城市更新辦法：“更新”可持續發展

程又新

不創新，上海就沒有出路。就城市發展而言，當前，本市建成區還存在城市能級不高、活力不足、公共空間和服務設施仍有較大缺口、城市慢行系統便利化程度不高、城市風貌保護不夠等問題。為此，市規土局開展了城市更新的調研工作，形成了《上海市城市更新實施辦法》，于4月7日通過市政府常務會議審議，并于4月10日，在市委常委會議上做了專題匯報。

日前，市政府新聞辦舉行新聞發布會，市規劃國土資源局副局長徐毅松介紹了《更新辦法》相關情況。

城市更新將成為可持續發展主要方式

“規劃建設用地規模負增長”、“以土地利用方式轉變倒逼城市發展轉型”， 根據第六次規劃土地會議提出的這一要求，上海已進入存量開發為主的內涵增長、創新發展階段，城市更新將成為資源緊約束條件下上海城市可持續發展的主要方式。徐毅松如是說。

“高大上”的《更新辦法》制訂的目標：圍繞資源緊約束條件下建設“全球城市”的目標，通過推進本市城市更新工作，進一步節約集約利用存量土地資源，提升城市功能、激發都市活力、改善人居環境、塑造城市魅力，推動內涵增長，促進創新發展。

城市更新是個新名詞，要做什么呢？徐毅松說，主要對本市建成區城市空間形態和功能進行改善的建設活動，重點包括完善城市功能，強化城市活力，促進創新發展；強化社區服務，完善公共配套設施；增加公共開放空間，促進市民交往；改善生態環境，加強綠色建筑和生態街區建設；完善慢行系統，方便市民生活和出行；塑造城市特色，保護歷史文化風貌，改善城市景觀；改善基礎設施和城市安全，保障市民安居樂業，以及市政府認定的需進行改善的其他情形。

據悉，本辦法適用于本市建成區中按市政府規定程序認定的城市更新地區。已經市政府認定的舊區改造、工業用地轉型、城中村改造的地區，按照相關規定執行。

誰來管“更新”？

談到管理職責，徐毅松說，市政府及相關管理部門組成城市更新工作領導小組，負責領導全市城市更新工作，對全市城市更新工作涉及的重大事項進行決策。城市更新工作領導小組下設辦公室，辦公室設在市規劃國土主管部門，負責全市城市更新協調推進工作。

市規劃國土主管部門負責協調全市城市更新的日常管理工作，依法制定城市更新規劃土地實施細則，編制相關技術和管理規范。市相關管理部門依法制定相關專業標準和配套政策，履行相應的指導、管理和監督職責。

區縣人民政府是推進本行政區城市更新工作的主體，應指定相應部門作為專門的組織實施機構，具體負責組織、協調、督促和管理城市更新工作。

怎么管？三個原則+三項制度

據悉，本次城市更新工作主要遵循以下三個工作原則：一是規劃引領，有序推進。二是注重品質，公共優先。三是多方參與，共建共享。

三原則之下，則是三項管理制度。本次城市更新工作實行區域評估、實施計劃和全生命周期管理相結合的管理制度。其中：區域評估是確定地區更新需求，適用更新政策的范圍和要求。主要包括兩項內容：一是進行地區評估。根據控制性詳細規劃，對地區社會、經濟、環境和城市建設狀況進行評估，通過統籌城市發展和公眾意愿，明確更新目標，重點細化公共要素的配置要求；二是劃定更新單元。按公共要素配置要求和相互關系，劃定城市更新單元。區域評估應廣泛征求各方意見，包括社會公眾的意見，合理確定城市更新的需求，區域評估形成的評估報告經區縣政府常務會議審議通過后，由區縣人民政府批準，報送市更新工作領導小組辦公室備案。涉及本市重要地區、跨行政區的區域評估，需預先經過市規劃國土主管部門綜合平衡。

實施計劃是各項建設內容的具體安排。主要包括兩項內容：一是明確城市更新單元內的具體項目。二是編制城市更新單元的實施計劃。在確定城市更新項目后，按照區域評估要求，同時結合現有物業權利人的改造意愿，發揮街鎮和社區的作用，統籌各方意見，合理應用政策，明確更新方案和實施計劃。實施計劃應廣泛征求各方意見，經區縣政府常務會議審議通過后，由區縣人民政府批準，報送市更新工作領導小組辦公室備案。其中涉及調整已批準規劃內容的，按現有規定履行調整程序。

全生命周期管理是以土地合同的方式，約定更新權利義務、物業持有、權益變更、改造方式、建設計劃、運營管理等要求，進行全過程管理。

不全靠“管”，政策引導“網開一面”

“為推動現物業權利人提供公共要素，我們制定了針對性的規劃土地政策，有條件地在用地轉性、高度提高、容量增加、風貌保護、生態環保等方面予以適度引導，并通過全生命周期進行后續監管。”徐毅松指出。

其中，規劃政策主要包括：在符合區域發展導向和國家規劃土地法規要求的前提下，允許用地性質的兼容與轉換，鼓勵公共性設施合理復合集約設置。

奪人眼球的是以下規定：在地區整體空間對建筑高度不敏感的地區，允許高度適度提高，緊湊建設，以高度換開放空間。以為地區提供公共性設施或公共開放空間為前提，通過適當的建筑面積獎勵，強化地區品質和公共服務水平。對于增加保護具有價值歷史建筑的，將部分歷史建筑的建筑面積不計入規定總量。

當然，對確有實施困難的，規定：在滿足消防、安全等要求的前提下，按規定征詢相關利益人意見后，經規劃土地管理部門同意，部分地塊的建筑密度、建筑退界和間距等可以按不低于現狀水平控制。

環保也被放在重要位置。規定：鼓勵在城市更新中采用綠色、低碳、智能技術，對建筑第五立面的生態化、景觀化以及其他有益于增加公共價值的改造利用，加快低碳智慧城市建設。

土地政策主要包括：創新土地開發方式。按照存量補地價的方式，支持現物業權利人或者現物業權利人的聯合體依據規劃重新取得建設用地使用權。

而且，區縣也分得“鼓勵”一杯羹。規定：沿用舊區改造出讓金返還政策。目前，城市更新主要聚焦于公共空間、公共服務設施不足的地區，工作難度大，需投入資金多，為鼓勵區縣推動城市更新工作，沿用舊區改造和城中村改造土地政策，對于城市更新中存量補地價的土地出讓收入，在計提后返還區縣專項用于城市更新工作。

土地全生命周期管理

與城市共同成長

把土地視為生命，才會科學利用和呵護，城市發展才有可能健康成長。

據了解，實施土地全生命周期管理，是以提高土地利用質量和效益為目的，以土地出讓合同為平臺，對項目在用地期限內的利用狀況實施全過程動態評估和監管，通過健全工業用地產業準入、綜合效益評估、土地使用權退出等機制，強化經營性用地的用途管制、功能設置、業態布局等管理，將項目建設、功能實現、運營管理、節能環保等經濟、社會、環境各要素納入合同管理，實現土地利用管理系統化、精細化、動態化。

全生命周期能起到什么作用呢？徐毅松說，通過強化產業準入、彈性年期、定期評價考核和過程監管等措施，促進經濟轉型發展；充分發揮土地出讓合同的平臺作用，以合同約定的市場化手段加強工業用地管理，全過程發揮市場配置資源的決定性作用；通過實施經濟、社會、環境等全要素指標評估考核，實現全面、協調和可持續發展。

強化土地資源市場化配置，則是經營性用地全生命周期管理政策看點。對相關試點工作市場各方反映較為積極平穩。

“通過實施土地全要素、全生命周期管理，引導開發商逐步告別‘開發物業、一賣了之’，轉變為城市的服務商、運營商，成為城市發展重要的參與主體和治理主體，防止房地產投機炒作，從而共同提高城市的功能和品質，與城市共同成長。”徐毅松這樣描述經營性用地全生命周期管理。

生命的各個因素是有機統一的。全生命周期管理更加強調出讓地塊的規劃評估和研判，全面落實建筑節能、環保要求，完善社會停車場、社區公共服務設施等公建配套設施；通過明確住宅物業持有和租賃要求，促進CBD、產業園區的職住平衡；通過明確商辦物業持有和業態、運營管理要求，全面提升建筑運營質量、建筑功能品質。

此外，關于規劃土地歷史問題處理，徐毅松強調，城市更新項目范圍內的違法建筑、違法用地，應當結合城市更新項目依法予以處置。