區域間產業轉移中政府的生態責任與協調作用

黃新穎　馬穎

【摘要】產業轉移促進了中西部地區的經濟發展，但其引發的生態環境問題也日益突出，使得發展不能健康持續。在此背景下，政府的職能與協調作用不僅能夠維持現有的生態環境，而且還能營造出新的、適應工業化發展的良好生態環境。文章通過分析產業轉移過程中資源環境的變化成因，提出了政府必須擔負的生態責任及相關舉措。

【關鍵詞】區域產業轉移 生態責任 政府協調作用

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

隨著社會經濟的進一步發展，我國的改革也已進入深水區，經濟結構的不合理及產業結構的不均衡已導致諸多結構性矛盾凸顯出來，大大制約了整體經濟形勢的良好發展。在這種情況下，宏觀層面的優化與調整必將促使各地不同區域間的產業結構發生有規律的轉移，以平復各區域間產業與經濟發展失衡所造成的落差與矛盾。產業轉移對于促進發達與發展中地區的經濟發展意義重大，可使地域產業梯級的設置、布局更為合理，并有利于優化、升級。但產業轉移所涉及到的問題也廣泛而復雜①，產業在轉出前自身所存在的相關問題將會被攜帶到承接地并進一步形成新的問題，對于當地原有的生態環境必將產生明顯的不適與影響—從生態因素講，這是制約產業能否順利轉移、并為當地經濟發展做出貢獻的關鍵性問題。但在促進產業轉移的過程中，政府的作用又是非常大的，在轉移企業與產業承接地生態環境的保持這兩者之間，政府應當是處于主導地位并能夠發揮關鍵性的協調與主導作用的，而且在努力促進本地產業及社會經濟發展的同時，保護好生態環境也是政府理所當然要承擔的責任。只有這樣，產業轉移才能成為一件利大于弊的好事，才能促進社會經濟的可持續發展，并達到人民群眾的心理預期。

區域產業轉移的發展及其對政府的要求

區域產業轉移的形成與發展。產業轉移是指發達區域的部分企業向發展中區域轉移的過程。產業轉移之所以能夠發生，其動因首先源自企業對利潤的最大化追求。隨著產業在經濟發達區域的發展與集聚，企業的技術、勞動力、土地、水、電等生產要素使企業成本上升，獲得的邊際收益也隨之遞減，企業的利潤追求受到明顯阻滯。企業的利潤受制于各種因素的影響，生產成本的降低則是利潤上升的第一要素，企業通過將產業向相對落后區域的轉移即可實現生產成本的降低，從而實現利潤的提升。當然，產業轉移的發生還與區域經濟結構的變遷、生產要素供給結構的變遷及產品市場需求結構的變遷有關，政府通過宏觀調控、法律法規及相關政策的制定等，也能促使產業轉移的速度、方式與效果。我國的區域產業轉移就具有典型的代表性，②改革開放初期的優惠政策就吸引了規模宏大的外企投資，在我國制造業一步步發展的同時，也帶動了我國產業與經濟的迅猛發展，今天的產業水平與經濟規模與當時對外資企業的承接是分不開的。而發生在目前的產業轉移則主要是指國內的產業轉移，隨著我國東部沿海地區產業的集聚化，企業利潤的下降在所難免；勞動密集型產業和資源型產業逐步向中北部沿海地區和中西部地區擴張，由一線城市向二三線城市推移也就勢在必行。③

區域產業轉移中政府的生態責任。由于產業轉移的主要動因是企業對利潤的最大化追求，產業轉移所帶來的利益也往往被承接區域所看重，因而相對忽略其中的負面影響，這將是產業轉移中的關鍵性問題。無疑，這一問題將是政府所無法回避、且必須解決的問題，也是政府在產業承接中所要承擔的責任。產業由發達區域轉移至發展區域所產生的影響不僅表現為產業布局與經濟結構的變化，最直接的影響就是對遷入地土地、水質、空氣、植物等自然資源的消耗和對勞動力、電力等人力物力資源的占用，尤其是對自然資源的消耗必將產生對當地生態與環境的改變與破壞。但企業的逐利本性會讓他們有意忽略生態環境問題，而政府的生態責任卻并不會因此而免掉，這也是全社會的共同需要和要求。在產業轉移的大趨勢下，政府要同時擔起推動經濟發展及維護生態環境的雙重責任，除了必要的政治責任、經濟責任、政策責任、法律責任、得到責任和誠信責任之外，還必須擔負起生態責任和環境責任。首先，是政策責任，要通過制定相關的政策法規來保證生態制度的供給，④并使企業明確自己的生態責任；其次，是宣傳教育責任，要通過對全社會進行生態環境教育而增強環保意識，提高環保能力，在產業發展的過程中，同時追求對生態環境的保護，而避免西方國家先污染、后治理的沉重教訓；最后，是產業優化責任，要以更大的經濟戰略眼光推進生態產業的發展，將生態環境的保護置于產業發展之上，以此促進經濟與產業的可持續發展。

區域產業轉移中政府的協調作用。產業轉移對于承接地的影響絕不是增加幾個企業單位這么簡單，而是綜合與長遠的，一個新企業的鑲入既是對自然環境和社會環境的占領，同時也是消耗、干擾、破壞與改變；而且這種改變一旦超出可控、可調、可塑的極限，就將形成長久性的惡性循環。因此，出于生態責任的考量，政府必須在產業轉移中起到良好的協調作用，以通過產業轉移實現經濟的健康及可持續發展，其中環境因素就是可持續發展的重要衡量指標之一。首先，政府應通過對企業的合理選擇而實現產業的合理調整。產業結構的調整不僅影響到當地其它產業的效益上升與向好發展，對整體經濟及社會穩定都是一種理順與優化。從廣義上講，當地社會的整體均衡發展均是生態保持的重要組成部分，并不限于環境本身，所以，政府決不能以犧牲生態和諧來換取純粹的經濟發展。其次，政府應通過對資源配置的優化來提高資源的利用率。資源利用是一次消耗的過程，也是對原有生態均衡的改變過程，而消耗的方式如何，則會影響到資源的利用效率及生態的和諧發展，優化配置即是一種積極的促進手段。政府可以通過宏觀調控避免不必要的資源閑置與浪費，從而加速區域產業結構的合理化與高度化。⑤最后，政府應通過對市場的適當干預來應對市場的“失靈”現象，在維護區域經濟安全的同時，避免生態環境的負效應出現。

區域產業轉移中存在的問題分析

轉移產業自身存在的問題。轉移產業自身之所以存在難以抹去的問題，與產業轉移的內在規律有很大關系。首先，產業轉移必然是以勞動密集型到資本密集型再到技術密集型的梯度推進規律而進行的，當產業從發達地區到次發達地區再到欠發達地區轉移時，最初的產業投放只能是從勞動密集型開始，然后再以梯度規律逐步推進，⑥這一過程最明顯的影響就是對承接地資源的過度消耗，環境破壞也就在所難免。其次，次發達或欠發達國家或地區因產業基礎較為薄弱，而只能以資源消耗型企業作為最初的產業引入對象，而資源消耗型企業也正因這些地區資源的廉價而得以謀取更大利潤，這就為將來的資源浪費及環境污染埋下了禍根。最后，企業的趨利性也使企業缺乏必要的社會責任感，從而導致工業化生產中生態問題較為嚴重。利潤是企業的生命，對利潤的過度追求往往使企業只顧自身利益和短期利益，并不情愿因環保投入而降低收益，社會責任感難以形成。

區域產業轉移所造成的生態環境失衡。從表面上看，產業轉移是企業為追求邊際效益最大化而擴張或轉移的結果，實質上產業轉移是發達與欠發達地區、社會與生態矛盾日積月累的結果。產業承接地區在發展的同時，生態環境問題也日益凸顯，這確實是產業轉移過程中無法避免的一個事實。但這并不意味著產業轉移一定要以犧牲環境為代價，生態的維持與營造是完全可以進行的，這需要我們對區域間產業轉移所造成的生態問題要有充分的論證和應對的預案。產業轉移的動因從表面看來是利潤驅動，實則是原產地各種資源緊張、競爭加劇、成本上升、技術開發受限所致。當一家企業硬性鑲入次發達或欠發達區域時，企業的開辟目標首先是針對資源而來，如尚未開發利用的當地原材料資源，廉價的勞動力及水電、土地資源等。這種開辟的短期效益的確帶動了就業與經濟增長，但不可再生資源的過度消耗及其生產過程所造成的污染又會加重對現有資源的污染與浪費，如水體污染、土壤污染、植被破壞等。如此一來，產業轉移不僅沒有帶動農業的發展，不僅沒有推動相關產業鏈條的衍生，反而加劇了資源的消耗及生態環境的污染，一旦超限，若要恢復原狀或恢復平衡與和諧，即便付出沉重代價，也將難上加難。總之，生態環境的失衡還是因為資源供需的失衡，而資源供需的失衡必將導致生態環境的失衡。

區域產業轉移中政府協調的缺失與失當。對于產業轉移的雙方來講，企業方和承接方在思想意識上的認識并不一致，甚至南轅北轍。成本優勢及利潤差別是企業的核心因素，而區域經濟及社會的發展則是當地政府及社會的希望與追求。但問題的關鍵就在于，環境因素往往被企業所不顧是一種常見現象，因為企業趨利性的特征會使它們不想承擔生態責任；但被政府部門所忽視就不正常了，這有違社會責任以及人民群眾的愿望要求，對于承接地區的未來可持續發展也將貽害無窮。政府在區域產業轉移中的協調缺失或失當一般出于三個原因：一是重發展輕環保所致。二是整體規劃不合理所致。三是相關制度和法律不成熟，表現出對企業高污染、高耗能行為的無能為力或處罰不當，使政府職能發揮大打折扣。

區域產業轉移中政府作用的發揮

加強政府監管作用以督促解決企業問題。無疑，產業轉移中的任何企業都會將利益最大化作為核心追求，但相關的責任與義務也往往被輕易忽略。企業經營靠的是市場機制與調節，而企業的責任與義務則需要政府的行政干預、政策誘導或法律規范，⑦沒有政府的行政干預、政策誘導或法律規范，企業只會在利益追逐的道路上放縱奔跑，責任和義務更是無從談起，生態環境就會遭受滅頂之災。因此，政府部門必須擔負起對企業的引導、規范與監管之責。

第一，行政干預。企業之于環境的問題主要還是對生態平衡的改變甚至破壞，政府相關部門通過行政手段對之加強管理是一種最為直接的防治措施，比如對某些行業的準入限制，對某些行業的嚴格規范，對進入行業的嚴格監管等，都能對引入企業產生明顯的行政規范與管理作用，使企業提升環保意識，自覺遵守環保規定，擔負環保責任。第二，政策誘導。政策誘導并不違反市場規律，但通過政策誘導卻可以使企業更好的在市場機制下健康運轉。誘導非強制性，但誘導也非常有利于企業單位自覺行動起來，在生態環境問題上擔起義務和責任。如政府通過行政指導、信息服務、稅收減免、融資支持、財政補貼、出口退稅等方式，在企業盈利不受太大影響的情況下，鼓勵企業維護生態環境。第三，法律規范。相比較而言，法律規范對于加強企業的生態責任最為有力和有效，對企業所形成的約束作用也更大，以法律的威嚴促使企業法人必須擔負起生態與環境責任。

發揮政府職能作用以協調產業結構和資源配置。當然，政府針對企業自身的監管可以在一定程度上控制對生態環境的破壞，但站在產業大轉移大戰略的制高點上，對企業的局部治理僅是治標不治本的淺層次治理。要想維持經濟社會的健康、可持續發展，政府必須在產業結構的整體布局上進行設計與安排，并在產業大發展的基礎上營造新的生態環境，保持新的生態平衡。這就需要政府充分發揮自身的職能作用，以服務型行政風格參與市場調節及生態環境保護。

首先，政府要因地制宜，制定適宜的產業政策。政府對于引入產業必須做出充分論證，必須將該企業作為本地產業、資源、生態等綜合因素中的一個和諧因素而融入，使該企業的融入不僅能夠完善本地的產業鏈條銜接與發展，對于本地的資源消耗、生態環境承受能力及人口容量等，都不會產生破壞性的改變，在促進本區域工業化發展的同時，不至于影響第一產業的發展，并能夠帶動第三產業的發展，使本區域的產業、經濟、社會運環境曾現出穩定、和諧與可持續的良好發展趨勢。其次，政府要完善產業配套，實現產業合理布局。完善的產業配套能使不同產業的企業群體之間相互作用，從而形成一個穩定的、健全的產業體系。產業體系是由無數條產業鏈構成的，產業鏈將上、中、下游等企業關聯起來，促進第一、第二和第三產業協同發展。因此，政府要在引入新的產業時，完善相關產業的配套與設置，合理布局產業分配，使新舊產業都能相互連接，在彌補缺失的產業鏈環節的同時，讓整個產業鏈延伸發展起來。最后，政府要將資源分配與生態環境融入整個產業鏈中，不因個別企業的過度與失調而導致產業鏈遭到破壞，進而造成自然資源與生態環境的破壞與失衡。

制定綜合防治體系擔負生態環境責任。產業轉移中的生態保持需要綜合防治體系的建立，這是政府的責任，也是所有企業和整個社會的責任。產業轉移不僅要將先進的生產技術和管理經驗引入欠發達區域，也要將保護生態環境的理念、構建和諧社會的價值觀帶到產業承接地區。政府推動產業轉移的最終目的就是為了促進經濟社會的發展，提高人民群眾的物質生活水平，促進和諧社會的建設與小康社會的建成，如果因為產業轉移而使人類生存的家園遭到破壞，就違背了政府為人民群眾謀取福祉的初衷。對于企業來說，維護生態環境是企業必須承擔的社會責任之一，也是企業道德與企業之善的追尋。企業通過強化環境意識、加強環境自律、公布環境信息、落實治理措施、創新環保生產技術等努力，不僅可以提高資源利用率、減少環境污染，還能促進企業生產的生態化與可持續發展。對于全社會來說，每個人都有責任和義務保護環境，維持生態，為建設自己美好家園而參與監督與管理，通過向政府提出合理化意見和建議而增強政府生態責任，使政府在產業轉移中發揮出應有的職能作用，為經濟社會發展做出應有貢獻。

經濟一體化及可持續發展是我國經濟發展面臨的兩個挑戰，⑧區域間的產業轉移在促進區域經濟一體化的同時，卻在增大可持續發展所帶來的挑戰。因此，在產業轉移過程中，只有將兩者更加緊密地聯系在一起，才能具備迎接挑戰的能力，真正實現經濟的相互融合與健康持續發展。

（作者分別為中國地質大學（北京）博士研究生、中國石油大學（華東）副教授，中國石油大學（華東）副教授；本文系中央高校基本科研業務費專項資金資助項目和山東省社科規劃研究項目階段性成果，項目編號：14CX04051B、14CJJJ09）

【注釋】

①⑥蔣滿元：“承接產業轉移過程中的政府生態責任與生態政策選擇問題探討”，《青島行政學院學報》，2009年第5期，第11～15頁。

②③林冷梅，夏洪勝：“談區域產業轉移中的生態環境問題及對策”，《商業時代》，2013年第26期，第125～127頁。

④⑦曹傳川：“政府在產業轉移中的作用”，《黑龍江對外經貿》，2008年第12期，第91～92頁。

⑤楊紅：“政府在產業轉移中的生態責任與生態決策”，《市場論壇》，2007年第11期，第68～70頁。

⑧周珂，徐嶺：“我國綠色經濟面臨的挑戰與發展契機”，《人民論壇》，2011年第8期，第110～112頁。

責編/韓露（實習）