中國政黨法治的邏輯建構與現實困境

秦前紅 蘇紹龍

【摘要】在推進政黨法治過程中，中國共產黨是核心力量;良善的國家法律體系和黨內法規體系是必要前提;中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是制度資源;依憲執政和依法執政是實現機制;各政黨的活動受到嚴格規控以及外部的有效監督是目標任務;為推進國家治理體系和治理能力現代化提供法治動力是理想愿景。

【關鍵詞】法治國家 政黨政治 政黨制度 政黨法治

【中圖分類號】D920.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

“依法治國，建設社會主義法治國家”方略確立后，在中國，政黨法治化的命題也隨之而生。在時下推進國家治理體系和治理能力現代化，全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的語境下，厘清政黨法治若干關鍵問題的必要性、推進中國政黨法治進程的迫切性日益凸顯。本文基于法治和政黨法治的一般規律，著眼中國現實的政黨政治格局，就中國政黨法治這一命題試作“解題”和“答題”，對中國政黨法治的邏輯建構和現實困境略作研析，以期對中國政黨法治的研究有所助益。

政黨法治的邏輯建構

現代政治是政黨政治，要求政黨通過和平合法的手段爭取公共政治資源的分配和政治權力的行使，從而影響或決定公共政策的形成;現代政治也要求法治，法律在終極意義上規限和裁決各類主體的行為，是公民或組織行為的最終導向和司法活動的唯一準繩，不論私人還是政府，都必須首先和主要接受法律的約束。政黨政治和法治都是現代化的題中之義，政黨政治必須遵循法治思維和方式，而法治也給政黨政治提供了穩定可靠的制度保障。意欲推進中國政黨法治進程，應遵循法治和政黨法治的一般規律，著眼中國現實的政黨政治格局，以邏輯演繹的方式厘清中國政黨法治的主體及其角色功能、著力場域、實現載體與機制等“應然”問題。

從法治的角度而言，政黨是依靠民眾支持，通過和平手段去爭取公共政治資源的分配和政治權力行使的政治組織或團體。政黨的重要特征之一，就是政黨權力必須是在憲法規制下的權力，所有政黨都必須在尊重憲法規則的前提下開展政治活動，執政黨獲得和保有執政權、其他政黨（在野黨或參政黨）參與國家政治莫不如此。政黨在西方國家政治生活中占據著主導地位，在利益表達和聚合、社會整合、組織和控制政府、牽引憲法秩序等方面發揮著重要作用。然而，對于政黨的法律地位卻有不同的理解，以政黨法治代表國家德國為例，分別有三種觀點①：一是國家機關說，此說認為從政黨在國家統治機構運作過程中的實際角色和任務來看，完全可以把政黨視為國家組織的一部分;二是社會團體說，此說認為政黨與其他社會團體并無大異，政黨具有民間團體的性質，都是人民基于社會需求的一種組合;三是國家與社會中介說，此說認為將政黨單純當作國家機關或社會團體的觀點仍停滯于傳統的“國家—社會”二元論，忽略了在現代民主政治國家中，國家與社會兩者之間存在廣大媒介領域的事實，而政黨正是屬于第三領域并在其間發揮著交互連接的作用。國家與社會中介說逐漸成為學界的共識，即政黨乃作為制度中介組織影響或運作國家權力，推動立法等公共政策的輸出和執行。

基于特定的歷史和現實因素，中國的政黨政治格局不同于西方國家：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”被定義為中國的政黨制度，中國的政黨政治即在此制度基礎上展開。中國共產黨是執政黨，各民主黨派是接受中國共產黨領導的，同中國共產黨通力合作，共同致力于社會主義事業的親密友黨，是參政黨。執政黨是執掌國家政權的政黨，西方國家的政黨活動以選舉為中心展開，政黨經由贏得選舉上臺執政，在中國，中國共產黨的執政地位并非由選舉授予，而是依靠革命成功的事實和改革發展的績效，借由憲法直接賦予執政合法性。中國共產黨自成立以來，歷經革命、建設和改革等不同的階段，從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握政權并長期執政的黨;從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟的黨。中國共產黨是執政黨，這是中國政治生態環境大變遷后，對共產黨的最正確的角色定位，八個民主黨派作為參政黨，處于被領導、從屬和輔助的地位，對執政黨擁有的獨享性、全面性的執政權不能分割與分享，通過“參與國家政權，參與國家大政方針和國家領導人的協商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規的制定和執行”享有和行使參政權。由此可見，在推進政黨法治的進程中，執政黨和參政黨都負有重要的歷史責任，而基于中國的政治現實，中國共產黨顯然是政黨法治建設的核心力量和關鍵場域。

在中國政黨政治格局中，堅持中國共產黨的領導和堅持四項基本原則是中國共產黨和各民主黨派合作的政治基礎，而法制基礎正是中國共產黨的領導地位和執政權受到憲法和法律的確認，各參政黨的參政地位和參政權受到憲法和法律的保護，中國共產黨和各民主黨派都以憲法和法律為根本活動準則。

從發生學角度來看，法制是法治的必要條件，而非充分條件—任何法治都是建立于法制的基礎上，脫離了法制這一前提，法治便不可能建立和存續;但若只有法制，沒有法律至上、限制公共權力和保障民主、自由、平等、權利等的觀念和制度支撐，法治亦無法達成。那么，沿此邏輯鏈條思考則不難得出結論—要實現政黨法治，必須首先建立政黨法制。

從域外經驗上看，政黨法制主要通過四種形式建立：一是通過憲法對政黨的合法存在、基本原則和活動范圍作出規定;二是制定關于政黨組織及其活動的專門法律，比如政黨法;三是依靠憲法慣例或潛在憲法，②如英美等國雖然政黨制度較發達，政黨在國家政治生活中也起著非常重要的作用，但這些國家對政黨并未成文立法，在憲法中對政黨活動也沒有規定，各政黨是根據不成文的、長期形成的具有憲法性質的習慣性做法來開展活動的;四是制定具有明顯針對性的某些單行立法。③

置于中國語境下，“政黨法制”的內涵不同于外國。中共十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）提出，全面推進依法治國的總目標是“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，具體闡釋為“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”。其中，“完備的法律法規體系”和“完善的黨內法規體系”與政黨法治高度關聯，分別指代國家法律體系和執政黨內部的制度規章體系，并且都是建設中國特色社會主義法治體系的必要基礎。基于中國當下的權力分布狀況，特別是實定規范的制定和執行模式，我們不難得出結論，中國政黨法制由國家法律體系和黨內法規體系共同組成。

意欲實現理想的法治秩序，就必須發揮實存法的固定和支持作用，這是一種從觀念到規范再到實然法治狀態的轉換過程。現行憲法明確規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”執政黨當然也受這一條文的規制—黨必須在憲法和法律的范圍內活動，這也是黨章作為黨內最高法規的明確要求。十六大提出“從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨”的轉換軌跡，要求“改革和完善黨的領導方式和執政方式，不斷提高依法執政的能力”，“依法執政”成為中國共產黨治國理政的基本方式。

申言之，執政黨還必須依憲執政。依憲執政是依憲治國和依法執政的邏輯必然、價值必然，其價值在于可為中國共產黨提供最堅實的合法性基礎。憲法確立了黨的執政地位，使黨的領導有了憲法和法律的支撐與保障;憲法能把黨的意志轉化為人民的根本意志，實現黨的意志和人民意志的根本統一;憲法明確了黨的民主與人民民主發展秩序，避免民主政治陷于民粹和僵滯;憲法能劃清黨的執政行為與國家權力行為的邊界，確保憲法和法律的嚴肅性和權威性。執政黨的執政行為不可以脫離憲法而為之，必須遵循憲法并且捍衛憲法的尊嚴。

當然，依法執政不僅要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨，亦即在決策、對國家機關實施領導、組織管理、黨員權利保障和紀律檢查等黨內生活的各方面，全方位實現黨內治理的法治化。這是改革和完善黨的領導方式和執政方式，不斷提高依法執政能力的現實要求。倘若不能實現黨內治理的法治化，那么不僅使黨內法規形同虛設，給退回人治留下可能和空間，而且由于執政黨對國家和社會強大的示范效應，也會對法治國家、法治政府和法治社會的建設形成阻礙。如此則實現政黨法治與國家法治都將困難重重。因而，中國語境下的“法治”必須與黨的領導和人民當家作主相結合，這是由中國的權力維度和秩序所決定的。在國家的維度中，人民是依法治國的主體，體現其根本意志的憲法即為政黨政治的最高依據，依法治國必然要求依憲治國;在執政黨的維度中，法治要求執政黨的領導和執政行為不僅符合憲法和法律，也要符合黨內法規，從而實現“依法治國，首先是依憲治國;依法執政，關鍵是依憲執政”。應當說，依憲執政、依法執政就是中國政黨法治最現實和最佳的實現機制。

綜合上述解析，我們認為，中國政黨法治的邏輯構成可以描述為：中國共產黨作為執政黨是核心力量和關鍵場域;構筑良善的國家法律體系，形成完善的黨內法規體系是必要前提;中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是制度資源;中國共產黨依憲執政和依法執政是實現機制;各政黨的活動受到憲法法律、各自黨內制度規范的嚴格規控，以及外部的有效監督是目標任務;為推進國家治理體系和治理能力現代化提供法治動力是理想愿景。

從“無法無天”到“以法治國”、“依法治國”，從“法制國家”到“法治國家”，中國的法治建設歷經曲折而得以全面推進，但相較于法治先進國家，中國的法治尚處于復雜、初級的階段，中國的政黨法治亦然，面臨著諸多理論和實踐層面的現實困難。以下主要從三個方面分析中國政黨法治的現實困境。

國家法律體系中政黨制度安排的缺失

2011年，十一屆全國人大四次會議宣布，“以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成”。然而，從政黨法治角度審視當前的法律體系，必須承認政黨法制在國家法律體系中的建構還有許多缺憾。在憲法層面，現行憲法關于政黨法制的安排主要體現在《憲法》序言、總綱第五條和修正案第四條、修正案第十二條之中，如果對第三十五條關于結社自由的規定作寬泛的解釋，也可以推導成為有關政黨法制的憲法安排。

《憲法》序言第七自然段確認了中國共產黨的領導權和執政地位。序言最后一個自然段表明：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責”。第五條第三款規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”上述兩項規定確認了中國各政黨在中國法制總框架中的位置與職責。

序言第十自然段闡明：“社會主義的建設事業必須依靠工人、農民和知識分子，團結一切可以團結的力量。……中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用。”修正案第四條在此段落補充規定：“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”這些內容確定了我國“一黨領導，多黨合作”的政黨政治結構，也確認了中國人民政治協商會議作為統一戰線和多黨合作重要載體的政治法律地位。

應該說上述有關政黨法制的憲法安排，基本確立了中國政黨活動的法律框架，為政黨活動的有序化、法制化奠定了重要基礎，但這些安排也存在重要的缺失，表現在：其一，主要以憲法序言來體現，存在效力不充分的問題。憲法序言無疑是有效力的，它的效力來自于兩個方面：一是符合中國政治關系的現實而具有事實上的合法性;二則因為憲法整體應具有法律效力，作為整體投射的部分當然不能沒有法律效力。但憲法序言部分通常缺乏憲法規范所應具有的邏輯結構，因此其效力不具有直接性和自足性，而只能通過與其他法律規范的結合才能發揮作用。其二，現行憲法的安排過于偏重制度安排本身的政治性，而忽略了政黨法制的憲法安排也是政治文明的重要指征。政治文明應更多地保持價值寬容和價值中立，注重技術操作的設計，注重對各國先進政治文明成果的借鑒和吸收。正如有學者所指出的，當下“應著眼于對政治文明成果本質屬性的理論思考，突破姓‘社’姓‘資’的主觀偏見，借鑒和吸收人類政治文明成果，這實際上已成為當前進一步解放思想的理論突破口”。④其三，現行憲法對多黨合作的規定有待修改和補充。一是現行憲法沒有規定多黨合作和政治協商是一項基本的政治制度，應該對憲法序言的表述作進一步充實，同時可考慮在憲法正文中明確規定各民主黨派在國家政治生活中的地位、作用和行動準則;二是要通過一定的條文規定政治協商會議的組織和職權問題;三是如果中國政黨政治格局就是一個執政黨和八個參政黨的固化，那么在憲法文本已經列舉中國共產黨的名稱后，也應明確列舉憲法承認的各民主黨派的名稱，以體現各政黨平等的法律地位，如果政黨政治格局是開放的，那么就應以適當的條文來表現政黨開放和發展的空間。其四，現行憲法對共產黨作為執政黨的法律地位、執政組織形式和執政法律程序缺乏明確規定，導致共產黨的執政缺乏法律規則構建的基礎，從而導致執政的權利與義務不明確，執政的法律界限也不清晰。

如前所述，制定政黨法或單行法律是其他國家政黨法治在法律層面所作的具體安排，也是落實憲法相關規定的具體途徑。在改革開放特別是依法治國方略確立后，我國有無必要制定《政黨法》持續成為學界討論的熱點問題，并且出現了兩種截然相反的意見。

一種意見認為我國不宜制定《政黨法》，理由主要有：其一，西方國家并非有政黨就有政黨法，我國目前的政黨政治格局偏重于黨際協商與合作，沒有根本的利益沖突需要制定政黨法來調整;其二，政黨法的核心內容在于規管政黨與國家政權的關系，而中國政黨與國家政權之間關系的成熟狀態為何，在理論和實踐上還都有待探尋;其三，與“一國兩制”的國家政治結構相對應，政黨法如何應對我國不同法域政黨存在的復雜問題，尋找普遍性的調整規范，這在立法技術上存在相當的困難;其四，制定政黨法勢必難以回避組織新黨的問題，如果政黨法僅按照政治現實對共產黨執政、八個民主黨派參政的政黨政治格局加以定型化，那么就很難在法理上對限制公民結社自由的憲法權利自圓其說，導致在人權保障進程和國際觀瞻等方面陷于被動。

另一種意見則認為我國應當制定《政黨法》及其實施細則，主要考量是憲法的若干條文作為我國政黨制度法律化的重要成果，已經為政黨制度進一步法律化奠定了基礎，并且制定政黨法也是從嚴治黨、遏制腐敗之需，依法治國的當然之意。有學者還進一步對政黨法的內容和結構進行了設計，比如有學者建議政黨法應當由六部分組成，一是序言，規定中國政黨制度的創立和發展，中國各政黨的名稱及其在國家政治生活中的地位，中國政黨制度在國家政治、經濟和社會生活中發揮的作用等。二是政黨的權利與義務，規定政黨必須在憲法和法律范圍內活動，其合法權益受法律保護;政黨負有反映和代表一定階級、階層或群體利益與要求的責任，并可根據各黨派的不同特點和國家在一定歷史時期的總任務、總方針，制定自己的綱領和章程;政黨的組織發展和黨員管理等。三是政黨的組織原則，規定政黨按照民主集中制原則組織，黨內生活符合民主集中制原則;政黨的中央、地方和基層組織的關系;政黨內部組織結構的一般性規定;政黨的各級領導機關和領導干部除特殊情況外，均由選舉產生，并按照符合社會主義政治文明和政黨文明的原則逐步擴大政黨內部和政黨之間的競爭因素。四是政黨的活動準則，對執政黨和參政黨在國家權力機關、行政機關、司法機關、武裝力量、社會團體、基層單位的活動范圍、活動方式、活動程序，對執政黨和參政黨在政協中的活動方式等做出明確規定。五是政黨活動經費的來源、分配、使用和管理，對政黨活動經費實行自籌與國家財政資助相結合的辦法做出具體規定。六是政黨違憲行為的審查與制裁，設立專門機構專司對國家機關、政黨組織、社會團體行為的合憲性審查之職，使執政黨與參政黨既有權利賦予又有義務約束，同時還有可訴的責任追究機制。⑤

誠然，中國政黨制度的合法性除了建立在歷史事實和人民的民主認同的基礎上之外，更重要的是要嵌入法治的架構之中，解決組織和行為的合法律性，在此意義上來說，在國家法律層面完善政黨法制確為勢在必行。然而，正如上述兩種對立觀點所呈現的一樣，憂慮者直面中國《政黨法》制定目前面臨著的意識形態瓶頸和立法技術障礙，而贊同者多是以政治話語言說法律問題，即便提出了詳盡的立法建議，其內容還牽涉結社權利、政協法律地位、預算制度和違憲審查制度機制等前設問題，一部政黨法似乎不可能一勞永逸式地解決這些問題。另外，憲法序言僅陳述性地敘述到政黨制度的有關內容，憲法的文本并沒有授權人民代表大會制定專門性的政黨法律，人民代表大會能否將制定政黨法視為自主性職權，換言之，全國人民代表大會立法權是否存在邊界？這些都是需要在理論上論證的問題。況且，中國共產黨依法執政尚在起步探索，以及中國社會的急劇轉型等變量的存在，似乎也都顯示《政黨法》的制定時機并不成熟。

當然，也有人會提出，政黨法制在國家層面的建立，可以通過政治協商會議這個中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要機構來實現，比如以政協章程、政治決議甚至“慣例”等形式達成。然而，誠如前文所述，政黨法制涉及政黨權力的運作、政黨與國家機關的關系、預算制度和公民憲法權利等一系列問題，有的屬于法律保留甚或憲法保留事項，按照憲法和法律的規定，只能通過修憲、全國人大或其常委會立法的形式決定。盡管政協組織多年來為其活動的制度化、權威化作出了努力，但從法理角度而言，在政協組織的法律地位還有待進一步廓清的情況下，若由其出面制定我國政黨政治的相關制度規則，其合法性和正當性必然會引發人們的深度質疑。

完善黨內法規體系及其與國家法律體系銜接協調的困難

《決定》提出“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”，直接闡明了黨內法規同依法治國的關系;指出完備的法律規范體系和完善的黨內法規體系都是建設中國特色社會主義法治體系的具體內容，這直接闡明了中國政黨法治的法制基礎。因此，除了完善國家法律體系中的相關缺漏之外，完善執政黨黨內法規體系也是中國政黨法治的必備之功，并且在依法管黨治黨的語境下，這種必要性更為突出。

“黨內法規”這一概念，首見于毛澤東1938年在黨的六屆六中全會上的政治報告，此后，鄧小平、江澤民、胡錦濤等領導人均對黨內法規建設作過系列闡述，黨的十四大將黨內法規的表述寫入了黨章。按照現行規定，黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。黨內法規體系由黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則組成，黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。

制定具有內部效力的系列規則，對政黨的成員、組織和工作制度等內容作出規定，明確黨員權利義務、限制黨內權力恣意，是現代政黨建設的一條基本經驗。中國共產黨建構一套完善的黨內法規體系是否棄人治，堅持依法執政，把權力關進制度的籠子里的現實要求。為此，近年來中共中央制定頒布了被稱為“黨內立法法”的《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規與規范性文件備案規定》，第一個黨內法規建設規劃綱要《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013～2017）》，以及《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》、《中國共產黨黨組工作條例（試行）》，修訂了《中國共產黨巡視工作條例》等系列黨內法規與規范性文件，同時各級黨組織還相繼開展黨內法規和規范性文件集中清理工作。

客觀而言，這些努力推進了黨內法規體系的形成和完善，是值得肯定的，但同時也應當直面黨內法規體系建設所存在的一系列問題。比如，黨內法規的系統性、整體性不足，距離“完善”的目標仍有不小差距;黨內法規體系建設理論研究相對薄弱，對黨內法規的歷史淵源、地位作用、體例形式、產生程序等缺乏系統研究;有的黨內法規與法律法規交叉重復，有的過于原則空洞、缺乏細節支撐，現實操作性不強;具有黨內法規制定權的黨組織在制定相關法規的過程中，鮮見在一定范圍內公開征求黨員或黨員代表的意見建議，匯集黨內智慧，民主立規和科學立規的制度機制有待發掘;黨內法規與規范性文件備案的范圍僅限中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規和規范性文件，而不包括黨章和黨的中央組織制定的黨內法規和規范性文件，備案審查范圍相對狹窄;黨內法規的執行情況、實施效果由“黨內法規制定機關、起草部門和單位可以根據職權”開展評估，實際操作彈性較大，可能發生黨內法規制定與執行的步調不相一致，執行監督不到位的情形;黨內法規作為黨組織和黨員的行為規范，黨員應當充分知悉，且黨內法規具有示范效應，其影響不限于黨內，社會各界都很關注，《中國共產黨黨內法規制定條例》也規定“黨內法規經批準后一般應當公開發布”，但實際運行尚有不足，個別“正式頒布”亦即并不涉密的黨內法規并未公開，僅見于在內部傳達學習和執行，引起了一些黨員和社會各界的疑慮和誤會，一定程度上消解了這些黨內法規制定出臺的積極意義。當然，可以預見的是，解決這些問題也絕非一日之功。

中國共產黨代表著中國最廣大人民的根本利益，黨內法規是黨從嚴管黨治黨的制度安排，憲法和法律是人民意志的體現。基于中國特定的政治現實，若國家法律體系與黨內法規體系不能協調一致，不僅黨的自身治理無法規范化和程序化，國家法律體系在既定憲法架構下亦不可能自足而有效發展。⑥憲法第五條第三款規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”《中國共產黨章程》規定：“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”《中國共產黨黨內法規制定條例》也重申，制定黨內法規應當“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定”的原則。為此，《決定》明確提出了“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”的命題。

我們認為，實現黨內法規同國家法律的銜接和協調，蘊含著多方面的意涵和目標，而要達致這些目標實際有著相當的難度。首先，“誰銜接協調誰”的問題。回溯我國政治史可知，黨內法規的產生實際早于我國憲法和法律法規的制定，且由于過去一個時期法治不彰，存在“以黨代法”、“以黨代政”的情形，加之各類制定主體的法律素養、立規技術水平良莠不齊，因而黨內法規可能存在與憲法和法律法規不相協調甚至是抵牾之處。反之，由于法律的滯后性，黨內法規為因應黨內生活變遷和當代中國社會的快速變化，在特定方面的規范確有“領先”的情形，需要法律法規及時或適時“跟進”。因此，黨內法規與國家法律應當相互銜接和協調。其次，“如何銜接協調”的問題。黨內法規與國家法律的銜接和協調以“保證黨內法規體現黨章和憲法的精神和要求，保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一”的原則旨歸，⑦具體可從四個方面展開：一是應當分別做好國家法律法規和黨內法規特別是黨紀的立、改、廢、釋工作，對于同實踐要求不相適應的黨內法規，應及時修訂或廢止;二是對于黨內法規或黨紀中已有規定，經過實踐檢驗，適用于整個公權力系統或可推廣適用于全體社會成員，并且可以由法律法規進行規范的，應當盡量通過法定程序承載于法律法規當中;三是對于立法法明確規定應由國家法律規定的事項，黨內法規不應做出規定，確有立法必要的，可向有權機關提出立法建議;四是對于法律既沒有規定也不適合規定，同時也不是憲法保留或法律保留的事項，或者有些規范、要求尚不具備制定為法律成為全社會行為規范的條件的情形，可以首先通過對黨員提出要求，先在黨內實行，不斷調整完善，輔以在全社會宣傳引導，條件成熟時可再通過立法在國家層面施行。

這里，還需要特別對國家法律與黨內法規銜接與協調當中的一個現實難題—規范沖突略作分析。所謂規范沖突，是指調整同一主體的同一事項同時有兩個或兩個以上的規范，且其規定不一致，相互矛盾，甚至相互抵觸。此時就會產生選擇適用其中一個規范，以及是否需要廢止其他規范的問題。當然，國家法律與黨內法規的規范沖突一般只會發生于黨內，涉及黨員、黨組織和黨務等事項。按照現行黨內法規和《公務員法》等的規定，黨員特別是黨員干部和黨組織具有雙重屬性，承受著雙重義務規范：黨員既是公民，又是黨的成員，黨組織既是黨的組織，又是在國家層面活動、行使公權力的政治組織，因而同時受到憲法和法律、黨章和其他黨內法規的約束。加之中國共產黨的先鋒隊性質，以及黨模范地遵守憲法法律的紀律要求，黨還會在各方面對黨員提出更高更嚴的行為標準，亦即“紀嚴于法、紀在法前”。在這當中難免就會發生規范沖突。比如，在查辦黨員腐敗案件的過程中，黨的紀檢機關的辦案規范難免就會與公民人身權利和人格尊嚴保護的法律規范發生沖突，盡管當前的反腐機制有其現實合理性，但是否可以依據黨員加入黨組織就意味著主動放棄了一部分普通公民享有的權利和自由的論據，就證成應當選擇適用黨內法規而非國家法律，這無論在憲理法理還是黨建理論層面，都值得再做深入探討。此外，在中央決定完善憲法監督制度，要求“加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”的背景下，上述規范沖突也難免會引發違憲審查或違法審查的問題。關注此類規范沖突，無涉“黨大還是法大”的問題，黨的主張與憲法和法律體現的人民利益是一致的，這一點不容質疑。然而黨內法規和國家法律在具體問題上的規范沖突卻也是實際存在、無法回避的，以法治思維和法治方式處理好規范沖突是實現依法管黨治黨和中國政黨法治必須解決的問題，倘若處理不好就可能損及法治的水平和權威。

中國共產黨作為執政黨，必然是中國政黨法治建設的核心力量和關鍵場域，但若僅有法治的執政黨，沒有法治的參政黨，中國的政黨法治也就是不完整的。作為在中國政黨政治格局中發揮獨特作用的參政黨，也應在領導黨中國共產黨形成完善的黨內法規體系的同時，推進自身的制度體系建設，實行“制度建黨”。2005年中共中央頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》提出，支持民主黨派加強制度建設，“逐步建立一套適合民主黨派自身特點、有利于促進民主黨派工作規范化和科學化運行的制度，健全參政黨的工作機制”。此后，各參政黨在制度建設上取得一定成果，例如2007年底，八個民主黨派相繼修改了各自章程，成立了各自的“中央監督委員會”，并借鑒《中國共產黨黨內監督條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》，制定了各自的黨內監督條例，構建了自身的內部監督機制。但是，參政黨自身的制度建設也面臨著深層次的困境：其一，由于中國政黨政治格局影響，民主黨派章程的發展深受中國共產黨政治路線的影響，缺乏個性和特色，各民主黨派的性質、立場、主張、成員、組織等的趨同造成其章程的相似性，各民主黨派政黨形態不完善也致使其章程不健全。⑧其二，由于民主黨派組織管理與發展方式，人、財、物分配管理方式的影響，民主黨派也呈現科層化、行政化和官僚化的傾向，這種“民主黨派不民主”的色彩自然也投射到各參政黨的黨內制度當中，限制了民主黨派在服務社會、利益表達與協調關系等方面發揮自身的優勢和活力。其三，參政議政、民主監督是民主黨派的重要職能，但囿于自身性質和地位，各參政黨對本黨參政議政、民主監督的規范，特別是程序性規范還缺乏系統的設計和梳理，實際運作容易以該參政黨組織負責人或處于具體領導關系的執政黨組織負責人的主觀意志為轉移。隨著《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》的頒行，各參政黨在此方面的制度建設即有拓展提升的空間，并且可以與執政黨相應的黨內法規相互呼應。

依憲執政、依法執政具體制度機制的缺失

依法執政是依法治國的關鍵，是中國共產黨治國理政的基本方式，依法執政必然要求依憲執政，依憲執政、依法執政構成中國政黨法治的實現機制，只有堅持依憲執政、依法執政，才能為中國政黨法治持續積攢動能。然而，必須坦承，依憲執政、依法執政的現實與理想狀態還有相當的差距，究其原因，很重要方面就是具體制度機制的缺失，并且主要是執政權力運行規則的缺失。一方面，法制是法治的基礎，建立了政黨法制，還需要包含著憲法法律至上、限制公共權力、權利保障等理念的制度機制使規范得以落實，走向政黨法治。另一方面，執政黨的執政活動除了實體合法性以外，也還具備程序合法性，執政黨權限的法治化和執政活動程序的法治化是其主要內容，使得執政活動不能超越憲法和法律，并且按照實定的程序規范運行。因此，必須讓依憲執政、依法執政依靠制度機制“運轉”起來。現實問題主要有以下方面：

其一，憲法實施的制度機制不完善。憲法實施是憲法生命力的源泉，包括憲法關系主體對憲法的自覺遵守，也包括以法律手段糾正和制裁違憲行為，主要依靠憲法監督和憲法解釋等制度機制來實現。在中國，憲法是執政黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法，反映了執政黨帶領人民進行革命、建設、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的執政黨的領導地位。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。一切違反憲法的行為都必須予以追究和糾正。簡言之，遵守憲法，就是貫徹執行黨和人民的意志;違反憲法，則就違背抵觸黨和人民的意志，必須予以糾正。

在國家治理和社會生活中，個別黨組織和國家機關的立法、執法等權力行為涉嫌違憲而沒有得到及時查糾，一些公民的憲法權利受到非法侵害而沒有得到有效救濟，這不僅損害了黨和人民的利益，也嚴重損害了憲法的尊嚴和權威，長此以往甚至會動搖執政黨的執政根基。究其原因，正是我國的憲法實施制度機制不完善，《立法法》等法律規定的備案審查程序框架不周延，也未能通過實踐使之成熟定型，因而未能及時糾正違憲行為。此外，無論是依憲治國還是依憲執政，都需要“憲”精準明確、可具依憑，使執政權力和國家權力受到確認和規制，公民權利與自由得到保障和增進，在此過程中，較憲法修改更低廉高效的憲法解釋必然不可或缺。然而我國自1978年憲法確立憲法解釋權并將其賦予全國人大常委會以來，全國人大常委會尚未作出過真正意義上的憲法解釋，大量在憲法實施過程中出現的憲法問題急需通過憲法解釋得到闡明。

在全面推進依法治國、建設社會主義法治國家，以及推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，完善憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制的現實需求已經十分迫切。過去總有人將憲法監督制度和黨的領導對立起來，認為法律法規是在黨的領導下制定的，國家機關也是在黨的領導下行使國家權力的，如果通過憲法監督宣布某項法律法規或國家權力行為因違反憲法而歸于無效，豈不是否定了黨的領導權威？這種擔心顯然是多余的。社會主義法治要堅持黨的領導，若基于貫徹黨和人民意志，捍衛憲法尊嚴和權威的用意，執政黨特別是中央領導機構對多層立法主體制定的規范性法律文件都細致審核，對執法和司法工作都親力親為地把關，其綜合成本和現實難度都極其巨大。違憲行為當然應當加以避免和糾正，但由于主客觀因素的影響，違憲行為的出現難以避免，法治先進國家也是如此。如果沒有法律法規或國家權力行為因為違憲而被查糾，那么憲法監督制度也就失去了存在的意義。因此，法律法規或國家權力行為被宣告違憲不僅不會損害黨的形象與威信，反而能以法治方式重申黨的主張，起到杜弊清源的作用，黨的領導可以直接體現在憲法規范運作的范疇，體現黨的執政能力和政治智慧，對全國人民能發揮更正面直觀的影響，同時，基于黨中央樹立的表率，也將促使各級黨政機關的權力行為都符合憲法精神、尊重人民意愿。

基于法治的一般規律和中國法治的特殊境況，我們認為，在全國人大設立專門委員會性質的憲法委員會，通過制定《憲法監督法》、《憲法解釋程序法》等法律，完善憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制，由憲法委員會具體輔助全國人大及其常委會行使憲法監督和憲法解釋等職權，應當是符合現行憲法法律、穩妥可行的方案。當然，這里必須要考慮一個問題，即法律法規和國家權力行為涉嫌違憲，經法定程序由憲法委員會審查、全國人大或其常委會決定，這是符合憲理法理和制度設計初衷的，但黨內法規和政黨權力行為是否也屬于憲法監督的對象范疇？不可否認的是，中國共產黨作為中國的執政黨，與國家權力保持著極強的親和性，其政黨權力顯現出極強的公權力屬性，政策綱領對國家權力的行使和公民權利的實現影響甚巨，并且在個別領域或個別地方，“以黨代政”、“黨政不分”的情況仍然存在。然而，憲法的主要目的是規約國家權力、保障公民權利與自由，因而憲法監督的對象應該限于國家機關或特定個人的權力行為，且我國是實行代議機關監督模式的國家，如果將黨內法規和政黨權力行為直接納入憲法監督的范疇，是否能為執政黨所接受，是否符合人民代表大會制度，是否能真正起到監督執政黨依憲執政的作用，也還需要審慎評估。

我們認為，一個現實可行的方案是，在現行《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》規定黨內法規和規范性文件“有件必備、有備必審、有錯必糾”，中央辦公廳承辦黨內法規和規范性文件備案工作，具體事務由中央辦公廳法規工作機構辦理的基礎上，執政黨首先在內部成立一個公開、獨立、級別相對較高的類似法制審查委員會的機構，負責對有關國家機關報送黨中央審核的國家法律等規范性文件的草案，以及黨內法規和規范性文件是否符合黨的主張和憲法法律進行審查，只有經過審查的法律草案才能按法定程序提請國家立法機關審議，經審查不符合要求的黨內法規和規范性文件，應當予以糾正或撤銷。我國憲法監督并非按照訴訟程序進行，因而在上述制度建構基礎上，若有國家機關、公民或組織認為已經生效的法律違反憲法，則可按法定程序提出向憲法委員會審查要求或建議;若有國家機關、公民或組織認為已經生效的黨內法規和規范性文件違反憲法，則可以針對涉及的條文向憲法委員會提出審查或解釋憲法的要求或建議，全國人大常委會作出相應的決定或憲法解釋后，黨內法制審查委員會再依據決定或憲法解釋對涉及的黨內法規和規范性文件作出處理。

其二，運用根本政治制度，通過人民代表大會執政的機制不完善。從理想狀態而言，依憲執政、依法執政的方式是黨通過憲法法律規定的形式進入政權組織，成為國家政權機關的領導黨。由于執政黨長期對革命路徑的依賴，形成重視執政事實，輕視內在價值的慣性，也由于黨組織及其領導干部不習慣甚或完全沒有具體的法律可供依憑，行使執政權力的程序混沌、邊界模糊，各項國家權力似乎都可歸于黨的一元領導之中。從過往的政治實踐來看，黨組織和領導干部直接干預國家機關具體事務的情況時有發生，一些黨組織和領導干部違法行使權力，以言代法、以權壓法、徇私枉法，不符合依法執政、依憲執政的要求，破壞了憲法法律規定的國家權力秩序。對此，《決定》明確提出，“必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一”。

黨對國家機關的領導，主要是政治領導、組織領導和思想領導，而不是彼此不分，甚至可以包辦代替。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排。按照憲法和法律規定，各級行政機關、審判機關和檢察機關都由同級人民代表大會產生，對其負責，受其監督。因此，只要執政黨遵循人民代表大會制度的制度機理和內在邏輯，提升人民代表大會的實然地位，領導好人民代表大會這個國家治理的關鍵制度平臺，將黨的主張通過法定程序成為國家意志，使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家機關的領導人員，確保人民代表大會和其他國家機關依照憲法和法律行使職權，就能夠實現黨對國家政權的掌控，這是在憲法和法律框架內，實現依憲執政和依法執政的最佳途徑。

當然，要通過根本政治制度堅持黨的領導，落實依法執政，還需要補充一整套的執政權力運行規則，否則在缺乏實體和程序規范保障和制約執政權力的情況下，就仍然會發生以領導人員意志和注意力為轉移的權力恣意。在以國家法律規定黨行使執政權力程序和邊界存在現實困難的情況下，一個可欲可為的方案是在恪守憲法和法律規定的基礎上，先以黨內法規的形式廓清黨執政行為的程序和邊界，明確黨組織與國家政權機關的關系，行使執政權力的方式、步驟和范圍等實體和程序問題，使黨的執政行為有真實、明確的規范可以依憑并且受到規制，待條件成熟時再將相關規程上升為國家法律。

其三，監督依法執政的機制不完善。執政黨的巨大權力和超級影響，使社會的安危、人民的福祉都系于執政本身的質素，黨內腐敗現象使人們抱有一定的憂慮。對此，《決定》提出，“必須以規范和約束公權力為重點，加大監督力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究”，“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效”。中共十八大以后，強力反腐肅貪、黨內制度創新成為社會矚目的焦點。誠然，以巡視工作等為載體，反腐取得重大成效，受到社會各方的支持和期許，但也應注意到其中存在不足，比如社會組織和公眾、輿論媒體還未能發揮其應有的監督能量，巡視模式容易使地方黨政官員滋生助長“不求有功，但求無過”的惰政怠政思想。

中國社會結構處于不斷變化中，社會各階層的流動、分化和組合日益加快，新的社會階層及社會團體、民間組織持續萌發。同時，隨著社會的發展進步，公民的知識結構和深度持續拓展，公民的參與精神和公共理性也有較大提升。因而，依法執政的監督不能完全寄望于執政黨的自覺，外在監督和控制力量的強大和慣常性，也是防止腐敗的有效良藥。執政黨在工會、婦聯、共青團、各種學術團體、志愿者組織、經濟組織等團體中一般都設有自己的組織或代表，并且其書記還擔任這些團體的負責人，或者實際居于“一把手”的地位。這種關系格局嚴格說來不符合執政黨與非政治性社會組織的關系，它不僅限制了這些組織的獨立性，而且使這些組織像政府機關一樣形成二元結構的局面，不利于其正常成長。⑨讓新聞媒體、社會組織更多地回歸社會性和民間性，使他們恢復和發揮應有的活力，對執政行為敢監督、會監督、監督有實效，這也是政黨法治所需要的重要制度安排。在此方面，現行管理體制顯然應當作出相應的調整。

在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，中國政黨法治的命題的確到了應當認真“解題”和“答題”的時點。若基于中國政黨政治的基本格局，遵循法治和政黨法治的一般規律，合理借鑒外國政黨法治的有益經驗，直面困題，系統分析和設計，按照中國政黨法治的邏輯構成循序漸進，那么中國政黨法治的未來是值得期許的。

（本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“推進人民代表大會制度理論和實踐創新研究”的階段性成果，項目編號：14JZD003）

【注釋】

①崔英楠：“德國的政黨法治化給我們的啟示”，《法學》，2005年第7期。

②姜士林，高振全：《資產階級政黨及其制度》，北京：群眾出版社，1986年，第138頁。

③華毅：“世界政黨立法的概況和我國政黨立法的若干問題”，《中央社會主義學院學報》，1994年第3期。

④要戰通、王際全、李濤：“吸收和借鑒人類政治文明成果”，《學習時報》，第150期，2002年9月2日。

⑤林懷藝：“我國的政黨立法問題探析”，《華僑大學學報》，2004年第2期。

⑥田飛龍：“法治國家進程中的政黨法制”，《法學論壇》，2015年第3期。

⑦黃樹賢：“大力加強黨內法規制度建設”，《人民日報》，2014年12月16日。

⑧孫照紅：“民主黨派章程發展的特點”，《福建省社會主義學院學報》，2011年第5期。

⑨嚴存生：“法治國家建設的政黨之維”，《金陵法律評論》，2011年春季卷。

責編 /張曉