民間兒童救助組織：不敢說(shuō)的“收養(yǎng)”

沈寅飛

民間組織在兒童救助中起了很好的作用，但民間組織參與寄養(yǎng)、收養(yǎng)孤殘兒童救助工作的法律地位并不明確，即使做著善事，也不敢往外說(shuō)

兩歲的小女孩劉茹云坐在學(xué)步車?yán)锫刈呦虮Ｓ龁T，嘴巴里還模糊地發(fā)出“媽媽”的聲音，偶爾還望著保育員笑一聲。由于先天性的雙手畸形，如果離了學(xué)步車，她就只能利用雙肘關(guān)節(jié)代替雙手為爬行提供支撐力量，平時(shí)她只能扶著東西站立?！跋袼@樣類似的患有先天性疾病的孩子在天使之家中還有40多個(gè)?！碧焓怪邑?fù)責(zé)人鄧志新說(shuō)。

劉茹云在天使之家待了已經(jīng)近一年了，但只能算是“寄養(yǎng)”在天使之家，接受“幫扶”。一直在照顧孩子，卻不能叫收養(yǎng)是各類民間兒童救助組織的慣例?！安荒芙泄聝涸?，也不能叫學(xué)校?！惫鈵?ài)學(xué)校負(fù)責(zé)人石清華說(shuō)，“只能說(shuō)收留，不能說(shuō)收養(yǎng)，收養(yǎng)手續(xù)很難辦下來(lái)，叫收養(yǎng)法律上說(shuō)不過(guò)去?！?/p>

但“幫扶”兒童的組織和收養(yǎng)規(guī)模并不算小。僅民政部2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)共有收留孤兒、棄嬰的個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)878家，收留人數(shù)9394名。而按照我國(guó)《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》等制度規(guī)定，民辦機(jī)構(gòu)注冊(cè)必須要有主管單位而且還需要有一定的設(shè)施條件，否則就屬于“非法”組織。因此，現(xiàn)存很多收養(yǎng)孤殘兒童的個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)并沒(méi)有在法律上得到認(rèn)同，這也成了民間救助組織的一塊心病。

福利院的財(cái)政困境

目前，負(fù)責(zé)兒童收養(yǎng)的主要是各地的福利院，其資金來(lái)源主要是財(cái)政撥款。由民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、北師大社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院共同推出的《中國(guó)兒童福利政策報(bào)告2014》指出，我國(guó)從2010年開(kāi)始建立首次由中央財(cái)政支持的孤兒津貼制度，每月給機(jī)構(gòu)內(nèi)供養(yǎng)孤兒和散居孤兒發(fā)放基本生活保障津貼。目前，中央財(cái)政對(duì)東、中、西部地區(qū)分別按照月人均200元、300元、400元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。

盡管近年來(lái)國(guó)家和地方政府不斷提高對(duì)孤兒照顧的補(bǔ)助，但是一些地方的福利院仍然面臨著很大的壓力?！吨袊?guó)兒童福利政策報(bào)告2013》顯示，2012年全國(guó)注冊(cè)孤兒數(shù)量為62.8萬(wàn)人，其中集中供養(yǎng)54.1萬(wàn)人，社會(huì)供養(yǎng)8.7萬(wàn)人。“現(xiàn)在公辦兒童福利院的開(kāi)支主要靠財(cái)政支撐，有限的財(cái)政撥款使得很多孤殘兒童的疾病得不到及時(shí)醫(yī)治，而一些智力正常的孤殘兒童也會(huì)因?yàn)橘Y金匱乏而耽誤早期教育?！睏盍⑿壅f(shuō)。

鄧志新向記者介紹，目前生活在天使之家的42名病殘孤兒都是來(lái)自河南、山東、廣西等地兒童福利院，由21名員工一起看護(hù)，收留這些孩子是因?yàn)楹⒆觽冊(cè)瓉?lái)的生活環(huán)境不佳。有一次她去河南的一家兒童福利院走訪時(shí)看到，一個(gè)保育員同時(shí)需要照看二十幾個(gè)孩子，有幾個(gè)嬰兒被子下面屎尿橫流，“一掀起來(lái)，那簡(jiǎn)直不能聞！”鄧志新說(shuō)，“對(duì)于福利院中那些患有先天性疾病的孩子，政府給予的基本津貼可能連他們的日常開(kāi)支都不夠，更別說(shuō)動(dòng)則數(shù)萬(wàn)元的手術(shù)治療了?！?/p>

走進(jìn)北京光愛(ài)學(xué)校，寄養(yǎng)在這里的大多是一些十幾歲的孩子。石清華告訴記者，這里收留的主要是一些單親、父母離異、遭受家庭暴力的孩子，還有一部分是孤兒。由于大多數(shù)都是年紀(jì)比較大一點(diǎn)的孩子，他們通常很難再融入當(dāng)?shù)氐母＠?。有些孩子在福利院根本待不住，到了福利院后就?huì)偷偷地跑出來(lái)。即使流浪到未成年人救助站，救助時(shí)間也只有有限的15天，然后會(huì)被遣送回家鄉(xiāng)。可這些孩子根本無(wú)家可回，因?yàn)樵诋?dāng)?shù)匾呀?jīng)沒(méi)有親人，長(zhǎng)期的流浪也給他們帶來(lái)了各式心理障礙，很難融入到家庭中去。這樣的孩子很需要有一個(gè)公益機(jī)構(gòu)對(duì)他們進(jìn)行心理教育、心理輔導(dǎo)，否則容易走上歧路，甚至違法犯罪。

民間組織的曲線救助

“從90年代開(kāi)始，我國(guó)提出社會(huì)福利社會(huì)化，目的是破除政府對(duì)福利事業(yè)的壟斷，避免政府對(duì)這些工作進(jìn)行大包大攬，在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與到社會(huì)救助。這些年民間福利組織也逐漸發(fā)展起來(lái)了。”楊立雄說(shuō)，在兒童福利事業(yè)中，尤其是涉及的對(duì)象沒(méi)有民事行為能力的孤殘兒童，政府的步子邁得比較小，管理較為嚴(yán)格，有大量的民間組織沒(méi)有得到政府部門的登記批準(zhǔn)和認(rèn)可。

兒童希望救助基金會(huì)項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人劉靜向記者介紹說(shuō)，自2001年兒童希望團(tuán)隊(duì)組建以來(lái)，一開(kāi)始因?yàn)闆](méi)有合法的身份，他們便采取通過(guò)與官方機(jī)構(gòu)合作的方式，充當(dāng)活動(dòng)的執(zhí)行者，先后幫助了7000多名殘障孤兒和貧困家庭兒童。現(xiàn)在，他們終于注冊(cè)成為一家獨(dú)立的私募基金會(huì)，為來(lái)自全國(guó)各地福利院的孩子做手術(shù)、術(shù)前術(shù)后護(hù)理。一些孩子還長(zhǎng)期寄養(yǎng)在他們的希望之家中，提供對(duì)他們的教育和培養(yǎng)?！白?cè)這樣一個(gè)獨(dú)立的主體并不容易。需要做大量的前期準(zhǔn)備工作和達(dá)到一定的貢獻(xiàn)程度，并最終贏得民政部門認(rèn)可才能申請(qǐng)下來(lái)?！眲㈧o說(shuō)。

“因?yàn)槭艿焦潭ǖ膱?chǎng)所、教育人員資格等條件限制，在北京注冊(cè)一個(gè)獨(dú)立的教育機(jī)構(gòu)短期內(nèi)幾乎不可能實(shí)現(xiàn)。目前，光愛(ài)學(xué)校仍然掛靠在文化部主管的中國(guó)少年兒童藝術(shù)基金會(huì)下。”在向基金會(huì)匯報(bào)工作的會(huì)議間隙，石清華對(duì)記者說(shuō)，“比如在安徽成立的光愛(ài)學(xué)校就是一個(gè)完全獨(dú)立注冊(cè)的學(xué)校，是一個(gè)從小學(xué)到高中的一體化教育機(jī)構(gòu)，目前已有學(xué)生120多名，雖然短時(shí)間內(nèi)缺少教育人員，但是至少在向著專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展?！?/p>

“這幾年很多基金會(huì)為民間機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了一個(gè)很好的平臺(tái)，為他們合法開(kāi)展活動(dòng)提供了一種新的機(jī)遇。”民政部“送流浪兒童回家”行動(dòng)法律專家、北京市百瑞律師事務(wù)所合伙人律師孫志偉說(shuō)，很多的基金會(huì)一開(kāi)始的理念就定位于做一些基礎(chǔ)性的福利項(xiàng)目，而且熱衷于扶持一批民間公益組織，推出一系列的專項(xiàng)基金項(xiàng)目，讓這些民間公益機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)，并且對(duì)他們進(jìn)行監(jiān)管，幫他們制定規(guī)范，解決法律上的障礙?，F(xiàn)在一些大的基金會(huì)下面掛靠民間公益組織的形式暫時(shí)幫助他們解決了法律身份的問(wèn)題。

另外，隨著近年來(lái)公益理念上的變化，越來(lái)越多的人愿意參與道社會(huì)救助中?！半m然制度上并不明朗，但是大家已經(jīng)在開(kāi)始做公益事業(yè)，政府也沒(méi)有明確的反對(duì)。事實(shí)上，很多機(jī)構(gòu)也確實(shí)做得很不錯(cuò)?！睂O志偉說(shuō)。

身份成了民間組織最大的煩惱

孫志偉向記者介紹，在去年女童菲比死亡事件被媒體公開(kāi)報(bào)道之前，就曾有志愿者向他咨詢?nèi)绾瓮ㄟ^(guò)法律手段幫助菲比。在他看來(lái)，如果通過(guò)媒體曝光這個(gè)事情，不但能幫助菲比脫離外籍男子的收留，而且還可以推動(dòng)一些民間收養(yǎng)問(wèn)題的解決。但是一些社會(huì)團(tuán)體卻有所顧慮，如果這件事情引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，勢(shì)必會(huì)讓這些民間組織再度陷入尷尬的境地。因?yàn)橐恢币詠?lái)，民間組織的權(quán)利義務(wù)受到質(zhì)疑，如果再次掀起對(duì)他們的關(guān)注與討論就會(huì)將他們繼續(xù)做好事的路堵死。

“這種擔(dān)心本就是空穴來(lái)風(fēng)，當(dāng)年河南愛(ài)心媽媽袁厲害收留的7名兒童在一場(chǎng)大火中喪生的事情就產(chǎn)生了一個(gè)很不利的后果，導(dǎo)致很多民間兒童救助組織的發(fā)展受阻?！睂O志偉說(shuō)。

據(jù)了解，2013年河南蘭考“袁厲害事件”發(fā)生后，民政部正式下發(fā)《關(guān)于主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)收留孤兒管理的通知》，要求各地民政部門主動(dòng)做好對(duì)個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)收留孤兒的管理工作，用一個(gè)月時(shí)間，組織力量對(duì)個(gè)人和民辦機(jī)構(gòu)收留孤兒情況進(jìn)行排查，堅(jiān)決消除安全隱患。一些平日被民政部門默許存在的民間收養(yǎng)機(jī)構(gòu)，面臨著被遣散的尷尬局面。如該《通知》發(fā)出之后，河南省平頂山市新華區(qū)李莊新村“愛(ài)之家”孤兒寄養(yǎng)點(diǎn)隨后就收到一份通知書(shū)，通知書(shū)上指出“愛(ài)之家”屬于一個(gè)非法機(jī)構(gòu)，必須停止的一切活動(dòng)，并將寄養(yǎng)點(diǎn)中的18名孤殘病兒退還到當(dāng)?shù)馗＠褐?，如不?zhí)行，將前往整頓，并強(qiáng)行搬走所有東西。一紙文書(shū)讓朱智紅付出近10年的努力又回到了原點(diǎn)。

“沒(méi)有注冊(cè)就沒(méi)有主管單位，不能成為合法組織。”石清華說(shuō)。

北京市大興區(qū)有一家名為希望之家的民間兒童救助組織，該組織外聯(lián)部負(fù)責(zé)人劉老師介紹，希望之家創(chuàng)辦于2000年。目前寄養(yǎng)著50多名來(lái)自全國(guó)各地兒童福利機(jī)構(gòu)的孤殘兒童，很多兒童患有唇腭裂、足內(nèi)翻、心臟病、腦積水、脊柱裂等病癥。對(duì)于記者提出的采訪請(qǐng)求，希望之家的負(fù)責(zé)人表現(xiàn)得十分謹(jǐn)慎，委婉地說(shuō)：“我們現(xiàn)在正在辦理注冊(cè)手續(xù)，出于一些特殊原因，目前暫時(shí)不作宣傳。”

“這種現(xiàn)象恰恰體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)救助中的短板?！睆堉緜フf(shuō)，民間組織在社會(huì)救助中起了很好的作用，但這些年的政策演化中，民間組織參與寄養(yǎng)、收養(yǎng)等孤殘兒童救助工作在法律上的權(quán)利義務(wù)不明晰，甚至連法律地位都不是很明確，一方面努力做著善事，另一方面卻不敢光明正大地宣傳。

戶籍、資金成了兒童救助的死結(jié)

目前，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織實(shí)行的是雙重管理體制，登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管。社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位是國(guó)務(wù)院和縣以上地方各級(jí)人民政府的有關(guān)部門、國(guó)務(wù)院或者縣以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織。而具體的組織和規(guī)范卻沒(méi)有明確的說(shuō)明。如《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》中對(duì)社團(tuán)的名稱僅有“規(guī)范”的要求，至于什么樣是“規(guī)范”無(wú)具體的標(biāo)準(zhǔn)。

“其實(shí)現(xiàn)在很多民間兒童救助組織與公辦福利機(jī)構(gòu)的功能相似，但性質(zhì)和待遇上卻相差很遠(yuǎn)?！睏盍⑿壅f(shuō)，“另外一個(gè)主要的原因是如果民間組織沒(méi)有注冊(cè)，就存在權(quán)責(zé)不明確的現(xiàn)象，一旦發(fā)生重大問(wèn)題，到底是個(gè)人的責(zé)任、機(jī)構(gòu)的責(zé)任還是政府的責(zé)任沒(méi)有明確的規(guī)定，政府就可以避免監(jiān)管不力的指責(zé)。于是，一些地方政府會(huì)在辦理注冊(cè)的時(shí)候提出稀奇古怪的要求，這些民間組織申請(qǐng)時(shí)肯定會(huì)遇到一定困難?！?/p>

然而，民間兒童救助組織在不斷為自己的合法身份奔波的同時(shí)，那些在日常運(yùn)行中遇到的孤殘兒童醫(yī)療、教育、戶籍等問(wèn)題更為突出。

“當(dāng)前，我們需要募集更多的資金去幫助孤殘兒童?！眲㈧o說(shuō)。

據(jù)了解，一個(gè)先天性心臟病的患兒手術(shù)費(fèi)用在5萬(wàn)至10萬(wàn)元，而一些患兒的肛門閉鎖手術(shù)也在1萬(wàn)元左右，如遇到孩子有心衰的情況，呼吸機(jī)的費(fèi)用每天就要一千元，再加上術(shù)前術(shù)后的護(hù)理，救助一個(gè)患兒的花費(fèi)將是一筆不小的數(shù)目。昂貴的醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用，使得這些民間兒童救助機(jī)構(gòu)承受了很大的經(jīng)濟(jì)壓力。

同時(shí)，因?yàn)闆](méi)有“身份”，直接導(dǎo)致的問(wèn)題就是機(jī)構(gòu)資金來(lái)源的不穩(wěn)定，一些民間組織在場(chǎng)地、日常開(kāi)支等基本問(wèn)題上困難重重，步履維艱。

北京天使之家自2007年創(chuàng)辦后已經(jīng)經(jīng)過(guò)五次搬家，目前天使之家掛靠在“中華兒童慈善基金會(huì)”的名下，而更多的資金來(lái)源還是依靠社會(huì)募集。在過(guò)去幾年的運(yùn)作過(guò)程中，“天使之家”也曾數(shù)次面臨停水、停電，以及重新選址的難題。

據(jù)石清華介紹，光愛(ài)學(xué)校從2004年成立以來(lái)，因?yàn)楦鞣N原因先后搬過(guò)7次家。石清華戲說(shuō)，他們?cè)幼∵^(guò)的地點(diǎn)幾乎繞了北京城一圈。現(xiàn)在他和孩子們暫住的地方還勉強(qiáng)能多住一段時(shí)間，但是還是有一種居無(wú)定所的感覺(jué)。

光愛(ài)學(xué)校里，23歲男孩李曉總是傻傻地在一角發(fā)呆。因身體殘疾他從小被父母遺棄，連他自己也不知道家在哪里。戶口問(wèn)題成了“死結(jié)”。

“上戶口需要出生證，有些孩子從小就失去父母。即使很幸運(yùn)地找到他們的家鄉(xiāng)和遠(yuǎn)房親戚，當(dāng)?shù)氐囊恍┎块T一般都要求抽血化驗(yàn)、DNA鑒定，并在媒體上公示三個(gè)月以后才能進(jìn)行戶口申報(bào)，而這其中需要一筆不小的費(fèi)用?！笔迦A說(shuō)。目前，李曉只能在光愛(ài)學(xué)校中做一些打掃衛(wèi)生的工作，對(duì)于這類孩子，石清華也不知道他們的未來(lái)在哪里。

“沒(méi)有戶籍就會(huì)耽誤孩子的正常入學(xué)，現(xiàn)有的教育體制要求適齡上學(xué)兒童就近入學(xué)，然而很多流浪兒童的戶籍已經(jīng)丟失，根本沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)就近入學(xué)?！睏盍⑿壅f(shuō)。

據(jù)了解，這些適齡孤殘兒童的上學(xué)問(wèn)題，不僅僅是民間組織的困擾，同時(shí)也存在于北京市流浪兒童救助中心等公辦機(jī)構(gòu)中，因?yàn)闆](méi)有原籍無(wú)法遣送回去，上學(xué)又受戶籍條件限制。為此，楊立雄建議，對(duì)于這些沒(méi)有戶籍的孩子，政府應(yīng)該出臺(tái)一定的優(yōu)待政策，解決戶籍、就近入學(xué)的問(wèn)題。

兒童救助組織也要更透明

去年外籍男子雷收養(yǎng)菲比等一系列兒童虐待爭(zhēng)議事件曝光后，也給民間兒童救助組織募資和運(yùn)作帶來(lái)了困難，楊立雄建議，民間組織首先應(yīng)該加強(qiáng)募捐和自我造血能力，其次要提高自身管理水平。其中最重要的一點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)公開(kāi)透明，從公辦福利院封閉模式引發(fā)公眾對(duì)慈善事業(yè)的質(zhì)疑中吸取教訓(xùn)。民間組織應(yīng)該讓大家都知道捐的錢都去哪里，從而調(diào)和公眾對(duì)福利事業(yè)的積極性并提供他們的參與度。

“這個(gè)領(lǐng)域應(yīng)該向著規(guī)范化和透明化的方向發(fā)展，當(dāng)前，對(duì)于民間踴躍著的積極力量，政府不能刻意視而不見(jiàn)，而更應(yīng)該去推動(dòng)相關(guān)政策的落實(shí)?！睂O志偉說(shuō)，“建議盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律規(guī)范制度，不讓這種模棱兩可、睜一只眼閉一只眼的現(xiàn)象持續(xù)下去，長(zhǎng)此以往反而更容易產(chǎn)生問(wèn)題，明確地給民間機(jī)構(gòu)一個(gè)合法的身份才能從根本上解決問(wèn)題。”

據(jù)悉，為釋放社會(huì)公眾參與慈善事業(yè)的熱情和提高慈善機(jī)構(gòu)的透明度，民政部正在準(zhǔn)備出臺(tái)一些新政策，同時(shí)建立第三方評(píng)估制度。慈善立法也已經(jīng)列為2014年的立法項(xiàng)目。

“個(gè)人和民間組織收留著大量的孤殘兒童是一個(gè)現(xiàn)狀，政府不能一出事就收緊，這不是解決問(wèn)題的辦法?！睏盍⑿壅f(shuō)，“與其一味地的限制民間機(jī)構(gòu)進(jìn)來(lái)，倒不如在政策上放寬準(zhǔn)入機(jī)制，同時(shí)，建立懲罰機(jī)制的建設(shè)。對(duì)入圍的民間組織定期檢查、考核，對(duì)不符合要求的機(jī)構(gòu)取消他們的資質(zhì)。以此，加強(qiáng)政府的引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，才是服務(wù)型政府的應(yīng)有之義?！?/p>