿者隊伍建設。紅十字會的志愿者隊伍與地震和消防部門相比更為歷史悠久且規范。1997年隨著《關于進一步組織紅十字志愿者開展活動的通知》下發，成立了“中國紅十字會指導委員會”，2005年改組為“中國紅十字會志愿服務工作委員會”;2007年出臺《中國紅十字志愿服務管理辦法》，同年制定《中國紅十字會“十一五”期間應急體系建設規劃》，要求“各級紅十字會要加強對災害應急志愿者的招募、培訓和管理，特別要注重在災害多發的農村地區發呢災害應急志愿者隊伍。”

然而據資料顯示：早在規劃出臺前，紅十字會專業應急救援隊伍的建立與建設始于2005年，并于2005年5月8日海南省紅十字救援大隊建立全國首支完全由志愿者組成的紅十字救援大隊。到2011年，中國紅十字會將在內地31個省級分會每個至少建立一支紅十字志愿者緊急救援隊和一支經十字志愿者衛生救護服務隊。然而，紅十字會在其組織應急救援隊伍過程中，也不能純粹的依靠自己衛生救護的本職領域，而是依應急救援的需要向其他更多專業領域比如搜救、通信、醫療、心理援助等方面發展，這必然會帶來更多部門比如消防、地震等組織的合作與配合，這樣的發展策略也會在某種程度上制約著紅十字會應急志愿者隊伍的發展。

我國應急志愿服務存在的問題

志愿者專業性和可持續性能力較低。我國應急志愿服務系統所提供的志愿服務呈現出較大的盲目性和追崇性，不僅目的具有盲目性，且動機也具有盲目性。當災情發生之時，有的志愿者會立刻產生救援的想法，有的志愿者則是因為受身邊人影響而參與其中，面對救援，皆缺乏理智。由此導致的惡果是，當災情發生時，所謂的志愿者們紛紛涌入災區，使得災區被圍堵，官方不得不下發命令志愿人員不得擅自進入救災區域。雖然志愿者們本是出于好意，但是卻為災區帶來了沉重的負擔，使得救災工作進入混亂的狀態。例如，當災情消息發布于世之后，很多志愿者自駕到災區，施展救助，這使得通往災區的道路被車輛堵塞，大型物資救助車輛和醫護救助車輛無法順利進入災區，這便會影響到政府對于災區的救助。

缺少統一的應急志愿管理機構。相關調查發現，在災區參與救援的志愿者隊伍中，很多都是沒有經過合法的注冊程序而自主建設成立的。例如，2008年，我國汶川地震發生的時候，政府禁止沒有經過合法注冊的非政府組織志愿者隊伍參與到災區進行救援。志愿人員參與建立志愿組織具有較大的隨意性，很多缺乏和政府的溝通與聯系，志愿者和政府之間沒有形成一個統一的信息注冊與管理平臺，這使得志愿組織的建立處于非常混亂的狀態，很多部門都為志愿者提供注冊服務，但是出現數據重復的問題，當惡劣事件發生后，無從追蹤相關負責人。除此以外，民間志愿服務組織在應對社會突發事件時候，雖然發揮了一定的效用，然而由于訓練缺乏，有時候則會于無形之中給災區的災民帶去傷害。例如，有的志愿服務者不具備專業的自救知識，當災區發生后，盲目前往救災區域，反而給政府的救災增添了麻煩。

志愿激勵政策尚未完善。雖然我國應急志愿服務管理體系已經將管理組織及人員的激勵與獎懲納入管理工作體系之中，但是令人擔憂的是目前的志愿激勵政策還不完善。例如，當四川汶川地震發生之后，四川省政府對相關組織、單位及個人進行了表彰活動，但是表彰活動并不具備廣泛性，表彰對象具有片面性，很多工作在一線的人員并未進入政府視野，雖然默默為災區貢獻了很多，但是并未得到激勵。

這一方面因為我國志愿組織的注冊不夠完善，很多參與救助的志愿者都是在合法注冊之外，不屬于任何一個應急志愿服務組織。又或者是表彰的很多都是政府單位工作的個人，但是抗災在一線的很多民間志愿服務組織與團體則被忽略，相應的志愿激勵政策不夠完善。

相關的法律環境尚且缺乏。在國家應急預案體系中對應急志愿者角色的檢索發現，我國應急志愿服務人員進入較為尷尬的角色狀態。一方面，國家相關法律法規強調了應急志愿者參與災區救助的重要性，然而卻在很多時候，將志愿者的作用忽略在預案之外。另一方面，雖然一些應急預案中明確了志愿者角色的作用，但是只是一帶而過，沒有對志愿者的角色和作用等作出具體的說明。在后續的工作中也未提及志愿者隊伍的作用，志愿者參與救助的時間、途徑等也沒有提及。例如，雖然汶川地震后，國家關于重大應急突發事件救助相關法律法規認可了志愿者的作用，2009年修訂的交通應急事件處理相關法規也提及了志愿者力量的重要性，但是沒有具體界定社會志愿者力量。⑤雖然志愿者在2003年抗擊非典的應急救助過程中，發揮了較大的力量，但是此后修訂的應急預案處理中也未曾提及志愿者的作用，這些無不說明了我國志愿者參與應急救助尚缺乏相關的法律環境。

我國應急志愿服務管理機制建立的對策

設立統一的志愿者管理機構，建立應急志愿服務工作部門。建設成立我國志愿人員相關的管理機構與組織，可以幫助具體落實國家政策中關于志愿者隊伍建設及發揮志愿者重要作用的工作，是志愿者隊伍建設工作的必然需求。與此同時，其可以幫助解決當前我國志愿者組織隊伍建設盲目化、支持力量不足和管理混亂等問題，使得志愿者隊伍的建設更加規范化。需要進一步遵從黨的指示與領導，設立志愿者服務委員會部門，用以專業指導志愿者隊伍建立、管理、參與救援等工作。與此同時，進一步增強國家關于應急事件處理的管理部門對于我國志愿者隊伍建設的扶持，使得志愿者工作可以和政府應急處理工作連接起來。各個級別的志愿者工作部門應當對志愿服務工作進行統一性的規劃，并非一定得親自參與志愿者隊伍的組建，可以選擇性地進行引導與指導，體現出“以人為本、科學引導”的理念。

規范應急志愿服務工作程序，提升應急志愿者管理水平。我國當前的志愿者服務管理工作存在很多問題，志愿組織對于參與志愿救助的權利及義務沒有做出具體的說明，這使得志愿救助服務活動一度陷入混亂的局面。因此，需要進一步加強我國志愿者管理制度的完善工作。相關的志愿者管理組織機構應當繼續健全多種管理制度，使得管理制度更加科學化、具體化，例如規范志愿者的登記與注冊、演練與培訓等流程。對于參與志愿服務的人員報名采用實名制注冊，實名信息經過審核通過后方可得到認可，且通過電子聯系方式與對方保持聯系，建立起實名制志愿服務信息系統，對所采集和等級的信息進行周期性的管理。對于所登記的人員需要進行階段化的培訓，當培訓合格后，方可發證，允許其參與災區救助。

規整資金籌集與使用制度，確保應急志愿服務體系科學運行。非專業志愿者服務的服務供給成本低于專業機構供給成本水平，使得志愿者應急服務在資金使用上具有較大的優越性，這便是政府號召與強調自愿者服務力量的關鍵所在。然而，無論是志愿者隊伍的管理，還是志愿人員的培訓工作，都需要一定的經費投入。因此，可以成立從中央到地方多級的志愿者服務與管理使用資金管理組織，多方面籌措資金，對于資金的使用，也要精準把握，科學監督。然后每年以項目形式對志愿服務工作進行支援，且對于其他形式的應急志愿組織服務進行鼓勵與引導。項目支出方式可采取招標形式，體現出公開公正性。用于志愿服務管理工作的使用資金要控制在預算之內，從而節省部門資金用于救助準備，例如人員培訓。

確立應急志愿者服務的定位，確切掌握隊伍建設目標。對于我國志愿者隊伍建設方向不清、定位不準等問題，需要確立應急志愿者服務的定位，確切掌握隊伍建設目標。可以對政府、救援組織機構、居民自救等災害救助方式與志愿者應急救助進行對比，在做出綜合性的權衡之后，明確其功能定位。當災情發生后，我國社會應急救助志愿服務隊伍主要是幫助政府做救助協助工作。鑒于志愿者機構人數多，且分布范圍較為廣泛，進行救助工作時較為耐心細致，志愿者服務人員可以快速地將救助知識傳播于廣大受災民眾，以彌補政府等相關專業管理部門的不足。

推進應急志愿者服務相關立法工作，完善相關法律法規。志愿管理機構應當借鑒他國先進的管理經驗，在對我國實踐經驗進行科學梳理之后，以最快速度制定出關于志愿者服務應急事件處理的法律法規和相關政策條例，從而從法律角度規范我國的應急志愿者相關管理工作，推進應急志愿者服務相關立法工作，完善相關法律法規。在相關立法工作之中，應當就志愿者服務人員的權利與義務做出相關明確的規定，一方面考慮現行其它法規，另一方面需要體現出一定的前瞻性。例如，就志愿服務組織機構體系和國家管理部門關于應急救助的體系之間的關系進行研究討論，且做出最后的立法說明。

（作者單位：北京青年政治學院科研處;本文系北京市教委社科計劃項目“公共危機事件中應急志愿管理研究”的階段性成果，項目編號：SM201411626002）

【注釋】

①Levitt E E， Lubin B， Brady J P. Volunteers and nonvolunteers for an hypnosis experiment[J]. Diseases of the nervous system， 1962.

②何增科：“公民社會與第三部門研究引論”，《馬克思主義與現實》，2000年第1期。

③Parker， S.Volunteering altruism，markets， causesand leisure. World Leisure and Recreation， 1997（3）.

④張網成：《國家應急志愿服務體系的模式選擇與機制建設研究》，北京：知識產權出版社，2011年。

⑤莫于川，梁爽：“關于完善中國的應急志愿服務法律保障體系之管見”，《河北法學》，2011年第5期。

責編/豐家衛（實習）