京津冀市場一體化的阻礙與改善

寧丹　李滿營

【摘要】在經濟全球化加速的背景下，區域經濟一體化已成為區域經濟發展的必由之路，而區域市場一體化是經濟一體化的必要組成部分。京津冀區域與長三角和珠三角相比較，一體化進程相對緩慢，這是由其特定的歷史發展和經濟結構現狀決定的，推進市場一體化進程需符合其自身特點，需要在市場機制框架下，充分發揮政府的引導和推動作用。

【關鍵詞】京津冀 市場一體化 政府作用

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

2015年4月30日，中共中央政治局會議審議通過了《京津冀協同發展綱要》，意味著京津冀區域的發展進入嶄新階段。可見，京津冀區域的發展將對全國甚至整個東北亞地區的經濟發展產生深遠影響。然而，京津冀區域一體化進程與長三角和珠三角相比較為滯后，尤其是從區域市場一體化角度看，京津冀區域尚未完全形成統一的市場，因此，推動京津冀區域市場一體化是京津冀協同發展的重要內容之一。

市場一體化的內涵

區域經濟一體化一般包含市場、空間、基礎設施以及資源環境等幾方面的一體化，其中，市場一體化是區域經濟一體化的核心內容。歐盟在一體化建設上的主要成就是建立了歐盟統一市場，在這個統一市場內部，資本、商品、服務以及勞動力等基本上是自由流動的，大幅提高了歐盟內部各國之間的經濟關聯度并促進了歐盟一體化進程。世界各國在推進區域經濟一體化時，不約而同地把落腳點放在推動區域市場一體化上。

區域市場一體化可以理解為：消除“經濟邊界”之后形成的商品、要素等能夠自由流動的統一市場。所謂“經濟邊界”主要是指各種人為的或者自然形成的市場壁壘。文章討論的是國家內部不同區域間的“經濟邊界”，其形成原因主要有以下幾點。

一是自然條件限制。天然形成的各種自然地理限制，比如：高山的阻隔、江河湖泊的阻隔等，這些因素在交通等基礎設施建設不完善的情況下，構成了市場一體化的天然“經濟邊界”。

二是信息不對稱。國家內部不同區域之間同樣有可能存在“信息鴻溝”，某些地域由于各種原因信息獲取十分困難，通常會大大增加經濟運行成本，從而導致“經濟邊界”形成。

三是經濟發展水平落差大。一方面，促使較為落后地區出臺地方政策以保護本地區的商品市場；促使較為先進的地區為保護本地區要素市場而出臺地方保護政策。另一方面，經濟水平落差大意味著落后者和先進者在消費市場、要素市場等方面的發展處于不同層次。這種情況下，強行推進市場一體化的結果，可能是落后者由于虹吸效應而流失過多的要素資源從而喪失發展潛力，先進者由于虹吸效應吸引太多要素資源從而出現進一步發展的瓶頸，這是“經濟邊界”形成的重要原因。

四是地方行政主體的利己性行為。在國家內部無論是發達地區還是落后地區，地方政府出于經濟發展、就業等各方面利益的考慮，或多或少都會有一些地方保護意識，導致各種政策壁壘出現。

京津冀區域市場一體化的阻礙

京津冀區域內經濟發展不平衡。京津冀三地經濟發展水平差距很大。從人均GDP方面看，2014年京津兩市人均GDP都超過15000美元，河北只有6000多美元，不僅遠遠落后于京津更低于同期全國平均水平。從經濟發展階段看，北京已處在后工業化階段，其經濟結構早已是“三二一”結構，服務業增加值占到全市的70%以上，其服務業發展是經濟發展主要動力。天津雖然近幾年剛剛轉變為“三二一”結構，但也已處于從工業化后期向后工業化階段轉變的階段，而河北省即使是發展水平最高的石家莊、唐山兩地也僅處于工業化中后期階段，其他地市更是處于工業化中期。這樣的落差雖然在一定程度上有利于京津冀地區的產業轉移，但同時也導致京津冀三地在消費市場和要素市場上的需求存在很大差異，不利于市場一體化推進。

京津冀區域產業結構布局不合理。區域市場一體化要求在區域內部各地區間避免產業布局的大規模重合。而京津冀區域產業結構重合嚴重，比如，京津冀沿海地區有曹妃甸、濱海新區以及滄州的渤海新區，這三者是河北省和天津市的主要經濟增長極，但它們的主要支柱產業基本上是重合的，都是以重化工業、重型裝備制造等為支柱，這些產業同樣是北京的優勢傳統產業，這種相互間激烈競爭的現狀導致統一市場尤其是要素市場進程緩慢。

究其原因首先在于歷史因素，計劃經濟時代京津冀三地在全國工業布局中主要發展的是大規模、大投資的重工業，國家戰略色彩十分濃厚，導致今天京津冀在石化、鋼鐵、重型裝備制造等傳統領域重合嚴重。一方面，這些產業在京津冀各自的經濟中占據十分重要的位置，在利稅、吸納就業等方面的作用仍舊不可忽視。另一方面，這些產業大多由規模龐大的企業集團占據，這些集團動輒千億甚至數千億的產值，其有自己的覆蓋全國甚至全球的企業戰略布局，遠遠不是京津冀市場一體化可以容納的。

其次，京津冀區域民營部門發展緩慢，民營經濟是打破“經濟邊界”促進共同市場形成的一股重要力量。雖然京津冀地區民營經濟發展十分迅速，但其在京津冀地區國民經濟的比重仍遠遠低于長、珠兩個三角，京津冀區域過于偏向投資規模巨大的重工業經濟結構，使京津冀地區在傳統產業領域缺少民營經濟發展的空間。因此，民營部門無論從質量還是規模上都無法擔任打破“經濟邊界”的重任。

城市群極化現象。京津冀地區城市化發展極不平衡。其內部經濟社會發展差異懸殊，北京GDP超過20000億元，天津超過15000億元，而河北省大部分城市其GDP低于3000億元，“燈下黑”現象嚴重，城市群沒有形成類似于長三角、珠三角的大中小城市有序配合的梯度關系，尤其缺乏次中心城市的支撐。一方面，由于在經濟、教育、醫療、基礎設施等各方面的大幅領先導致京津兩地無法正常發揮中心城市的帶動作用，更多地表現為中心城市的虹吸效應。另一方面，京津冀區域缺乏次中心城市的調節無法促成要素資源從中心城市回流，導致區域要素市場單向流動，優質要素資源紛紛涌向京津兩地，進一步加劇了區域發展的不平衡，阻礙了區域市場一體化發育。

京津冀區域行政因素導致“經濟邊界”明顯。長期以來，我國主要是以行政區劃來劃分經濟發展單元，地方政府在其行政區劃范圍內負有經濟發展的責任，并履行經濟管理職能。這樣的經濟發展體制更加容易使地方政府出于本地經濟利益考慮對微觀經濟進行不恰當干預，從而導致市場一體化進程緩慢。

從目前狀況看，一方面，京津冀地區重型工業、國有企業所占比重過高，使微觀經濟運行的行政規劃色彩濃厚，京津冀各自在行政區劃范圍內實施重合性很高的產業發展方案直接導致京津冀區域內的“經濟邊界”明顯。另一方面，現行財稅體制結合京津冀區域投資拉動型的增長模式進一步導致京津冀“經濟邊界”突出，首先，各級政府的稅收按比例劃分，直接導致地方政府在經濟發展布局時出發點往往是增加地方財政稅收，過分強調大投資、大規模的項目。其次，更為重要的是我國目前一些重要稅種繳納的注冊原則，強化了地方政府干預微觀經濟的動機。這兩方面的原因共同作用，導致京津冀區域內政府干預微觀經濟的幾率和后果都遠遠高于長三角和珠三角，時至今日依然沒有形成成熟的共同要素市場，使市場配置資源的作用難以得到有效發揮，阻礙了各城市之間經濟聯系的進一步增強。

京津冀市場一體化的建議

根據京津冀區域重工業比重高、國有企業比重高以及大型企業集團數目多的特點，京津冀市場一體化進程的推進，首先更加適用于自上而下的推進方式，在充分發揮市場機制作用的前提下，由政府主導京津冀區域市場一體化進程。其次，推進京津冀地方政府職能轉變使之更適應于社會主義市場經濟的發展。再次，充分開發新型行業，促進民營部門的發展。最后，通過構建勞動力、資本、技術等具體要素共同市場，促進京津冀市場一體化進程加速。

頂層設計，建立權威的規劃、協調領導機構。要形成真正意義上的市場一體化機制，有必要由中央建立更具有權威性的領導機構而非協調機構。首先，京津冀地區，尤其是北京，是眾多央企以及超大型企業集團的聚集之地，它們在京津冀協同發展過程中的作用舉足輕重，如何協調這些企業自身戰略布局使之與京津冀協同發展進程相互促進，實現雙贏，是京津冀區域市場一體化必須面對的問題。其次，由于歷史原因，京津冀地區在傳統產業高度重合的同時，新興產業的發展極不平衡。北京在高端服務業、技術創新以及金融領域一家獨大，天津在高端裝備制造領域同樣具備巨大優勢，而河北省的眾多傳統支柱產業僅僅處于產業鏈的底層，這樣的產業布局基礎如果沒有來自中央的統一協調和規劃，單純依靠市場機制，最終很難快速推進區域市場一體化進程。最后，京津冀地區從地緣上看是一體的，但現實中卻行政區劃復雜，短期內大幅度調整行政規劃不具備可行性，若再沒有更高層面的管理機構，京津冀協同發展將十分困難。

具體實施過程中，我們可以借鑒韓國的一些經驗。韓國在其當年進行的首都圈整備行動中，就由中央出面成立“首都地區管理委員會”，其組成由國務總理任主席，首爾和相關地區地方首腦以及相關內閣部門首腦為成員，統一管理首都地區規劃和建設，有效遏制了地方利益的阻礙，取得了良好效果。我們可以借鑒其中經驗，在現有京津冀協同發展領導小組的組織架構基礎上，成立京津冀區域管理委員會統籌管理有關事宜。其目的在于從更高格局出發，保障京津冀協同發展的順利推進，不但有利于從全國戰略布局的高度出發統籌安排協同發展的重大事項，還能減小來自于地方利益的阻隔。

改進職能，建設服務導向型政府。京津冀地區自身的市場機制不夠健全，除市場自身發育不足外，很重要的一點是地方政府職能錯位的問題。政府職能的轉變應領先于經濟發展的需要而非滯后于經濟發展，這樣政府才能發揮應有作用。就京津冀地區而言，政府職能的轉變滯后于一體化進程，地方政府在微觀經濟活動中過多扮演了直接參與者的角色，事實上，應向服務導向性政府方向轉變，即以市場機制為導向聚焦于為經濟社會中各類主體提供服務的政府形式。

核心在于減少政府對微觀經濟的不必要干預，一是通過加強政府人員培訓，提高政府服務意識，減少來自主觀上的不必要干預；二是通過行政體制改革，如行政審批改革、行政許可改革等措施，減少體制上的不必要干預；三是通過完善、改進財稅制度，如合理劃分中央與地方的財權和事權、完善轉移支付體系以及完善稅制改革和投資項目稅收分配方案等措施，減少制度上的不必要干預。

聚焦新興產業，提高民營部門活躍度。民營部門是京津冀區域市場一體化推進過程中不可忽視的部分，京津冀地區民營部門的發展空間十分巨大：京津冀地區具有我國其他地區所不具備的獨特優勢，其中，最為引人注目的就是得天獨厚的人力資源和科技創新能力。中關村的科技創新能力位居世界第二，京津兩市擁有全國數量最多、密度最大的知名大學和研究機構，同時，北京作為全國金融企業最為密集的地區之一，其資本支持能力毋庸置疑。另外，環繞京津的河北擁有大量低生活成本同時又處于京津一小時生活圈范圍內，因此，京津冀地區完全有打造全國最密集民營科技產業集群的現實可行性，通過打造這樣的集群，有助于推動民營部門發展，進而促進市場一體化的進程。

首先，由政府主導打造面向中小企業的科技成果轉化體系。早在幾年前，科技部就借鑒歐盟中小企業創新平臺—“創新驛站”模式的經驗，開始推廣中國版“創新驛站”體系。目前，在全國范圍內建立了很多“創新驛站”，并取得了較好的成效，可以在京津冀范圍內率先鋪開“創新驛站”建設，為中小企業發展提供創新支持。其次，建設中小企業科技產業園區并設計一系列諸如企業注冊、稅費減免、專項資金支持等方面的扶持政策，打造科技企業孵化集群。

聚焦城市發展，加快城市群進化速度。從城市群理論看，京津冀區域市場一體化的形成有賴于次中心城市的快速成長。城市群的成熟需要經濟發展足夠成熟、經濟體量足夠大的次中心城市，這些次中心城市能夠與中心城市進行雙向流動的經濟活動，并把中心城市的帶動作用輻射到整個區域。結合北京非核心首都功能的疏解，可以選擇幾個經濟基礎較好、區位交通優勢明顯、主城區經濟規模較大的城市加以重點扶持。筆者認為可以考慮的城市有以下幾個：唐山是傳統工業中心城市，其工業基礎較好又具備港口優勢；石家莊作為河北省會處于河北南部中心位置，有利于帶動河北南部整體發展；保定工業基礎較好，尤其是擁有雄厚的智力資源；滄州作為新興化工城市處于京津冀與山東經濟區的鏈接地段，同時其黃驊大港輻射面積廣闊能形成新的出海大通道。選擇這幾個城市作為京津冀區域的次中心城市有利于加速京津冀都市圈發展，盡快形成大、中、小城市梯度發展的格局。

大力推進基礎設施建設。京津冀區域雖然是我國交通基礎設施最為密集的地區之一，但其之所以密集是由于北京的特殊政治地位，而非出于區域一體化的要求。因此，京津冀地區雖然有為數眾多的公路、鐵路、港口和航空港，但卻缺乏統一規劃，甚至在河北與京津之間仍存在二十多個斷頭路。區域市場一體化要求建立一個高效、通暢的現代大物流系統以支持統一市場的建設，因此，必須有區域交通一體化的支持。

一是建設高效的城際交通網絡，以此加強京津冀三地經濟交往；二是在京津周邊選址建設數個物流節點樞紐，以此推進京津冀商貿體系的發展；三是統籌規劃區域內港口和航空港的分工與布局，形成空間布局合理、分工明確的航空港集群和港口集群。最終為實現區域市場一體化打下堅實基礎。

推進京津冀要素交易市場建設。從全國范圍看，要素市場的發展滯后于商品市場的發展，而京津冀區域更是缺乏共同的要素交易市場，比如：北京的大部分科技成果轉化交易是直接越過津、冀與南方省份完成的。因此，京津冀區域市場一體化進程必須關注要素交易市場的建設。包括逐步建立共同的金融市場、逐步建立共同的技術交易市場和勞動力市場、加快區域內信息市場的建設，以及逐步完善區域產權交易市場功能等。一是盡快設立統一的交易市場機構；二是盡快完成區域內部交易標準、程序、規則以及審核規范的統一；三是構建交易管理信息系統和交易服務系統；四是構建統一的監管體系和監管制度。

總的說來，京津冀市場一體化對京津冀協同發展起著極其重要的作用，雖然經過多年的發展，京津冀區域的“經濟邊界”已明顯削弱，但仍舊阻礙著京津冀協同發展的進程。京津冀三地有共同的文化和地域背景、有類似的歷史發展脈絡，具備一體化發展的先天條件。如今，借助中央《京津冀協同發展綱要》的出臺，京津冀三地必將消除“經濟邊界”阻隔，走上一體化發展的快車道。

（作者單位：中共滄州市委黨校）

責編/豐家衛（實習）