社區網絡化治理模式研究

陳亞輝

【摘要】隨著社會治理方式的轉變，網絡化伙伴關系已經成為社區發展的重要趨勢，促使社區治理轉型與再造。社區網絡化治理的關鍵是通過管理網絡使社區能快速反映公民需求，提供高質量公共服務。未來的社區應注重建立社區公共價值，連接社區公共服務伙伴關系，強化政府責任，提升社區公共服務者能力。

【關鍵詞】網絡化治理 社區治理 官僚制 公共價值

【中圖分類號】D923.2 【文獻標識碼】A

當前，全球社區治理正發生著明顯轉型，官僚制正在與公民治理進行一定程度的整合，形成了一種既不同于政府統治社區，又不同于社區排斥政府的新型治理模式。社區治理模式的轉換對社區體制和結構產生了重要影響，其目標是構建一個更民主、更具活力、更負責任、更高效的資源整合和公共服務供給能力的新型社區，在這樣的背景下，研究我國社區網絡化治理問題有較強的理論和實踐價值。

社區網絡化治理概述

網絡化治理的主要內容?！熬W絡化治理”（Governing by Network）是一種替代官僚層級制的新型治理范式，既包含高程度的公私合作，又意味著政府對公私合作網絡的強管理能力;它將高水平公私合作特性與網絡管理能力相結合，給予公民更多的選擇權，是跨界合作的最高境界。①網絡化治理包含三個方面的主要內容：

第一，公共治理的一切行動以公共利益為向導。政府選擇文化兼容性強、經營能力強的合作對象，采取靈活合作方式實現公共利益最大化，如：服務合同網絡、服務供應鏈網絡、突發事件應急網絡、渠道性伙伴關系網絡、信息傳播網絡等。

第二，網絡化治理的核心價值是突破官僚制和多元整合。從外部看，否定政府壟斷公共物品與公共服務的供給;從內部看，整合政府內部力量，形成結構扁平的整體政府，強調政府的使命是提供全面和高質量的公共服務，而不是關注具體的機構或人員。

第三，在設計服務網絡時，政府、承包商或第三方都可以作為公共網絡的集成者，而政府承擔的核心工作是規制和全面監督。

社區網絡化治理的理論內涵。社區網絡化治理是在多中心治理、社會資本、協商民主等理論基礎上構建形成的，它強調復合治理主體間形成信任、互惠的關系網絡，重視平等、包容、交互、公開和責任。

第一，多中心治理。我國社區治理逐步開啟了從單一主體到復合主體的治理轉型進程。隨著市場經濟逐漸取代計劃經濟，“單位制”失去了生存空間，“社區制”的確立使得社區服務成為社區建設的基礎和核心內容。社區服務中心、業主委員會、社會工作服務機構、志愿者組織、社區草根組織、社區協調委員會等傳統社區沒有的民間或半官方機構參與社區治理，使得社區公共服務供給越來越依賴于網絡化合作伙伴。

第二，社區社會資本。社區社會資本存量及其分布狀況是衡量社區善治的重要指標，其核心是社區居民間交往頻率，交往越頻繁，居民對社區的歸屬感便越強，便越會在整體上提升全社區的社會資本。社區網絡化治理的一項重要職責就是不斷培育社會資本，通過消除社區居民之間的陌生感，建構一個“熟悉社區”，強化社區居民關系網絡，促進社區居民增強信任感，從而彌合社區間差異，縮小心理鴻溝，凝聚社區人心。

第三，社區協商民主。公共領域的協商在現代社會公民政治生活中起著越來越重要的作用?，F階段，社會正處于快速轉型期，各種社會矛盾凸顯，特別是群體性事件高發多發給社會治理帶來了前所未有的挑戰。社區協商民主的關鍵是完善利益訴求渠道和溝通協商機制，在平等、法治的軌道內解決沖突，用對話化解對抗。通過克服各種觀念性和制度性障礙，有效破解城鄉二元結構和城市二元結構，積極消除城市人與農村人、本地人與外地人的身份壁壘和心理隔閡。

社區網絡化治理的核心思想。網絡化治理理論為社區治理提供了官僚制或自治主導之外的另一種替代性方案，既能吸納政府積極參與，又能充分發揮多元治理主體的積極作用。同時，相比合作治理中的治理主體之間關系不清晰的缺點，網絡化治理又具備元治理的特征，它明確了政府在社區治理體系中的關鍵作用，但又通過網絡化機制的設計避免政府固有的官僚體系對社區的侵蝕。

第一，公共價值最大化是社區治理的核心。網絡化治理理論認為，政府的核心職責是從管理人員和項目到轉變為協調各種資源以創造公共價值。一個典型案例是：當市立醫院由于經營不善導致虧損嚴重時，政府高級官員面臨的實際上有兩個問題：一是：“我們怎么才能拯救醫院？”另一個則是更根本性的問題：“我的工作是經營一家公立醫院呢，還是為窮人提供最大可能的公共醫療衛生？”從治理理念看，網絡化治理更傾向于后者，其本質是從關注公共服務機構的發展到更加重視社區公共服務體系的構建，這一觀念轉變為社區多元化治理主體的發展提供了嶄新的、公平的空間。

第二，社區公共服務集成者可以多元化。我國的社區自治體系中，居委會既是法定的治理核心，又是社區服務的核心供給者。實際上，各個地方居委會發展是參差不齊的，有的運轉良好，有的則形同虛設。有的居委會甚至占據著法定的自治主體地位，卻沒有發揮應有作用，難以滿足居民對社區公共服務的需要。網絡化治理理論則打破了政府作為公共服務網絡集成者的限制，依此類推，居委會也不一定是社區公共服務網絡的唯一管理者，可以根據實際情況選擇最優的公共服務網絡集成者，這無疑為社區公共服務網絡管理方式提供更多樣化和符合地方實際情況的選擇。

第三，政府的最終責任是社區公共服務質量監管。在網絡化治理理論中，無論哪種治理主體或公共服務供給者都無法承擔起服務質量的規制和監督責任，政府必須為此負責。這一觀點為政府在社區建設中的責任指明了方向，因為當前我國社區治理轉型存在著理論與實踐截然脫節的趨向，部分理論研究者對社區治理的“去政府化”傾向與政府實踐部門向社區不斷下移權力形成了鮮明對比。從網絡化治理理論出發，政府的角色應該是通過集成社區公共服務網絡，為社區居民提供最大的公共價值，并監管公共服務質量，換言之，政府是社區公共服務質量最后的“兜底者”。

社區網絡化治理面臨的挑戰

官僚制對社區的侵蝕。官僚制是公共組織理論的重要源泉。在韋伯那里，官僚制是建立在法理權威基礎上的一種高度理性化的組織機構的“理想類型”。②然而，相對封閉的官僚制與社會的立體交往、文化多元顯得格格不入。赫梅爾（Ralph P.Hummel）認為，官僚體制取代了社會，造成了社會性的缺失;官僚體制把政治變成了行政管理，在官僚體制接管的地方，政治消亡了。③官僚制對社區治理的侵蝕是顯而易見的，官僚機構專注于按照自己的意志構建一切，即自上而下的傳輸權力和發號施令，從而形成了對社會和政治的塑造。它總是伴隨著對社區社會資本和公民政治參與的壓制，因而，它在社區的擴張就不可避免與社區公民治理及產生明顯沖突。

社區治理主體地位不平等。目前政府、居委會及各個治理主體之間的關系并未理順，甚至呈現互相排斥的關系。政府在社區中的角色扮演和職能行使過程中，管理體制不順，職責不清，定位不準，造成了社區管理體制的行政化。在一些社區，居委會甚至成為了公共服務進社區的阻礙，社會組織與居委會的不平等地位使得雙方暫時形成了“脆弱的合作”，這種合作關系是以社會組織“矮化”自身才得以存在的。④社區合作治理制度含糊不清，不同行為主體間關系缺少法治化規范，導致了社區自治和社區民主的淺層化，以及社區參與的初級化。

社區失靈。近年來，我國開展了一系列公共管理領域的改革，如政府權力向社區下移，政府向社區購買公共服務，政府向社會組織轉移職能等。這種社區導向的治理創新固然令人欣喜，但是社區失靈的現象也令人擔憂。社區失靈主要表現為社區無力承接政府職能轉移和提供優質的公共服務、社區組織存在合法性問題以及基層社區存在“盲目排外”的封閉現象導致社區治理資源配置失效等。⑤

社區自治與元治理的矛盾。一方面，社區自治對國家權威的自然排斥，強調將社會團體置于與政府平等的地位;另一方面，當社區治理失敗時，又將責任歸咎于政府這個“元治理”的主體責任。社區自治與元治理的矛盾使得政府難以擺正自身在社區治理中的位置，從而難以發揮引領社區發展的關鍵作用。

社區網絡化治理的基本策略

戰略變革：推進社區公共價值最大化。在網絡化治理的理念下，政府無需直接投資建立那么多的社區服務機構，而是應該利用原來構建機構的經費構建起一個由非營利組織、社區自治組織和社區志愿者組織等組成的服務網絡。構建社區服務網絡不僅不需要花很多心思投入社區機構建設，而且可以通過公共資金充分釋放社會力量，創造的公共價值要比孤立建設幾個機構更大。放棄機構建設，從公共價值最大化的角度對社區再造，并不是簡單的外包服務或私有化，它意味著要盡可能將實現社區公共價值的各種資源集中到一起，需要不同的人和機構來提供高質量的公共服務。

組織創新：培育多元化公共服務集成者。隨著社區多元化公共服務供給主體的形成，公共服務網絡集成者可以根據實際情況選擇不同類型的組織。政府的優勢是可以利用其權威的形象將社會資源有效整合在一起，其挑戰則是受到效率低下、采購法、官員能力等諸多約束。企業在很多時候具備一定的專業技術優勢，使得他們比政府能更好的管理網絡中不同供給主體，其挑戰是企業的營利導向與社區公共價值目標之間的沖突。第三部門同樣可以成為公共服務網絡集成者，他們除了自身提供服務外，還可以整合高校、社區居委會、社區社會組織、志愿者參與社區服務，其挑戰則是第三部門的權威和公眾認可度尚不足。社區公共服務組織創新的關鍵是以公共價值最大化為原則，根據居民需要選擇合適的公共服務集成者。

人員再造：塑造公共服務職業者。社區公共服務職業者在社區中的角色越來越重要，它起源于早期的公民志愿者服務，逐漸演變為全職地、訓練有素的奉獻于社區公共服務的專業人員，并且成為社區活動的一種核心模式。社區公共服務職業者的職責是把公共服務工作從公民那里分離出來，成為公民直接行為的促進者。⑥社區網絡化治理需要在不同層級都有相應能力的公共服務職業者。在高層管理者層面，如一個城市市長的能力要求是要將社區公共價值最大化的基本價值觀，從實干家轉變為能動者，從劃槳者轉變為掌舵人;中層管理者層面，如一個街道辦事處的主任能力要求是善于直接或間接地管理和監督大量復雜的公私關系網絡，善于尋找改善組織多級合同、伙伴關系和網絡績效的機會;基層管理者層面，如一個社區居委會主任的能力要求是能夠對具體的公共服務項目進行管理，對跨公共部門和私人部門的項目進行績效監控，對網絡化機構進行必要的走訪、溝通和協調，他們具有非常好的組織能力，擁有很強的溝通能力，知道如何創造雙贏的局面。除了管理層面以外，網絡化治理還要求社區一線工作人員成為“連接人”（Connector），在整個工作階段都致力于跨公共部門、私人部門和非營利部門的合作，擅長建立各種聯系，并能平衡這些聯系以建立互惠互利的社區公共服務網絡。

流程重組：構建社區服務網絡化連接。傳統社區公共服務的流向是自上而下的，以社會福利為例，政府確定申報資格，公民提出申請，社區及政府批準，然而，這種自上而下的公共服務流程顯然不利于滿足公民公共服務需求。在自上而下的公共服務供給模式下，政府及社區只是服務標準的制定者和執行者，社區工作人員只需要在長篇累牘的條文中找到依據，確定幫扶的資格，然后按規定給予資助。這種模式使得社區公共服務供給與需求之間存在巨大的缺口，而這個缺口恰恰是造成社會民生難以保障和社會不穩定的根源。

網絡化連接將僅僅由縱向權力線構筑的供給體系改造為由縱向權力線和橫向網絡連接線構筑的多層次、復合型公共服務供給體系。社區根據公民需要選擇網絡化連接的類型，在任何節點都能獲取公民需求，并積極回應。目前，我國不少地區探索的網格化管理模式在一定程度上體現了網絡化連接的特點，網格化管理首先運用網格地圖技術將某一地理管轄區域劃成若干網格單元，并作為最小的管理和服務單位，配備一定數量的網格管理員，由網格管理員發現問題，并與官僚制體系對接共同處理問題。在網格化管理模式下，社區公共服務流程打破了自上而下的行政力量整合和調控社會的體制建構，對現有社區服務流程進行重組，注重需求導向和結果導向，為居民提供無縫隙服務。

治理轉型：建立契約型社區。我國社區居委會雖然從法律定位是群眾自治組織，但在治理方式上與其他政府部門并無二異，運行模式也類似政府，其中，“文件治理”是其典型特征。所謂文件治理，即政府通過向社區居委會下發文件的方式管理社區，這種典型的政府統治社區的治理途徑顯然不利于發揮社區自治組織的積極性和創造性，也很難提供令人滿意的社區公共服務。

“契約治理”是目前正在興起的一種治理途徑，即在社區治理領域使傳統的縱向一體化的行政命令關系轉變為政府、社會組織、公民三者之間的契約關系，如：政府向社區社會組織購買服務、政府與社會資本合作（PPP）、第三方參與社區治理等。這些形式的共同特征是政府與其他社區治理主體簽訂契約，通過法律形式為社區提供公共服務，作為一種治理途徑，契約治理更加重視網絡伙伴關系的對話、協商和合作。從“文件治理”到“契約治理”的治理轉型過程中，政府在社區的角色正在悄悄地發生著變化，即通過對公共服務契約的管理、執行和監控，推動著“行政式社區”走向“合同制社區”。

（作者單位：電子科技大學中山學院人文社會科學學院;本文系2013年度廣東高校育苗工程（人文社科）項目“城鎮化進程中農民工利益保障的政策網絡—以珠三角為調研樣本”的階段性成果，項目編號：2013WYM0092）

【注釋】

①[美]斯蒂芬·戈德史密斯，《網絡化治理：公共部門的新形態》，孫迎春譯，北京大學出版社，2008年，第8～14頁。

②[德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（上卷），北京：商務印書館，1997年，第242頁。

③Ralph P.Hummel.The Bureaucratic Experience：The Post-Modern Challenge.M.E. Sharpe Press，2007.pp43～49.

④宗麗：“脆弱的合作：社區服務中心與基層行政力量的關系建構及其后果—基于深圳T社區服務中心的實證研究”，華東理工大學碩士學位論文，2013年。

⑤吳曉林，郝麗娜：“‘社區復興運動’以來國外社區治理研究的理論考察”，《政治學研究》，2015年1月，第54頁。

⑥[美]理查德·C·博克斯：《公民治理—引領21世紀的美國社區》，孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學出版社，2005年，第45～57頁。

責編 /韓露（實習）