行政法規范類型初探

【摘要】在區分法律規范類別和法律規范類型的基礎上，以行政權力的運行線路為標準，將行政法律規范類型化約為行政組織規范、行政職能（管轄）規范、行政秩序規范、行政授權規范、行政服務規范、行政程序規范、監督行政規范等七個類型，它們共同構成了行政法的結構性框架。行政法規范類型的建構將為行政法教義學的建立奠定基礎。

【關鍵詞】行政法教義學 行政法精致化 行政法規范類型

【中圖分類號】D912.1 【文獻標識碼】A

行政法規范分析是構建行政法教義學的前提

在西方法學發展史上，發軔于奧斯丁到凱爾森發展到巔峰的分析實證法學把法學的目光從“天上”拉回“人間”、從“法學外的自然法”轉向“法學內的實在法”，這是法學向法律規范層次邁進的重要一步。規范實證分析法學認為存在一個實在的法律自治規范體系，法學應當圍繞這個體系展開，唯此才能保證法學的純粹性和獨立性。規范實證分析法學本質上屬于對規范的靜態分析，而建基于規范分析基礎上的法律教義學則把規范分析帶入到了豐富多彩的動態層面上，最終形成了“法學內的法學”和“法學外的法學”①并存的格局。不過，法學內的法學也遭到了批評，有的學者認為法學內法學僅僅盯住法律規范所構成的“永恒完美體系”，過分強調法律的自治性和規范性，單純的以追求“實踐—技術”的知識為旨趣，無法對社會變遷施加給法律的影響做出敏感的反應。②但不能因此否定法學內法學，沒有了法學內法學支撐的法學必然淪為空中樓閣。法治不僅僅是宏大的藍圖描繪，也更應該是微觀層面上的技術實踐，這是無法離開法學內法學的。況且，因應社會事實的任務應當由法學外法學承擔并最終體現于立法過程之中，立法的完成意味著法律規范脫離母體而獨立成為一個自給自足的體系結構，而法學內法學對社會事實因應以及對社會效果的關切必須在此結構內運作而不是擅自超越這個結構。

在規范分析法學思想的主導之下，西方公法學正統將公法學的任務界定為：發現已經存在的法律規范，并將它們分析和歸類，盡可能闡明它們之間的邏輯關系。③這種傳統在我國行政法學中并沒有出現過。我國的行政法學在起步之時，首先需要厘清的是“行政法是什么”、“行政法的基礎理論”、“行政法的基本原則”等之類的宏觀的形而上的問題，達成一定的共識后再進入到法律規范層次，這是發展路徑的必然。可是，我國的行政法學研究卻始終未能真正轉向對法律規范進行法秩序意義上的系統關照層面上來，構建靈動活潑的行政法教義學更是無從談起，這導致我國行政法學一直處于“宏大而空泛”、“繁華卻落寞”的尷尬境地。長期停留在“行政法學外的行政法學”無法醞釀出精致化的行政法學也就不足為奇了。在我國，民法學和刑法學在關注作為部門法整體精神凝結的形而上問題同時，對法律規范分析已經深入到法律規范的體系結構以及整體推演上，構建起了符合民法和刑法各自特點的教義學，在教義學的統領之下，形而上和形而下兩方面的研究形成了良性互動、彼此支撐和融合。很顯然，行政法學還沒有達到這樣的高度。目前，行政法學面臨的急迫任務是構建符合行政法自身特點的行政法教義學，④而離開法律規范的分析，任何教義都無從談起。對獨特的行政法律規范進行分析是構建行政法教義學的必然前提。

構建反映部門法整體特點的法律規范類型結構

對法律規范的分析可以分為三個層次：一是法律規范的微觀分析，包括法律規范的邏輯結構分析以及構成法律規范實詞和虛詞的分析;二是法律規范的中觀分析，即通過分析法律規范的實質內容把不同法律部門的法律規范合并為一些固定的類別;三是法律規范的宏觀分析，即從整體上把握部門法的規范類型結構。微觀和中觀分析屬于“法律規范類別”的構建，宏觀分析屬于“法律規范類型”的構建。法律規范類別和法律規范類型分屬兩個不同的層面，前者注重以個體化的法律條文為基礎進行跨部門法的法律規范分析，后者則注重把握部門法規范的整體結構，藉此發現各部門法呈現出的不同法律規范類型結構。

法律規范類別的構建關注的是微觀法律規范的存在狀態，而且多以民事法律規范為藍本進行，忽略了部門法中法律規范的“結構性問題”，即揭示一個完整的部門法究竟應該由哪些類型的法律規范構成以及各類型法律規范之間的內在邏輯結構是怎樣的。僅僅關注類別而忽視類型容易讓人產生“只見樹木不見森林”的感覺。我國臺灣地區學者認為，“一般法學乃將法律之結構分為行為規范、裁判規范與組織規范及三疊構造之敘述。”⑤這已不是在分析法律規范的類別，而是從整體上把握法律規范構造，屬于對法律規范的類型分析。

基于以上的分析，本文并不是分析具體的行政法律規范類別，而是要試圖構架行政法律規范類型的整體結構。在分析的過程中，作為分析對象的行政法律規范既包括法源性的規范性文件，也包括非法源性的規范性文件。

行政法規范類型結構的構建

目前的行政法學在論及行政法律規范時主要是從法淵源角度展開，并未涉及行政法律規范的類型結構問題。可以根據行政法律規范的內容并沿著行政活動運行的線路將行政法律規范構建為如下七個類型：

行政組織規范。行政組織是行政活動的重要依托物，“現代國家的決策力與行動力依其組織法之結構而定。”⑥政治學、社會學、行政學等不同學科對行政組織都有研究，但“行政法學研究之行政組織，著重在行政組織所受規范約束為重心，探討其內部秩序之建立及外部行為之法律效果。”⑦在現代法治國家的架構下，行政機關的組織首先是憲法層面的問題，其次才歸屬于行政部門自身。傳統行政法將行政組織法視為是靜態的，側重對行政機關的描述，缺乏對行政機關內部運作的分析。⑧“國家的其他‘權力分支’—立法和司法—對行政施加的有效憲法控制，依賴于行政機關自身的結構與內部控制。”⑨行政法的價值必須通過行政組織內部結構的良好運作才能夠得到順利實現，應全面探討行政機關的內部組織結構在實現行政法治中的作用。

在我國，行政組織規范主要存在于《憲法》及政府組織法等法律之中，這些法律對行政組織的設置進行了原則性的規定。在諸如《關于機構設置的通知》、《××機構配置、內設機構及人員編制的規定》等政府紅頭文件中往往對行政組織的設置有比較具體的規定。目前來看，這些規定僅是對行政組織平面鋪展而非立體結構，對行政組織的結構運作關注不夠，結果導致“外壓式”而非“內發式”的行政法治現狀。

行政職能（管轄）規范。從行政活動的運作流程上看，建立行政組織與賦予行政任務是同時展開的。賦予行政機關行政任務的規范為行政職能（管轄）規范，傳統上將其視為行政組織法的必要組成部分。為更好地觀察行政法規范的宏觀架構，可以將建立行政組織和賦予行政任務看作是兩個不同的步驟，衍生出兩種不同類型的規范。

行政任務首先以大任務區塊的方式呈現，例如“安全”、“社會”、“環境”、“經濟”、“交通”、“能源”等等。之后再將大任務區塊化約為行政事項，然后把行政事項分解到各行政組織，最終形成行政職能（管轄）規范。行政組織職能的設定可劃分為地域管轄、層級管轄、事務管轄三個類別。此外還存在功能管轄即“權限之機關首長保留”。⑩功能管轄究其實質是為特定事項處理設置的特定程序，將其歸入行政程序規范則更為合理。因此，行政職能規范可以有三個基本類型：行政事務管轄規范;行政地域管轄規范;行政層級管轄規范。

在我國，行政事務規范基本有三種表現形式：一是在《憲法》政府組織法中對各級政府的行政事務職能加以規定的規范。二是在單行法中規定政府及其工作部門職能的規范，其往往出現在單行法的“總則”中。三是在“三定方案”中對行政機關的職能作出比較具體明確的規定。在我國實際的立法中，行政事務規范多以“職權”或“職責”的概念進行表述。職權和職責并不存在本質的區別，僅僅是語詞強調的側重點不同，兩者都來源于行政權，屬于行政權的不同運用而已，其目的都在于劃定行政組織的職能范圍。

行政秩序規范。從源頭上看，管理與行政相伴而生，而現代的行政管理正在轉變為行政治理。無論管理還是治理其首要目標都旨在構建一種社會秩序，通過管理建立的是一種單向性的強制性秩序，而治理則要構建起一種“包容性秩序”。秩序的根本在于利益關系的處理，利益關系可以區分為個人與個人之間的利益關系以及個人與群體之間的利益關系。行政秩序規范本質上是調整個人與群體之間的利益關系的規范。其采用的方式主要有：一是為個體設定義務，個體“必須”、“不得”、“應當”實施某種行為;二是規定個人從事某種行為必須經過審批或許可;三是倡導個人從事某種行為。例如，《環境保護法》第三十六條規定：“國家鼓勵和引導公民、法人和其他組織使用有利于保護環境的產品和再生產品，減少廢棄物的產生。”在我國，行政秩序規范的數量極其龐大，效力等級也是參差不齊。隨著行政體制改革的推進，行政秩序規范的數量會呈現下降的趨勢，尤其是非行政許可審批型的行政秩序規范將明顯減少。

行政授權規范。授權性規范可分為三種情況：一是在普通社會成員同國家組織之間，對社會成員授予權利，從而使國家承擔義務;二是在社會成員個體與個體之間授予權利，一方的權利就是另一方的義務;三是在國家管理機關和普通公民之間，對國家管理機關作出授權性規定。一方面，國家管理機關在授權的范圍內有行使權力的自由，另一方面，國家管理機關不能超出授權范圍行使權力，且不能放棄或拒絕行使，從而使授權規范帶有義務規范的特性。第三種情況實際上就是行政法上的授權規范。行政授權規范多采用的是“可以型”的語句進行表述。行政機關對公民作出的行為必須依據專門的法律授權規范，行政組織規范和行政職能規范不能直接成為作出行政行為的依據，“有組織法不等于有行為法”或“有職能法不等于有行為法”。

在高權行政時代，行政機關塑造社會的手段主要表現為“管理—處罰”、“管理—審批（許可）”的模式，其后在福利國家中又出現了“管理—給付”的模式。與此相適應，行政授權規范可以基本劃分為：行政處罰權規范;行政審批（許可）權規范;行政給付權規范;行政強制權規范，等等。法律規范根據內在邏輯結構的不同可以分為調整性規范和保護性規范，前者的邏輯結構為“假定+處理”，后者的邏輯結構為“假定+制裁”，后者的“假定”部分實際上就是前者“處理“部分的行為事實狀態。借鑒此理論，可以將行政秩序規范視作調整性規范，屬于“初級規范”，而行政授權規范則被視作保護性規范，屬于“次級規范”，兩類規范之間往往構成照應關系。

行政服務規范。行政活動的模式正在從“管理型”向“服務型”轉變，背景的轉換決定了法律賦予行政機關介入社會的手段將越來越呈現多元化的格局，行政服務規范就是在此背景下出現的。從形式上看，行政服務規范多采用“應當型“的語句進行表述，不同于以“可以型”表述的行政授權規范。在自由裁量權的方面，行政服務規范賦予行政機關比行政授權規范更大的裁量幅度。從實質來看，在以管理行政為主的時代，行政手段主要表現為行政機關只能依據行政授權規范作出行政法律行為，行政機關僅僅依據行政組織規范和行政職能（管轄）規范行政機關是無法作出行政法律行為的。在以服務行政為主的時代，行政手段主要表現為行政機關可以依據行政服務規范作出不真正的行政事實行為。行政服務規范以及不真正的行政事實行為將成為服務行政時代的重要標志。

行政程序規范。在立法對行政的“上游”控制與司法對行政的“下游”控制不能滿足需求時便出現了針對行政過程進行程序控制的“中游”控制。行政程序規范的出現是對行政外部控制機制不足的一種反應。行政程序控制和行政內部組織結構控制共同推動行政法由外向內的轉身。控權視野下的行政程序規范不是僅具有技術意義的行政機關內部辦事流程的規則化，其實際上擔當著更大的價值使命。

監督行政規范。監督行政規范指的是行政機關為建立內部責任追究機制而制定的規范，不包括人大會對行政進行監督的規范、行政訴訟規范等外部監督規范。這些外部控制規范當然屬于廣義上的監督行政規范，但這些規范放在憲法和訴訟法的范圍內予以分析更加合理，這樣可以在一定程度上確保行政法律規范構成相對獨立的體系，同時也可使外部和內部控制規范都得到較好的關照。

從立法者對法律的結構安排來看，監督行政規范通常出現在“法律責任”章節中，且往往呈現出“行政授權規范+監督行政規范”的模式。尤其要注意的是，對監督行政規范的把握除了法律規范條文，也應參照政府的非法源性文件。

最后，上述七種類型的規范雖不能涵蓋行政法律規范的所有類型，但它們構成了行政法的主體框架，基本上反映了行政法規范的全貌。對每一類型的法律規范的分析構成了行政法教義學的重要前提和主要內容。如果把查明所有與案件相關法律并應用于手頭案件確立為行政法教義學首要任務的話，那么，法院和行政機關在處理行政案件或行政執法時便可依據行政法規范類型對行政行為進行逐層審查，從而構建起一種相對精致化的案件處理或行政執法模式。

（作者單位：長治學院法律與經濟學系;本文系長治學院校級課題“行政法上的反射性利益研究”的階段性成果，項目編號：201204）

【注釋】

①周尚君：法學如何面對社會事實，《光明日報》，2014年10月22日。

②③[新西蘭]邁克爾·塔格特編：《行政法的范圍》，金自寧譯，北京：中國人民大學出版社，2006年，前言部分。

④王本存：“論行政法教義學—兼及行政法教學書的編寫”，《現代法學》，2013年第4期，第39～46頁。

⑤謝瑞智：《法學概論》（增修版），臺灣商務印書館，2010年，第28頁。

⑥⑧[德]Eberhard ?Schmidt—ABmann：《行政法總論作為秩序理念—行政法體系建構的基礎與任務》，林明鏘等譯，臺灣元照出版有限公司，2009年，第262頁，第263頁。

⑦⑩林騰鷂：《行政法總論》（修訂三版），臺灣三民書局，2012年，第174頁，第200頁。

⑨[英]特倫斯·丹提斯，阿蘭·佩茲：《憲制中的行政結構》，劉剛等譯，北京：高等教育出版社，2006年，第5頁。

張文顯：“治理與國家治理現代化”，《中國法學》，2014年第4期，第5～27頁。

朱景文主編：《法理學研究》，北京：中國人民大學出版社，2006年，第789頁，第790頁。

杜宴林主編：《法理學》，北京：清華大學出版社，2014年，第39頁。

葉金方：“論不真正的行政事實行為”，《長治學院學報》，2015年第4期。

責編/張蕾