略論“把權力關進制度的籠子里”

馮光

【摘要】習近平在十八屆中央紀委第二次全會上指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。文章結合黨的建設科學化研究專題的學習討論，圍繞“把權力關進制度的籠子里”這個課題作了研究探討，著重論述了其理性內涵和實踐意義、打造制度籠子的基本要求、發揮制度作用的三個關鍵環節。

【關鍵詞】權力 制度 理性內涵 實踐意義

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A

理性內涵和實踐意義

“把權力關進制度的籠子里”這一重要論述，用形象的語言表達了豐富的內涵，對于規范權力運行、有效防治腐敗，對于全面提高黨的建設科學化水平、推動廉潔政治建設，都具有重要意義。

思想淵源—這是以習近平為總書記的黨中央順應時代潮流和群眾期待，在以往理論積累和實踐探索基礎上積極推進理論創新的成果。在實踐中堅持和發展成功的經驗，是我們黨的光榮傳統，也是推進理論創新的重要方法。新中國成立特別是改革開放以來，我們黨圍繞執政條件下如何反對腐敗、建設廉潔政治，就推進反腐倡廉制度建設進行了不懈探索。改革開放之初，以鄧小平為核心的黨中央，提出廉政建設要靠法制、搞法制靠得住些，制定了《關于黨內政治生活的若干準則》和刑法、刑事訴訟法等黨內法規和國家法律，為反腐倡廉工作有序進行提供了重要依據。黨的十三屆四中全會以后，以江澤民為核心的黨中央，強調要依靠發展民主、健全法制來預防和治理腐敗現象、逐步實現反腐倡廉工作的制度化法制化，制定了《廉政準則（試行）》、《紀律處分條例（試行）》和行政監察法等黨內法規和國家法律，反腐倡廉工作逐步走上法制化軌道。黨的十六大以后，以胡錦濤為總書記的黨中央，作出了建立健全懲治和預防腐敗體系的重大決策，強調要建設科學嚴密完備管用的反腐倡廉制度體系，制定或修訂了《黨內監督條例（試行）》、《巡視工作條例（試行）》和反洗錢法等黨內法規和國家法律，反腐倡廉工作法制化水平進一步提高。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央，堅持黨要管黨、從嚴治黨，強調要自覺學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章，帶頭改進工作作風、密切聯系群眾，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，在黨風廉政建設和反腐敗斗爭方面作出了一系列重大決策部署。其中一個重要內容，就是著眼于更加科學有效地防治腐敗，把加強對權力運行的制約和監督擺上更加重要的位置。特別是在十八屆中央紀委第二次全會上，習近平旗幟鮮明地提出“把權力關進制度的籠子里”，進一步彰顯了黨中央主動接受監督的意識，凸顯了約束權力的重要性和緊迫性，突出了制度建設的戰略性和整體性，既是對我們黨治國理政理論和實踐的深入總結，也是對人類政治文明智慧結晶的吸收和借鑒，豐富和發展了黨的建設特別是反腐倡廉建設理論，是我們黨推進理論創新的一個重要成果。

理性內涵—深刻揭示了權力運行規律，標志著我們黨對新形勢下執政規律的認識達到了一個新的高度。理論的科學性在于它揭示了規律。執政的科學性在于對權力運行規律的把握和運用。近期習近平所作的一系列重要講話中，圍繞健全權力運行制約和監督體系問題，對一系列相關問題作了系統闡述，反映了對權力運行規律認識的深化。比如，在2014年12月召開的首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上，習近平指出：“要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。”2015年4月在主持中央政治局第五次集體學習時，習近平再次強調：“要健全權力運行制約和監督體系，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里”。

實踐意義—直指權力的本質和要害，抓住了反腐倡廉的核心問題，對于有效防治腐敗具有很強的現實針對性。“把權力關進制度的籠子里”，涉及黨的建設和政權建設的方方面面，與反腐敗聯系十分緊密。權力具有自我膨脹和擴張的屬性，是把“雙刃劍”。對權力“惡”的一面及其與腐敗現象的關聯，古今中外的政治思想家曾經作過深刻分析。權力的雙重屬性決定了必須對其進行必要約束，使其積極效用發揮到最大限度，同時將其負面作用控制到最低限度。從世界各國和地區的實踐看，一些反腐敗成效較好、比較清廉的國家和地區，一條重要經驗就是較好地解決了權力規范運行問題；而一些腐敗問題嚴重的國家，則往往沒能解決好權力失控問題。經驗與教訓啟迪我們，對權力形成有效的制約和監督，是確保權力正確行使的根本途徑，也是反腐倡廉的治本之策。提高反腐敗工作水平，必須把權力關進制度的籠子里，對權力進行有效約束，防止權力失控、行為失范。

打造制度籠子的基本要求

經過多年不懈努力，反腐倡廉制度建設取得了積極進展，目前已經基本形成反腐倡廉法規制度體系。但是，按照“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”的要求，目前制約權力的制度籠子顯然是不盡完善的，還存在許多問題和薄弱環節。比如：制度不健全、籠子缺失問題；制度不科學、籠子約束力不強問題；制度陳舊、籠子失效問題。

產生籠子失效、權力失控現象，一方面是制度設計時應急需要多、短期考慮多，長遠考慮和深入研究不夠，往往以一般性的政策文件來取代法律法規；另一方面是制度設計缺乏通盤考慮，導致相關制度銜接不暢甚至相互沖突。因此，把權力關進制度的籠子里，首先要在提高制度設計的整體性和系統性上下功夫，把頂層設計和微觀設計結合起來，通過構建嚴密的制度體系，打造功能完備的鐵籠子，使之成為由合理制度要素共同支撐、嚴絲合縫的閉合系統和完整鏈條，真正鎖緊權力。具體應把握好以下幾個方面：

第一，立足實際。在打造制度籠子時，首先要從我國國情出發，著眼黨和國家事業發展大局，決不能脫離條件、超越階段搞不切實際的制度設計。一方面，應從現實出發。制度不是因為好才可行，而是因為可行才好。要制定可行的制度，必須針對影響和制約黨的建設、政權建設的突出矛盾和問題，力爭在重點領域和關鍵環節實現突破、取得進展。另一方面，應根植歷史。制度與文化和傳統密不可分，具有本土性、地域性、國別性。我國擁有世界稀有的沒有中斷的古代歷史文明，其中不乏制度成果；我們又有幾十年治國理政的經驗積累，忽視本土，簡單地搞舶來品移植，制度上的“水土不服”在所難免。我們一定要防止現實和歷史割裂的情況，把開闊眼界和尊重歷史結合起來，積極借鑒人類文明的優秀成果，打造出符合實際需要、擁有持續活力的制度籠子，在制度創新中不斷增強中國特色社會主義的制度自信，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供制度保證。

第二，系統配套。實踐表明，零打碎敲很難對權力進行有效約束，而且會給制度建設帶來許多弊端。制度的有效性不是單項制度的簡單疊加，而取決于制度體系的整體功能。深入推進制度建設，必須加強整體設計和綜合配套，既注重推進單項立法，又抓緊研究出臺基礎性、綜合性法規制度；既重視實體性制度建設，又重視程序性制度配套；既重視黨內制度建設，又注意與國家法律法規協調；既重視中央立法，又重視地方立法，從而使反腐倡廉各項法規制度成為骨架牢固、枝葉繁茂、銜接順暢、聯系緊密的系統。一是要注意頂層設計。頂層設計強調從系統的角度去思考問題，避免單打一。從全國來說，頂層是中央，但對地方和部門來說，也自成系統，也有一個搞好頂層設計的問題。而不能一提頂層設計就認為是中央的事情，好象中央不發話、不出臺措施，制度建設就沒法進行，這種觀點是片面、消極的。二是要支持基層試點。對一些涉及面廣、比較復雜的問題，先有選擇地進行試點，待取得經驗后逐步推開，是我們黨推進改革和制度建設的一條重要經驗。上級機關對基層的試點不僅要關注，而且要加強調查研究和分析論證，如果認準了要干，應及時表明態度。這種表態不一定面面俱到，關鍵是傳遞信心和決心。

第三，結實耐用。一是制度設計要周延、精細。制定具體制度時，原則性規定要簡單明了、禁止性規定要切實可行、保障性措施要及時跟上，避免制度線條過粗、停留于泛泛地提要求。二是要提升制度的效力等級。要抬高立法門檻，嚴格控制應急性立法，進一步提升黨內法規制度建設的科學化水平，更加注重國家立法，當前特別要減少濫發文件、隨意設立所謂“制度”的情況。三是要把科技手段運用到制度建設中。一些地方的實踐表明，把有情的人腦和無情的電腦結合起來，在強化傳統監管手段的同時，把權力行使的要求和流程嵌入網絡等固化系統，對違規問題能及時預警，可以使權力運行變得“可視”、“可控”、“可查”、“可糾”。第四，動態調整。隨著改革的深化和政府職能轉變的加快，權力的邊界、職責、范圍和行使方式等都可能發生變化，有的權力會強化，有的權力則可能退出或者下放。因此，制度建設也要及時跟進，該廢止的要廢止、該修訂的要修訂、該制定的要制定，避免出現監控盲區。

發揮制度作用的三個關鍵環節

把權力關進制度的籠子里，必須采取綜合手段，多管齊下，建立健全讓籠子運行起來、發揮制約效力的動力機制，引導、推動權力行使者自覺遵守和維護制度，管好“鑰匙”、看住籠子，真正實現制度制約權力和權力遵循制度的良性互動。

第一，正確引導權力。掌權者固然具有擴張權力、突破籠子的傾向，但其道德水平的提高也會增強其自我約束的能力。掌權者善于自律，不僅會自覺遵守、還會自覺維護制度，反之他就會想方設法去規避制度。因此，讓制度運轉起來，首先要激發掌權者的自律意識，使他們增強遵章守紀意識、減少犯規違紀沖動。一是要堅持教育為先。要切實加強廉政教育和制度教育，引導領導干部正確處理行使權力和接受約束、個人舒適度和群眾滿意度的關系，把客觀的制度籠子內化于心、外化于行，真正做到敬畏制度、自覺接受監督。加強思想教育應重在曉喻常識、明確底線。我們要認真總結運用落實八項規定的經驗，結合當前黨的群眾路線教育實踐活動，教育、引導廣大黨員干部特別是領導干部按照中央要求，認真對照檢查，進一步增強遵守和維護制度的自覺性。二是要發揮考核機制的導向作用。考核評價對干部任用具有重要導向作用，同樣道理，考核評價的“指揮棒”對推動制度運作也有不可忽視的引導作用。要根據習近平同志提出的“再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄”的要求，完善干部政績考核評價體系，把領導干部自身貫徹反腐倡廉法規制度、廉潔從政和抓黨風廉政建設等“軟件”作為干部考核的重要內容，細化考核指標，改進考核方法，真正把政治堅定、實績突出、作風過硬、遵章守紀、群眾公認的干部提拔任用到重要崗位上去，讓消解制度作用的“潛規則”沒有市場，讓鉆制度空子的“走后門”沒有機會，讓違反制度、濫用權力的腐敗行為沒有空間。三是要通過利益保障來減少違反制度的行為。利益需求產生動機。把權力關進制度的籠子里，既要針對人性弱點強化行為監控，又要針對人的合理需求，運用利益機制引導從政行為，形成不易腐的保障機制。目前一些廉潔程度較高的國家和地區，在運用利益激勵和剝奪的辦法促進廉潔從業方面有一些較為成熟的做法。我們要借鑒國（境）外的有益經驗，在推進反腐倡廉制度建設的進程中，注意研究各類主體行為取向的內在生成機理，探索建立包括物質激勵和精神激勵在內的廉政激勵引導機制，完善領導干部從業資格和市場主體準入資格監管辦法，著重在物質待遇、市場準入、資格限制等方面取得進展，促使公職人員和市場主體更好地認清腐敗的風險成本和廉潔的預期收益，自覺增強廉政意識，有效抑制腐敗動機。

第二，切實制約權力。權力過多、過大、過于集中，不僅導致打造制度籠子的成本過高，還會給權力入籠帶來許多困難。當前，要從三個方面入手來解決權力得不到有效制約的問題。一是貫穿保護權利的價值取向。目前的制度建設中，部門主導的特點比較明顯，往往講部門需求多、講監管要求多，而對維護群眾合法權益、便民利民的考慮不夠。實際上，對權利的保護本身就是對權力的一種制約。因此，應樹立加強管理和權利保護對應的理念，在賦予權力、行使權力的同時必須考慮對等的責任和權利救濟的有效途徑，逐步形成“以制度確認權利，以權利制約權力”的監督路徑。二是明確權力行使的邊界。掌權者擴張權力的傾向往往直到界限方才休止。理清權力的邊界、設定權力運行的底線，是規范權力運行的基礎，也是制度有效發揮作用的重要前提。當前，新一屆中央政府正在著力加快轉變政府職能，推進行政審批制度、投資體制等方面改革和管理方式轉變，逐步地、最大限度地把權力放下去，努力把不該管的微觀事項堅決放給市場、交給社會。這樣做有利于實現簡政放權，有利于減少中間環節和“尋租”機會。三是科學配置權力。近年來，在受處分的縣處級以上黨員干部中，“一把手”占了相當大的比例，這從一個側面折射出權力過分集中的弊端。解決好這個問題，要正確處理讓權力發揮積極作用和對其形成有效約束的關系，著眼于建立健全決策權、執行權、監督權既互相制約又相互協調的權力結構和運行機制，以堅持和完善民主集中制為核心，科學配置權力、依法規范權力、完善運行流程，努力做到授權有限、制約有度、運轉有序、監督有效。

第三，有效監督權力。把權力關進制度的籠子，重在抓好制度落實、提高制度執行力，確保籠子鎖緊權力，逮住違規出籠的權力。要充分發揮各方面監督主體的積極作用，形成對權力運行全方位、立體式的監督，做到權力運行到哪里、監督就跟進到哪里。這里，著重就加強社會監督和專門機關監督談點認識。一是關于發揮社會力量的監督作用。暢通和拓寬群眾參與反腐敗工作的渠道，充分發揮人民群眾、新聞媒體等社會各方面的監督作用，是落實制度的重要促進力量。二是關于加強專門機關監督。紀檢監察機關作為黨和政府的專門監督機關，在推進反腐倡廉制度落實中承擔著重要責任。要注意把事前監督、事中監督、事后監督結合起來，不斷提高監督工作的敏感性、針對性和實效性，構建完整的監督鏈條，對籠子的漏洞和違反制度的行為能夠早防范、早發現、早處置，促使權力始終在有效監督之下運行。

當前，加強專門機關監督的一個重要課題是努力提高監督工作的科學化水平。具體來講，需要注意把握以下三個方面。第一，明確職能定位。作為專門監督機關，紀檢監察機關的職能不同于一般的業務主管監管部門，其職能定位屬于“監督的再監督”。第二，突出工作重點。這是多年來做好紀檢監察工作的一條重要經驗。第三，強化力量整合。多年來，在中央的高度重視和大力支持下，紀檢監察機關自身建設不斷加強，為反腐敗斗爭的深入推進提供了重要組織保障。但也存在機構職能重疊、力量擺布不夠合理、協調難度大等問題。今后，在充分整合、合理調動系統內部力量的同時，還應注重整合外部力量，既要發揮好現有的反腐敗協調小組的作用，又要探索在更深層次上整合資源和力量的途徑。

（作者為中信集團紀委書記）

責編/王坤娜