淺議如何規(guī)范“紅頭文件”

王瑩

公文，即公文文書，因其大紅的文頭、鮮紅的印章，被形象地稱為“紅頭文件”。曾幾何時，“紅頭文件”在政府下發(fā)的規(guī)范性文件中是最有權(quán)威的。但是近幾年來，各地頻頻出現(xiàn)令人啼笑皆非的“紅頭文件”，如打著文件旗號賣煙賣酒的、通報廚師炒菜肉太少的、規(guī)定公廁蒼蠅不能多于幾只的……讓百姓直呼“太雷人了”。

一、“紅頭文件”亂象頻發(fā)的原因

（一）發(fā)文機關(guān)“有權(quán)任性”

據(jù)新華社報道，自黨的群眾路線教育實踐活動開展以來，全國僅壓縮下來的各種文件就多達190.8萬個，按每個文件1張A4紙保守估算，連起來長度達566公里，厚度相當于50層摩天大樓。“紅頭文件”如此高產(chǎn)，一方面，緣于我國公文制發(fā)主體眾多，除各級黨政機關(guān)外，人民團體、企事業(yè)單位等組織都可以制發(fā)公文，對其缺乏必要的監(jiān)督，結(jié)果導致發(fā)文機關(guān)大權(quán)在握，衙門作風作祟，遇事不辨緣由，公文想發(fā)就發(fā)；另一方面，在發(fā)文機關(guān)看來“發(fā)文就是工作，發(fā)文就代表重視，發(fā)文就意味著必須貫徹落實”，至于文件該不該發(fā)、合不合法卻無人監(jiān)管，從而造成了“紅頭文件”漫天飛的亂象。

（二）審查機關(guān)難以作為

目前各地已經(jīng)層層建立了文件備案審查機制，要求“有件必備、有備必審、有錯必糾”，為何違法公文還是層出不窮呢？究其原因，緣于現(xiàn)行機制下審查機關(guān)作用難以發(fā)揮。首先，目前的備案審查制度只針對規(guī)范性文件，并未將所有公文都納入審查范圍，即便是需要審查的規(guī)范性文件，到目前為止其概念和范圍也沒有明確界定，勢必會導致各地對其產(chǎn)生多樣性的認知與解讀，致使部分規(guī)范性文件游離于審查范圍之外。其次，備案審查機制屬于被動審查機制，并且尚未對文件備案提出任何強制措施，發(fā)文機關(guān)即使不備案也不會受到任何懲罰，審查機關(guān)處于被動地位，難以做到“有件必備”。最后，備案審查屬于事后監(jiān)督審查，當發(fā)現(xiàn)問題時，文件早已對外公布，即便發(fā)文機關(guān)匆匆將公文廢止或者撤銷，負面影響也早已形成。

（三）問責機制尚未建立

雖然違法文件會帶來諸多的弊端，嚴重時還會帶來不良的連鎖反應，在依法執(zhí)政的過程中不僅會造成負面影響以及不必要的經(jīng)濟損失，還會侵害到人民群眾的切身利益，給黨的形象和政府公信力帶來傷害，但是目前我國尚未建立違法文件責任追究機制，只有一些相關(guān)規(guī)定散見于法律、法規(guī)或者各級政府制定的規(guī)章制度當中，缺少統(tǒng)一的、完善的、剛性的問責機制，對違法公文的處理一般是廢止了事，鮮見有決策者為此擔責，這必然導致在公文制作過程中始終處于核心地位的領(lǐng)導對于違法公文失去應有的戒備心，法制觀念淡薄，使得人治大于法治成為常態(tài)，公文也淪為地方或部門間爭權(quán)奪利、攤派任務、以權(quán)謀私、以文代法等行為的開道利器。

二、規(guī)范“紅頭文件”的對策

（一）全面推行依法行政

要從根本上杜絕“雷人”的“紅頭文件”，使其回歸本位，首要之義在于厘清權(quán)利界限。李克強總理曾強調(diào)：“法無授權(quán)不可為”，要想管住“有權(quán)任性”的發(fā)文機關(guān)，就要全面推行依法行政，按照法定界限明確權(quán)力范圍，制定政府權(quán)力清單、責任清單，正確處理“管”與“放”的關(guān)系，厘清“公”與“私”的邊界，依法行文、依法辦文，只有這樣，“紅頭文件”“遍地開花”的問題才會迎刃而解。

（二）切實發(fā)揮備案審查的作用

要探索建立前置審查制度，將公文的監(jiān)督審查關(guān)口前移，做到在公文擬制階段即可發(fā)現(xiàn)問題，及時將問題文件退回起草機關(guān)修改，減少事后糾錯造成的高昂成本。另外，在公文的審查過程中，審查機關(guān)要兼顧被動審查與主動審查、實體審查與程序?qū)彶椤?nèi)部審查與公開審查相結(jié)合的方式，主動出擊對文件開展審查，不僅僅針對公文是否合法依規(guī)、行文是否確有必要等內(nèi)容，還要針對公文是否依法進行了調(diào)研、是否征求了公眾意見、是否在相關(guān)部門間達成一致等問題，待內(nèi)部審查完畢后還應將公文及時公布，以增加透明度，便于接受群眾監(jiān)督。

（三）盡快建立問責機制

由于認知的缺失，大多數(shù)工作人員不能從自身的角度審視應負的責任，所以必須盡快建立問責機制。首先，只有盡快樹立問責理念，工作人員之間才能樹立責任意識，這是問責制度得以落實的基礎(chǔ)。其次，要科學界定職責范圍，一份公文的處理工作涉及層層單位，如公文的起草單位、公文的審核單位、公文的簽發(fā)單位、公文的執(zhí)行單位等，在公文的運行過程中，層層單位都在發(fā)揮作用，同時每個環(huán)節(jié)也都有可能產(chǎn)生問題。所以建立問責機制，要確定“向誰問責”的問題，嚴格界定不同單位之間的“責、權(quán)、利”關(guān)系，科學界定每一個主體單位的職責分工，尤其是職能交叉的部門，使其對自己要承擔的責任有一個清晰的認識，防止出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。最后，要積極發(fā)揮監(jiān)督作用，堅持監(jiān)督主體的多元化，既有來自內(nèi)部的監(jiān)督，如上級機關(guān)、人大、政協(xié)的監(jiān)督，也有來自外部的監(jiān)督，如媒體、群眾的監(jiān)督，以保障公文的處理工作能夠在規(guī)定的范圍內(nèi)進行，為提高公文的權(quán)威性、規(guī)范性、合法性提供必要的保證。