從權力責任對比中看權力制約監督機制的構建

陳菊

【摘要】權力與責任的一致，權利與義務的對等，始終是國家管理、社會運作的中心問題。相反，權力與責任的脫節，權利與義務的反差始終是國家管理、社會運作問題百出的普遍根源。文章從權力與責任的對比中分析權責屬性，權責運行的各自特性，據此提出了權責設置、權責運行及權責約束方面的基本要求。

【關鍵詞】權力 責任 對比 權力制約 監督機制

【中圖分類號】D621 【文獻標識碼】A

十八大以來，習近平多次強調要“健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”。這就告誡全黨，執政黨建設的核心問題在于正確運用權力，其關鍵則是責任約束。

從社會管理的角度看，權力是一種調節社會關系、化解社會矛盾、實現社會整合的資源，責任則是一種法定的義務和對權力行使必須承擔的后果追究。

從管理理論上講，權力和責任不僅是相稱對等的同體，還應當是動態平衡的過程。權力的本質是責任，權力靠責任來制約，責任靠權力來履行，二者統一于為人民服務的實踐中。而行政管理權力作為一種公共管理權力，實施公共管理、提供公共服務、履行公共職能，具有普遍約束力和政治強制力，是其主體對客體的支配力和控制力。它還具有主體的法定性、對象的特定性、目的的公益性和過程的規范性等特點，是實現國家和社會管理的必備手段。

從我國當今社會全面轉型的現實看，行政管理權力的失范、責任的缺失是諸多社會問題得以滋生與漫延的重要政治根源，亦成為影響社會穩定與發展的機制性障礙之一。本文著重從行政權力與行政責任的對比中探索權力制約監督機制，旨在通過約束權力、強化責任來建立健全權力制約監督機制。

權力的擴張性與責任的收縮性，要求對權力界限和責任范圍的科學界定

從本源上看，行政權力作為國家權力，是人民整體意志的體現，是人民整體利益的要求，這是我國行政權力的性質所在。但這種性質上的合法性并不能代替權力實踐中的合法性，問題就在于實踐中的權力擴張性與責任收縮性形成的權責脫節。事實證明，權力在行使中始終存在一種超越界限、擴展范圍和增大規模的天然傾向。權力擴張性集中表現為：利用職務關系橫向擴權，形成官場共同體；利用人緣關系向上擴權形成官場利益鏈；利用權力關系向下擴權結成以權力行使者為核心的隱形團體。當然這種擴張性，不僅指權力行使者的主觀沖動和利益驅動誘發的權力延伸，更重要的是權力運行的機制所致。行政權力運行是以國家法律、行政法規和上級政策為指令，以權力的強制性為保障，普遍約束力為基礎，實行自上而下的驅動和縱向運行，是以社會整體利益的要求為導向，以宏觀目標為指向而系統運作的，其首要的出發點是宏觀性、整體性、政治性的要求。

利用權力強制性進行管理是實現管理目標最有效、最便捷、最省事的途徑和手段，視權力放大為實現有效管理的重要途徑，把權力擴張作為實行有效管理的便捷手段，從而使權力擴張具有內動機制。加之中國行政體制的集權性源遠流長且根深蒂固，權力型社會的統制性、廣延性深深植根于社會生活的各個領域、各個方面，集中表現為權力對象的擴大，權力范圍的擴張，權力作用的延伸等等。市場經濟的發展，又使得市場行為的利益誘惑加大，權力尋租的空間擴大，這不僅使行政權力的擴張具有歷史的印記，更有行政權力操作者的利益沖動所具備的現實條件。

權力只要不受制約就會形成自我膨脹，這是權力的天性。這種權力的擴張性和錯綜復雜的多樣化與社會生活和社會需求的層次化極不適應，更與當今社會管理主體多元化、方式靈活化、權力分散化、運行民主化的社會運作相矛盾。同時社會主體的自主性、創造性的發揮因受到權力擴張的制約，嚴重地束縛著社會活力的再造與釋放。

此外權力的擴張也在不同程度上扭曲了權力的屬性和指向，因而構成行政體制乃至政治體制的一大頑疾。而作為權力的制約力量—責任，則因為我國社會歷史延續中責任體系建設的缺失性，使得責任主體不清、責任認定機制不全、責任追究虛置、責任意識淡薄，權力極易失去制度的約束和機制控制，如此必然凸顯權力與責任的極大反差，形成權力體制與責任機制的嚴重脫節。運用權力不計成本，行政耗費居高難下，權力擴展漫無邊際，越權、濫權、侵權現象屢見不鮮，權力失范惡性循環，最終演化為權大于法，情大于理。應當說，權責脫節是我國國家管理和社會治理中諸多弊端賴以滋生的主要原因。革除這種弊端的突破口關鍵在于理順權責關系，這也成為我國行政體制改革的歷史性難題，破解這一難題的首要任務是對權力界限和責任范圍的科學界定。

在權力界限的劃定上，一是“削權”。對應當放給社會和市場的權力，要徹底放，不截留，要通過“削權”用政府權力的“減法”換取市場活力的“乘法”。二是“放權”。凡是適宜于下面辦的事情都由下面決定和執行，在中央和地方的關系上要在保持中央集中統一領導的前提下，將事權盡可能地下放于地方。三是“簡權”。要規范權力流程，簡化權力環節，重理權力關系，整合權力運作，要按照職能要求編制職權目錄。圍繞分級授權、分事行權、分崗設權的環節，將決策權、執行權、監督權科學分解，優化配置。

在責任范圍界定上，一是明確責任。在明確各級各類行政組織職能的前提下，建立健全行政責任體系。各級各類行政組織及其領導者、管理人員都要在職能界定準確的前提下，建立責任清單，尤其是要建立第一責任人制度、責任連帶制度。以此著眼健全行政權力體系，進而調整行政機構。不能忽略責任，只在權力配置上作文章，更不能脫離責任體制的完善以及在此基礎上的權力體制的再造，單純在機構規模上作調整。二是細化責任。解決責任虛置、主體含糊、追究不力的問題，構建責任約束體系。要按照職能科學，結構優化，廉政高效，人民滿意的原則，進一步明確各級黨政主要領導職責權限，合理劃分、科學配置黨政部門及其內設機構的權力和職能，加大機構和職責的整合力度，健全部門職責和人員編制體系，做到定位準確，邊界清晰，權責一致，人事相符，各司其職，各負其責。三是落實責任。要明確規定決策、執行、監督等各個環節每一主體的責任性質、責任范圍、責任承擔的具體辦法，并引入社會監督機制，使責任擔當真正成為權力約束的內在機理，為建立權力制約監督機制奠定內在約束機制。

權力的強制性與責任的復雜性，要求對權力主體的嚴格管理和對責任關系的嚴格厘清

從權力行使的方式來看，國家行政機關為了實現社會公共利益，必須保證集中體現公共利益的國家法律、法規、政策等得到全面落實，這就使得行政權力的行使方式主要表現為強制性地推行政令，強制性地要求行政客體必須接受，這種強制性亦成為行政機關執行公務的保障性條件。當然，這并不排除行政權力行使中也會在特定的條件下，針對特定的對象采取某些具體的非強制性的行政方式，諸如行政指導、行政合同等，但即便如此，行政權力所具有的強制力也作為一種后盾力量而經常發揮作用。此外還要注意權力行使中依法享有一定的行政優先權和受益權，表現為職務上和物質上的特權，這種特權使權力擴張以至扭曲具備了自身屬性的張力和內動力。

責任作為職能崗位應盡的義務，要求份內之事盡職盡責，份外之事積極配合，社會責任自覺擔當。同時對職責范圍內的過失要承擔懲罰后果和組織追究。在實踐中責任事實的產生其原因很多，涉及的工作環節不唯一，事實的程度認定很復雜，這就導致責任認定難度增大、程序繁瑣。而行政機關和行政人員出于本能的自我保護，自然會淡化責任，大事化小，小事化了；規避責任，能推則推，能抹則抹。如此必然催生出與責任相連的各種“潛規則”，表現為責任事實認定避重就輕，避實就虛；責任原因分析突出客觀、突出外界影響，淡化主觀、淡化個人所為；責任后果定性偏重影響分析、偏重表層具體損失，掩蓋后果危害、掩蓋深層間接損失等，不一而足，說白了就是能推脫則推脫，推脫不了則淡化，淡化責任成了一門領導“藝術”。這既可以保持組織的“穩定”、關系的“和諧”，還可以維持領導者的“人脈”，有利于在“民主”選任中居于優勢。因此必須對權力行使者嚴格管理，必須對責任關系嚴格厘清。

在對權力行使者的嚴格管理上，一是完善選人制度。要謹防權力的強制性滲透于干部管理制度之中，沖擊選人用人的民主性和公正性。必須不斷推進干部選拔、晉升、考核制度的完善。干部考核要標準科學，主體多元，程序規范，作用積極，著力狠治怠政懶政行為，使之成為干部管理體制的動力機制。要把構建風清氣正的政治生態作為我們黨的建設和國家治理的戰略目標，持之以恒抓出成效。二是加強用人管理。注重干部的思想道德修養，謹防權力異化，謹防權力強制性誘導的官僚主義，脫離群眾。除了管理機制的完善外，理想信念、黨性修養、政治定力的教育和約束不能松懈。黨員干部要講黨性、守紀律，講原則、知紅線，講規矩、守底線，不為私心所困，不為私利所累，不為私情所惑，真正做到高素質一身正氣，慎用權兩袖清風，堂堂正正做人，干干凈凈用權。三是強化履職監督。監督是最好的防腐劑，必須把組織監督、制度監督、民主監督、社會監督貫徹于權力運行全過程，必須把握監督重點，抓住社會熱點，整合監督資源，形成監督合力。

在對責任關系的嚴格厘清上，一是責任主體要明。在責任承擔的規范上要實現權力主體與責任主體的同一，嚴格劃分上級與下級，同級各部門領導者與行政人員各自的職權范圍及相應的責任體系，堅決革除集體承擔責任、個人逍遙于外的弊病，堅決革除爭功諉過、互相扯皮，責任無法落實的積弊。二是責任履行機制要全。在主體責任承擔上，通過以上率下，上下聯動，按行政隸屬關系明確劃分領導責任、執行責任、監督責任。分清責任關系，強化責任推動，堅持責任倒查。在執行責任上，要認真梳理執行依據，細化分解執行權限，明確行政執行責任歸屬。

權力的得利性與責任的給付性，要求對權力行使過程和責任承擔的嚴格規范

從實際表現看，權力就是控制支配影響他人的能力，權力的本質是對社會資源的占有和支配。這種能給權力占有者帶來支配力和影響力的資源就是權力資源，它包括物質性資源和精神性資源兩大類。物質性資源包含有組織的人、金錢、自然資源、緊缺物品、稀缺待遇等；精神性資源包含人的智力、體力、威信、知名度、關系網等。從理論上看，人民是主權者，是國家權力的所有者，行政權力作為公共權力，為社會謀利、為人民造福是題中應有之意，也是社會主義行政的本質規定。

但在現代社會，國家權力是從社會中產生又居于社會之上的相對獨立的支配力量，這種支配力量在權力所有者與權力行使者分離的背景下，必然隱含著權力失控與異化的危險。因為權力的行使者是有其自我需求的個人、有著現實利益追求的個體、有著豐富感性的自然人、也是具有廣泛關系的社會人，權力的增大與個人利益的滿足成正相關。加之在我國這樣一個封建集權歷史悠久的國家，官本位的社會管理體系根深蒂固。建國后實行的計劃經濟又使得社會經濟、政治文化生活打上了厚厚的行政等級烙印。

雖然改革開放三十年多來，社會諸方面的體制機制及人們的思想觀念都發生了深刻的歷史性變化，自主創業、發展實業成為人們進入社會的目標選擇，平等競爭機制進入社會運行平臺，現代社會發展的態勢嚴重地沖擊著權力本位的社會運作舊模式。但不容置疑，在我國這樣一個現代市場經濟不發達、民主政治不健全、社會矛盾多而雜的國度里，權力型社會的痼疾還沒有得到根本改變。

從擇業趨勢看，就業壓力加大，自主創業不足，反映出從政謀權的獲利機遇大于自主創業，從政謀權的風險小于自主創業。雖則經過歷次機構改革，但從政獲利機會居多的社會不公仍未根本改變。當然這并不是說公共權力的行使者不應有合理的利益訴求，而是說這種得利性超出了合法合理的限度，并且與責任的給付性形成強烈的反差。

責任作為行使權力的個人擔當，一個突出的特點是利益機會、職業生涯乃至個人生活的全部都要承擔巨大的風險和后果追究，顯現出個人利益的多種給付。通常表現為利益受損、機會喪失、地位下降、前途受挫等等。這種權力的得利性和責任的給付性也就派生出權力的主動性和責任的被動性。出于對個人利益的本能保護，謀權不擔責，謀利不履職便成為從政的“通則”，瀆職、失職、專權、濫權屢禁不止也就見怪不奇了。從根本上解決問題，就是要靠機制約束，特別是責任追究、利益制動，這是現代市場經濟國家制約行政權力行之有效的普遍作法，也是民主憲政的基本要求。因而強化對權力行使過程和責任承擔的嚴格規范就成為解決權力濫用問題的治本之策。

在規范權力行使過程上，一是公開權力流程。對權力行使過程嚴格規范，明確規定行使權力的條件、承辦崗位、辦理時限、監督制約環節及廉政風險防控等。在決策環節，要通過社會調查、社會公示、專家咨詢、社會聽證等形式，公開決策事項、依據和結果，健全決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大決策的法定程序，確保決策制度科學、程序正當、責任明確。在執行環節，要向行政相對人公開法律政策依據、相關標準、執行程序、處置方法等。對執行結果，應根據涉及事項在一定范圍公示或向相對人或社會公開。

二是規范權力運行。要按照依法、高效、便民、實用、明晰的原則，優化各項業務流程，繪制覆蓋權力運行全過程的流程圖。做到職責分明，程序嚴密，運作規范，銜接高效。

三是強化運行監控。在完善監督機制方面，特別要注重全面實現政務信息網上公開，行政權網上運行，機關工作網上辦理，用權過程網上監控。真正做到程序力規范權力，陽光使用權力，合力監督權力。

在規范責任承擔上，一是責任追究要及時。因為追究責任對當事人意味著利益損失和機會喪失，加之中國是一個人情社會，人際關系的影響無處不在，所以追責的時效性常常超過當事人和社會百姓的容忍度，甚至大事化小、小事化了，極易造成官官相護的利益共同體僭越法律、制度之上的不良影響。二是責任追究力度要大。一方面對違法違紀行為嚴懲重處，以警示后來者。另一方面亦不能忽視對懶政怠政行為的責任追究。行政體制改革歷經數年，只上不下、只進不出、競爭缺失的問題幾乎沒有受到觸動。要強化利益約束和降級、淘汰機制，使行政人員深悟降級、淘汰是競爭機制的必然產物，從而促使其如履薄冰慎用權，履職盡責有擔當。

（作者為中共安康市委黨校（行政學院）哲學文史教研室主任、副教授）

責編/豐家衛（實習）