河南黃河灘區扶貧搬遷中安置地區的選擇

生秀東

河南黃河灘區是指自洛陽市孟津縣白鶴鎮至濮陽市臺前縣張莊長達464公里的黃河下游河南段灘區，是歷史上黃河流域洪水災害最為集中的地區之一。灘區面積2116平方公里，耕地228萬畝，居民125萬余人，涉及洛陽、鄭州、開封、焦作、新鄉、濮陽等6市17縣（區）。灘區居民長期與洪水共存、與洪水抗爭，生存環境惡劣，群眾生活普遍困難。灘區已經成為河南省貧困人口最為集中連片分布的黃河貧困帶，其中有4個國家級貧困縣，2個省級貧困縣，貧困人口33萬。實施搬遷扶貧，將灘區居民外遷安置，是脫貧致富的根本途徑，也是解決黃河防洪安全的根本性舉措。因此，當前黃河灘區扶貧搬遷需要論證解決的核心問題就是往哪里搬，如何搬。

一、河南黃河灘區扶貧搬遷的特征和性質

從水庫庫區移民搬遷與灘區移民搬遷相比較的角度，可以更清晰地看出黃河灘區扶貧搬遷的特征和性質。

按照不同的劃分標準，移民安置方式有不同的類型。按照移民安置后從事的產業不同，移民安置方式可以分為農業安置和非農安置兩種方式，也稱為有土安置和無土安置（城鎮化安置）。按照移民遷移距離遠近劃分，移民安置方式可以分為本地后靠安置、異地近遷安置、異地遠遷安置三種方式。按照群體與個人的不同劃分，移民安置方式可以分為集中安置和分散安置兩種方式。按照政府扶持與否劃分，移民安置方式可以分為一次補償性安置與開發性安置兩種方式。按照移民的自愿程度劃分，移民安置方式可以分為非自愿移民安置與自愿移民安置兩種方式。現實中庫區移民安置方式往往是以上各種安置方式的綜合，例如，河南省丹江口水庫庫區移民的安置方式既是農業安置（有土安置），也是異地遠遷安置、集中安置、開發性安置和非自愿移民安置，也有少量的非農安置、分散安置和一次補償性安置。對黃河灘區移民而言，安置方式既是非農安置（無土安置），也是集中安置、開發性安置和非自愿移民安置，也將出現少量的大中城市移民安置、分散安置和一次補償性安置。本文認為，可爭議的是灘區移民以異地近遷安置為主還是以異地遠遷安置為主。

（一）灘區移民安置不僅是無土安置，而且需要“遠離”原住地

水庫庫區移民安置大都屬于有土安置，因為移民有小塊耕地就可以安身立命。個別投親靠友而在城鎮定居的屬于無土安置。黃河灘區移民不同于庫區移民的地方是，灘區移民屬于無土安置，政府不再劃撥小塊土地供其經營農業，因為移民還保留有原來灘區耕地的承包權，而且要把村莊復墾成可耕地。

吸取黃河灘區和淮河灘區過去移民的教訓，筆者認為，移民不宜距離原承包地過近，尤其不宜僅僅從黃河大堤內搬遷到黃河大提外。原因有三個：一是移民不放棄或者仍然耕作原承包地，徒增耕作成本；二是存在反遷壓力；三是新安置區無發展潛力。所以對黃河灘區移民來說，將來的社會身份認同是一個必須解決的問題：是居住在（小）城鎮的“非市民”，還是居住在農村新型社區的“非農民”。既然黃河灘區移民“非自愿地”不再以農業為職業，就需要享有與城市居民同等的社會保障等權利。

（二）灘區移民創造的外部利益不易衡量

水庫庫區移民本身創造的是直接經濟利益，容易衡量，如水利、發電、供水等，因此對庫區移民的補償方式近年來出現了多樣化趨勢，如移民以土地入股水電站，還有長期逐年補償移民等方式。黃河灘區移民本身創造的是間接經濟利益（外部經濟效應），如事關黃河長治久安這樣的全局性和長遠性利益，就不易衡量。可以適當衡量的一部分利益是：黃河治理當局每年因減少人、水爭地以及“生產堤”問題而節約的資金投入，每年因減少灘區居民安全和正常生活產生的防洪、救災、重建等需要而節約的資金投入，這是由灘區移民本身帶來的收入。從大局出發，黃河水利委員會以及沿黃各縣市水利部門應當以此“收入”，連續20年補償移民，補償移民因搬遷帶來的凈損失。

（三）灘區移民搬遷增加了收入流的凈損失

移民搬遷到新安置區后，搬遷過程增加了實際收入上的凈損失：一是生活開支成本上升。黃河灘區群眾生存環境惡劣，在長期與洪水的抗爭中，產生了與洪水共存的生產生活方式，已經形成并長期維持著極低水平的收入一消費均衡。在新的安置區，全新而又陌生的環境和生活方式，將使生活消費支出成數倍增加，而在形成新的較高水平的收入一消費均衡之前，將會經歷一個相當長的心理焦慮過程，期間生存壓力驟然加大。

二是來自農業生產的純收益減少。因為土地轉包出去，僅僅得到土地租金這一部分純收益，另一部分純收益（勞動力工資）損失掉了。以濮陽市的濮范臺黃河灘區為例，2012年農業人均純收入大約13D。元，按通常情況，假定地租收入一般占50%左右，土地出租租金按650元計，另外的人均650元就是搬遷引起的損失。這項損失對灘區移民家庭來說不是小數字，占2012年灘區農村人均純收入3319元的近20%。

那么如何使非自愿移民轉變為自愿移民呢？當然搬遷行動也是有收益的，安置區生活環境的徹底改善，例如相對于灘區有更安全的住所，更好的教育、醫療，便利的生活條件等帶來的個人和家庭效用的增加，就是搬遷的收益，在長期均衡的意義上，所有這些收益應該能夠基本反映生活開支成本包括住房成本的上升。但是在短期，仍然需要政府財政補貼，緩解移民群眾生活的壓力。當前有關規劃部門已經確定的灘區移民生活補貼標準是每人每年補貼24D0元，連續10年。這顯示出此次黃河灘區移民搬遷政策的制定吸取了過去庫區移民的教訓，注意到間接經濟損失的較充分補償，使移民在安置區能夠正常地生活。

對于移民搬迂引起的來自農業生產純收益的減少問題。以黃河灘區急需搬遷的82萬人口估算，人均650元的農業生產損失，總計不過區區5.3億元。如果省、市、縣三級財政把5.3億元補償給農戶，則移民不用辛苦種地又能得到農業的全部收入，非自愿移民將會很容易轉變為自愿移民。而且隨著灘區農業生產條件的快速改善、土地流轉和高效農業的大規模開發，農地租金將會逐步上漲，政府的補償支出會逐步下降。當然這項支出總是需要一個實際的理由，就是移民搬迂本身創造的外部利益，其受益者水利部黃委會等水利部門，理應補償移民搬遷形成的凈損失。

此外，灘區移民搬迂涉及的安置區住房補助金的國家標準，仍然采用10年前的淮河灘區移民補償標準戶均3.3萬元，遠遠低于當前移民住房的建設成本，在地方各級政府增加財政補助后，仍需移民家庭承擔一部分投資成本。以我們調查的某試點安置區為例，建房投資成本戶均20萬元左右，扣除各級政府補貼之外，農戶仍需負擔3萬～5萬元。這些不利因素都會使得一小部分貧困戶、特困戶的搬遷具有非自愿移民的性質，或者因為搬遷而返貧。因此在住房建設上，應借鑒南水北調中線工程庫區移民計劃由國家出資，不讓移民分擔住房成本的做法。

（四）灘區移民非農安置方式是風險高而且沒有退路的安置方式

各種移民搬遷過程實則也是移民賴以生存的物質資本、人力資本和社會資本喪失的過程。但是非農安置方式與農業安置方式相比較，非農移民資本喪失的更為徹底。例如移民以前的農業技能和經驗不再有效，以前基于農村、農業的社會關系網絡和信息渠道不再有效。雖然移民的生存方式和環境發生了根本性轉變，但非農化的生存能力和知識儲備幾乎為零，面臨的貧困化風險會大大增加。

同時，非農安置方式與農業安置方式相比較，非農安置方式的（外部）風險遠高于農業安置，因為土地本身具有就業和社會保障功能。對于非農安置方式，失業的風險一旦發生，若沒有社會保障，無論對個人還是社會，后果都是十分嚴重的，尤其是在集中安置的情況下，移民不僅對政府的依賴心理非常強，還容易形成“你把我搬遷出來的，你要對我負責”的社會群體心理，甚至還會引發群體性事件。這些事件在小浪底庫區移民的非農集中安置中曾經出現過。

可以說，采用大規模的非農化集中安置方式，相對于農業集中安置而言，是一種沒有任何退路的安置方式。搬遷扶貧，說到底，就是把貧困農民從灘區搬出來，給他找活干。當地政府無形中承擔了移民集體的就業責任或者失業的社會保障責任。如果實施“本鄉本縣就地安置”的近遷安置方式，從灘區貧困縣政府所“不得不”承擔的這些責任來說，它也是有心無力。而把搬遷扶貧任務分散在多個（發達）縣市，就會大大減輕就業壓力和社保壓力。

因此，對黃河灘區移民來說，最大限度降低其就業的風險，安置地選擇在何處至關重要。可行的選擇標準是：安置地的城鎮化具有廣闊的發展前景，確保移民就業和收入的穩定性。根據一般規律，小城鎮發展的地域分布趨勢是：較發達縣市的小城鎮發展在前，貧困縣市的小城鎮發展在后；大中城市輻射范圍內的小城鎮發展在前，偏遠地域的小城鎮發展在后。灘區所屬貧困縣，地處偏僻，交通區位條件差，大中城市輻射不到，小城鎮要普遍地發展繁榮并實現就近就業，這不是黃河灘區有關縣區在短期內能實現的目標。因而“本鄉本縣就地安置”模式的效果不如跨縣市遠遷安置模式。

值得注意的是，目前在黃河灘區濮范臺扶貧開發綜合試驗區，正在實施的扶貧開發五年攻堅行動計劃，其中心內容之一是對灘區勞動力進行教育培訓和有組織地向外進行勞務輸出，說明就業容量極其有限。可以預計的是，如果搬遷全部局限于本縣之內，未來還需要組織勞務輸出。之所以會這樣，因為根據黃河灘區“濮范臺扶貧開發綜合試驗區總體方案”的規劃，確立的大部分主導產業是：濮陽市產業集聚區突出發展化工產業，濮陽縣產業集聚區重點發展光電產業，范縣產業集聚區重點發展金屬加工和精細化工產業，臺前縣產業集聚區重點發展石油化工。換句話說，該地區的比較優勢大部分是資源、資金和技術密集型產業，而不是有利于貧困勞動力就近就業的勞動密集型產業。因而產業發展只能吸收少部分勞動力。

灘區地僻無資源，幾十萬人口在貧困縣是負擔，在發達縣市就會變為寶貴的人力資源和資本。如果寄希望于上級政府向灘區貧困縣撥付大量資金，或者通過上項目來解決灘區移民勞動力就業問題，其經濟效率必然低于跨縣市搬遷條件下同樣也可以解決移民就業問題的發達縣市之經濟效率，從而拖累全省GDP增長率和經濟效率。

所以，站在什么角度看灘區的搬遷扶貧很重要。如站在全省高度與站在所屬縣的高度看搬遷扶貧，結果大不同，因為相關主體追求的目標利益不同。在當前以GDP為主的政績考核體系下，黃河灘區所屬縣市一定會把地方的經濟增長與搬遷扶貧捆綁在一起：最好的途徑就是利用搬遷扶貧不斷地向上級要項目、要資金、要政策，在實現地方經濟快速增長這個局部利益的同時，實現搬遷扶貧。當然在縣域角度，經濟不發展就無法解決搬遷扶貧問題。因此，地方經濟增長目標一般是優先于搬遷扶貧目標。而不用考慮這些項目、資源在其他縣市是否有更高的經濟效率。而且因為濮范臺試驗區的比較優勢大部分不在勞動密集型產業，還會出現經濟增長與扶貧的兩難選擇：從經濟增長角度講，上級撥付的資金會投向資金或資源密集型產業；從扶貧角度講，就應該投向本地的勞動密集型產業。如果站在全省高度看搬遷扶貧，就不會有縣域局部利益的羈絆。因此，灘區搬遷扶貧一定要跨縣市搬遷，而且搬遷難度要低于丹江口庫區移民搬遷，因為灘區移民搬遷是無土安置。

二、河南黃河灘區移民安置區選擇的基本思路

當前黃河灘區的縣市規劃部門正在緊鑼密鼓地進行灘區移民搬遷的試點工作，相關部門也在制定黃河灘區扶貧搬遷的總體規劃方案。確立的搬遷安置原則是以本縣區就近集中安置為主，依托縣城、鄉鎮政府所在地、小城鎮、產業集聚區等建設安置區，通過引導并扶持工業、農業相關產業、服務業向安置區周邊布局，吸納勞動力就業，實現就地城鎮化和勞動力的就近就業。筆者認為，在灘區所屬貧困縣內通過建設小城鎮、興建“移民城”等方式大量集中安置外遷移民，然后利用政府的優惠和支持政策發展二、三產業解決移民就業問題，這種思路的可行性需要仔細評估。如果在貧困縣內的小城鎮盲目規劃設計集中外遷安置區，會造成有鎮無市、有鎮無業的被動局面，政策、資金扶持的作用畢竟是有限的。因此，需要積極探索跨縣市異地遠遷和大分散、小集中的安置方式，依托河南省沿京廣軸線和隴海軸線兩大產業帶上的大中城市、縣城、中心城鎮、產業集聚區，有計劃地將灘區居民分期分批外遷安置。

（一）實施“產業”移民安置

扶貧搬遷關鍵是要使移民搬出去之后有活干、有錢掙，實現就地就近非農就業。要選擇已形成規模的產業集聚區附近居住小區或城鎮建設安置區，進行集中安置。只有這樣，扶貧搬遷才能“搬得出、穩得住、能發展、快致富”，才能避免先規劃建設外遷安置區集中安置、后尋找和安排產業項目的巨大風險和被動局面的出現。

（二）實施向中心城鎮移民安置

要依托各發達縣市有產業基礎和就業前景的中心城鎮，實施集中安置。如，新鄭市的龍湖鎮、鞏義的回郭鎮等中心城鎮，這些中心城鎮人口容量大、就業機會多。另外，移民安置區建設不需要像貧困縣內安置那樣額外投資大規模的城市公共基礎設施，因而資金投入并不是很高。

（三）實施“城市近郊”移民安置

河南省沿京廣軸線和隴海軸線的大中城市，鄭州、新鄉、許昌、商丘等，每個城市近郊至少可以分散容納幾萬人至10萬人的規模移民，還有新鄭、鞏義等發達縣市近郊接收灘區移民。實施“城市近郊”移民安置，優點是未來城市近郊的房租收入可以成為灘區移民穩定的收入來源，不僅能夠維持基本生活水平而有余，還可以節約政府數百億元的移民財政支出。優越的郊區區位在未來產生穩定的房租收益，只要政府擔保，銀行也會愿意貸款給移民進行建房等項支出。在當前近郊土地（征地）價格較低，還沒有完全反映其未來租金收益的情況下，征地、搬遷費用較低。因此，這個思路的道理是：用未來的土地增值收益支付今天的移民費用。

“城市近郊”移民安置方式具有可靠性：即大中城市未來發展繁榮的可能性，遠高于在沿黃貧困縣內建設多個小城鎮或大型社區并使其發展繁榮的可能性。可行性在于其要點是單純的利益分配，而且是未來利益的分配，引發的現實矛盾較少；不需要進行大規模基礎設施建設和對二三產業項目投資。便利性是在城市近郊提供更多的房屋出租，可以降低城市房屋租金，降低城市外來人口的生存成本，進而降低城市常住人口的生活成本；還可以降低城市工商業和產業集聚區工業的用工成本，有利于招商引資，吸引更多企業前來投資，有利于推進城市化進程。城市邊緣的城中村或者城鄉接合部是大量外來人口進入并融入城市社會的第一站，這個特殊區域，表面看管理無序混亂，實則到處充滿生機與活力。

（四）實施城市移民安置

城市移民安置屬于自愿移民的方式，進城務工者的就業能力不同、需求不同、務工所在地域和城市不同、尋找工作所依靠的社會關系網絡不同，因此，本質上不適合集中安置，而比較適合分散安置。作為前述安置方案的補充，要順應城市化加速發展的新趨勢，推動遷移人口城市化，對于部分有意愿遷居城市的灘區群眾，要積極幫助其落戶城市。積極鼓勵進城務工并有穩定收入的灘區居民和家庭進入其務工城鎮安置，優先辦理城鎮戶籍，優先安排廉租房。

將兩種安置思路進行比較發現，“本鄉本縣就地安置”的方式，前期搬遷安置工作相對簡單易行、時間短、成本低，后期移民就業、發展困難重重、成本高，長期成本相對更高。“跨縣市遠遷安置”的方式，前期安置工作協調任務重、時間長、成本高，后期移民就業、發展相對容易、成本低，因而長期成本相對更低。