教育治理能力提升策略與著眼點

劉冬

【摘要】完善教育治理體系，提升教育治理能力，是推進國家治理現代化的題中之意。在“大眾創業、萬眾創新”的背景下，教育在促進人力資本積累和提高方面的作用更為明顯，教育治理現代化在國家治理現代化中的地位更加凸顯。今后，從宏觀和微觀兩個層面促進教育治理能力的提升，成為推進教育治理現代化的要點。

【關鍵詞】治理能力 教育體系 高等教育改革

【中圖分類號】C912.3 【文獻標識碼】A

國家治理體系是一個有機整體，與完善和發展中國特色社會主義制度相輔相成，涉及經濟、政治、文化、社會、生態、教育、民生等各個具體領域。國家治理現代化也因此以各領域的治理現代化為基本前提和支撐。隨著中國經濟進入新常態，降速提效成為經濟發展的重點。在此背景下，加快推進中國經濟發展方式從依靠投資、消費、出口等驅動的粗放型增長向以全要素生產率的提高為核心的集約型增長轉變，成為必然選擇。已有與經濟轉型發展有關的理論和實證研究均表明，在全要素生產率的貢獻中，最主要的就是來源于科技創新水平的提升。不僅如此，大量研究還發現，作為一項重要的生產要素，人力資本的積累和提升，除了會以要素投入的方式直接作用于經濟的發展之外，其還會促進全要素生產率水平的大大提升。而其作用于全要素生產率的方式，恰恰就在于其在促進人力資本積累和提升的同時，提高了作為人力資本所屬要素，即勞動者的科技創新能力。更進一步地，近年來國內外學者圍繞教育與經濟增長關系所展開的實證研究還發現，在培養人力資本方面，教育是最為有效，同時也是最為重要的因素。

2015年的政府工作報告提出“大眾創業、萬眾創新”后，直接對人力資本的積累和提升提出了更高的要求，也因此對加快發展教育事業，以至對教育事業在促進人們能力和素質等提升的作用賦予了更多的期許。從這一角度而言，采取積極有效的措施，完善教育治理體系，提高教育治理能力，無疑成為新常態下推進國家治理現代化的一項重要工作。而從當前及未來一段時期來看，結合我國教育事業的發展實際，推進教育治理現代化，應從加快發展職業教育、處理好政府與高等院校之間的關系、完善高等院校教學方式方法等多個方面著手。

完善教育體系：加快發展職業教育

我國職業教育存在的主要問題及原因。按照經濟社會變遷的內在特征，以及其所引致的勞動力市場需求的變化規律，對于一個國家而言，當其國內產業的發展進入特定階段后，應對職業教育給予足夠的重視和支持，以此為產業的發展提供必要的人力資源支持。以亞洲“四小龍”國家為例，國內經濟之所以最初能夠從起飛階段順利地邁向成熟階段，就在于這些國家無一例外地適時促進了職業教育的發展，繼而為產業結構調整和升級提供了具有專業技能的高素質人才支撐。

而從我國來看，自實施改革開放到上世紀末，可以說，推進義務教育的普及始終都是我國教育事業改革和發展的重點。這一過程中，在義務教育普及制度日益全面推廣的背景下，上世紀末至本世紀初的幾年間，我國普通中高等教育和普通高等教育的發展規模迅速擴張。與之形成鮮明對比的是，盡管國家對職業教育的發展也給予了相應的政策扶持，但我國職業教育的實際辦學條件、辦學規模、生源數量等方面都處于相對收縮的狀態，與經濟社會發展所提出的新要求存在越來越大的鴻溝。另一方面，在職業教育發展相對萎縮的同時，隨著改革開放的推進，極大地釋放了被束縛的社會生產力，經濟社會發展活力不斷增強，繼而推進了三次產業的持續發展，這使得在勞動力市場上，市場對于具有熟練專業技能的勞動力的需求越來越處于短缺狀態。一方面是職業教育發展的相對滯后，一方面是面對經濟下行壓力，通過“大眾創業、萬眾創新”來加快產業轉型升級步伐日益被提上日程。如若不能采取積極措施促進職業教育發展的速度得到切實而有效的提升，那么在勞動力市場上，人才供給與人才需求之間的缺口將會變得越來越大，結構性失業的問題也將表現得越來越嚴重。

政府對職業教育的投入和支持不足，是限制職業教育事業加快發展的最根本因素之一。有學者曾根據公開統計數據進行過統計，結果表明，近年來，國家和各級政府部門對各類職業學校的財政投入，雖在總量上逐年增長，但其增長速度要低于財政收入的增長速度，甚至還低于對整體教育領域的財政投入增長。因教育經費在投入結構上的不均衡，造成了在整體教育經費的投入格局中，國家和各級政府對于職業教育的投入比例表現出持續下降的趨勢。與此同時，在國家財政對發展職業教育方面投入相對不足的情況下，因一些體制和機制上的障礙的存在，近些年來，雖然諸如職業培訓等民營職業教育機構在總體上取得了發展，但難以獲得必要的信貸資金、相關的政策引導和扶持等，也存在著資金投入不足的問題，故而進一步制約了我國職業教育的發展規模。

當然，不容忽視的是，我國職業教育發展的相對滯后也與人們對教育長期以來形成的重本科、輕專科，重公辦、輕民辦的思想觀念有關。在多數人看來，高等教育長期實行“精英式”的發展，大學畢業生不僅能夠獲得較高的勞動力市場回報，而且還有較高的社會地位，因而大多數家庭都希望自己的子女上大學，不去接受職業教育。①多數家庭認為只有學習差的學生，才被迫接受職業教育，這無疑直接降低了社會對于職業教育的重視程度。加之在現有招生制度下，職業教育的招生在時間上多處于普通教育招生之后，因此大大限制了職業教育的生源質量，繼而進一步導致了職業教育發展的滯后。

加快發展職業教育的路徑。為解決上述問題，首先，未來應提高各級政府對于職業教育的支持和投入力度，在提高中央和地方財政資金中教育資金方面所占比重的基礎上，提高職業教育的財政資金在財政教育資金中所占的份額。要通過進一步理順中央和地方之間的關系，保證中央財政部門對于整體教育財政資金分配和整合的科學性，保證各級地方部門對于教育財政資金的規范和高效使用，將這部分財政資金更多投入到改善職業院校基礎設施建設、高素質教師的引入等方面。要通過財政資金的投入，促進一批大型、綜合型職業教育院校的建立，在未來一段時期，努力打造一批職業教育領域的航母和領軍院校，徹底改變職業院校做不大、做不強的不力局面。

其次，應引導和鼓勵更多的民間資本和機構參與到職業教育領域。要以“產教融合、校企合作”為導向，縱向延伸企業和民間資本參與發展職業教育的鏈條，創新社會資本和民間機構參與發展職業教育的多元化模式，豐富職業院校的辦學主體。在所有制結構上，要探索發展股份制合作制、混合所有制類職業院校，推進政府和社會聯合辦學，同時要借鑒政府購買公共服務的基本做法，建立公辦職業院校向社會力量委托管理和購買服務的可行機制，全方位激活職業院校加快發展的動力。

再次，應改革現有各類中高等院校以及各類高等院校在招生時間上的不同步現象，使職業教育得到政府和社會應有的重視。一是在國家宏觀制度層面，對現有高等院校招生制度進行調整，使各類高等院校在招生時間上保持同步，扭轉職業院校在生源方面就處于明顯劣勢的不力局面，并在職業教育院校畢業生可直接報考研究生方面進行嘗試性探索；二是在這一大的制度框架下，給予職業教育院校較為靈活的自主權，引導職業院校在招生方式、招生制度建設等方面展開有益探索，如可通過建立相應的獎學金激勵等制度，提高學生報考職業院校的積極性。

復次，應從正面加大對職業教育的宣傳力度，改變人們對于職業教育所形成的不合理認知。各級各地應充分利用電視、廣播等傳統媒體以及互聯網、移動互聯網等新興媒體，加大對于職業教育的宣傳和推廣力度。要結合我國當前經濟社會發展對于專業技術人才的需求，多向社會公眾講解職業教育的重要性以及職業院校學生未來廣闊的就業和發展空間，以此提高整個社會對職業教育的重視程度。

最后，應遵循國務院于2014年5月印發的《關于加快發展現代職業教育的決定》，積極發展多種形式的繼續教育。互聯網的發展極大改變了經濟社會的表現形態，促進了社會分工更加精細具體，在這一過程中，人們的“業余”時間也變得碎片化。為此，未來職業教育的發展，應充分利用互聯網信息技術，在網絡教學、遠程教育等方面展開積極有效的探索，建立有利于全體勞動者接受職業教育和培訓的靈活學習制度。

改革教育體制：處理好政府與高等教育的關系

我國高等教育存在的主要問題。從全球視角來看，步入新世紀以后，各國經濟社會發展中所呈現出的新特征之一就是高等教育的發展理念、發展形態、發展模式等經歷了“革命性”的變化，這尤其體現在發達國家和地區。這些變化有：經濟全球化的深入發展、互聯網信息技術的普及和被廣泛應用，使得對于知識的生產和傳播突破了原有的時間和空間界限，使得資金、技術、人才等要素的流動變得更加頻繁。這種背景下，跨部門、跨區域、跨國界的開放共享某種程度上成為高等教育的必然發展趨勢。其次，新的科技創新革命推進了科學研究在橫向和縱向上擴展和延伸，不同學科之間的交叉和融合日益深化，自然科學、社會科學之間的邊界變得更加“模糊”，區域化、鏈條化、集群化等創新發展模式不斷涌現，產學研逐漸一體化，這對高等院校在教學、科研等方面進行組織模式的調整和變革提出了要求。再次，信息網絡化、產學一體化的發展也大大縮短了知識傳播和科技轉化的時間，使得人們的學習方式變得更加多元化，這種背景下，傳統的學校教育模式面臨挑戰和不適應性，繼而也對高等院校能夠提供更加靈活便捷、更加個性化的教育服務提出了要求。最后，經濟社會轉型發展速度加快，市場對于各類人才的需求瞬息萬變，導致傳統的以固定學科進行教學、繼而培養人才的方式已難以適應市場需求的變化，這對高等院校學科設置的動態調整提出了更多要求。

然而，在向高水平的教育強國進軍的過程中，我國的高等教育（指普通高等教育，下同）在水平提升上之所以較為緩慢，除了我們所熟知的，即與發達國家相比，我國教育經費總量投入仍相對較少（特別是人均教育經費投入偏低），以及與我國高等教育在地區間發展不平衡有關之外，關鍵的一點還在于，在發展高等教育方面，國家層面的全局規劃以及系統謀劃仍明顯不足。在現有的管理體制和運行機制下，高等教育院校在日常教育管理、教學實踐等方面雖具有一定的獨立性，但仍非常有限，其突出地表現在高等院校的創辦者、管理者、辦學者三者相互之間的責任和權力關系并未完全明確②，絕大多數高等院校并沒有能夠擺脫自身仍然依附于某一級政府部門的局面。政府部門尤其是地方政府部門，往往對當地高等院校辦學等方面的行政干預過多，而且政策多變，導致很多非教學類、非學術研究性的因素滲透到了學校的日常教育管理、教學實踐和學術研究中，影響了這些高等院校對自身進行明確的定位，降低了這些高等院校辦學方面的責任意識和動力。在很多高等院校內，“官本位”問題在當前依舊較為嚴重。

與此同時，盡管當前我國已經進入到了世界上的高等教育大國行列，但“大而不強”的問題非常突出。許多高等院校在辦學方式、專業設置、人才培養模式等方面還存在著很多亟待加強的地方。一些地方性高等院校缺乏應有的危機感和緊迫感，創新發展的動力不足，并沒有將教育質量真正擺在應有的位置，以質量的提升來促進自身發展的意識不夠。特別對提高教育質量缺少必要的戰略性規劃，投入的時間、資源和精力都明顯不足。這不僅限制了高等院校自身在質量上的提升，也使得產學研一體化進程發展緩慢，導致很多高等院校沒有能夠與企業和社會的生產經營環節形成有效對接。

而在各級教育部門之間的關系上，當前，中央層面與各級地方層面之間，特別是地方與地方之間，存在著較為嚴重的條塊分割問題。地區與地區高等院校之間，以及同一地區的內部高等院校之間，在教育資源配置方面存在較為嚴重的重復和浪費現象，比如學科設置同質化、師資配備沒有實現最優化，導致相互之間沒有形成有效的優勢互補。此外，近年來，隨著各地市場化改革的深入推進，相應的高等教育改革并沒有同步推進，這也是我國絕大多數地區所存在的共性問題。其突出地表現在高等院校新增學科專業數量非常少，而原有學科專業也鮮有以市場對于人才需求的變化而進行相應調整的。

理順政府與高等院校之間的關系。從上述來看，今后推進高等教育體制改革，首先應以處理好政府與高等教育之間的關系為重點，給予高等院校更大的自主權。隨著市場化改革的深化，政府不斷下放權力，從管理者向服務者轉變在全球范圍內都是普遍趨勢，這在教育領域也不應例外。具體而言，政府部門要逐步退出對高等院校的直接行政干預和管理，在招生、辦學等方面給予高等院校更多的自主權。轉向更多地從宏觀層面對高等院校的發展給予必要的支持、引導和保障。當然，政府部門下放權力，并不意味著對推進高等院校發展的作用和職責有所降低。相反，其對政府部門通過體制機制和政策安排等，動員和調動各類教育資源以及其他社會資源參與到高等教育發展之中，提出了改革要求。比如，政府部門需要從整個國家、地區層面制定更為科學的高等院校發展規劃，需要從體制機制上為高等院校更好行使自主權提供體制機制保障，需要制定更為積極的政策引導和鼓勵社會資本投入到高等教育領域和推進產學研一體化的發展。

改變教學模式：以“形勢與政策”課程教學為例

在教學模式上，要不斷創新方式、方法。比如，“形勢與政策”課是高校思想政治理論課的重要組成部分，是對大學生進行形勢與政策教育的主渠道、主陣地。然而，有的大學生不重視，有的教師退避三舍，有的高校把它看成可有可無的課程，教學效果不盡人意。對于“形勢與政策”課程教學形式，筆者曾開展過一次調查，結果顯示，89%的學生喜歡互動式的教學，如課堂提問、課堂討論、課堂辯論、實踐教學等形式。但這其中，實踐教學是最為重要的環節，也是當前提高“形勢與政策”課程教學效果的最有效途徑。而結合該課程本身的特點和內容，今后的實踐教學就可具體從三個方面來進行創新：一是將“形勢與政策”課與校外專業課教學實習結合起來。高校每年都有學生到校外進行專業學習，教師可利用這個機會，將“形勢與政策”課與校外專業課教學實習結合起來，引導學生在實習中了解國家政策的實施情況。二是將“形勢與政策”課與大學生社會實踐結合起來。高校在每年寒暑假都要組織學生進行社會實踐，如“三下鄉”、“青年志愿者行動”等活動，“形勢與政策”課教學可以與這些實踐活動相結合。三是教師帶著學生進行社會實踐。“形勢與政策”課教師要充分利用本地的教學資源，如革命紀念地、歷史遺跡、各類成就展等，組織學生參觀、考察。通過實踐教學，使學生認識社會，了解國家政策，提高思想認識，增強社會責任感。

（作者單位：廣東行政學院花都校區）

【注釋】

①“職業教育發展的主要問題”，中國網，http：//www.china.com.cn/news/zhuanti/09rkld/2009-12/21/content_19106343.htm，2009-12-21。

②唐東升：“以高等教育改革為突破口推進教育治理現代化”，《人民論壇》，2015年4月中。

責編/許國榮（實習）