關于上海農村產權流轉交易市場建設的研究報告

黨的十八屆三中全會《決定》提出要“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。這為健全完善農村產權制度創造了新的歷史機遇。

面對當前農村改革發展的新形勢、新常態，上海如何在深化農村產權制度改革、推進農村產權流轉交易市場建設等方面發揮引領作用，值得有關部門深入研究。

一、推進農村產權制度改革的重要意義

（一）推進農村產權制度改革是深化農村綜合改革的一項重點任務。長期以來，農村集體經濟組織所謂的公有制產權歸屬模糊、權責不明、流轉受阻，不能體現完全的市場價值。推進農村產權制度改革，是新形勢下農村生產力發展對生產關系調整的客觀要求，是創新農村集體公有制經濟實現形式的重大突破，是一項具有根本意義的重大改革。

（二）推進農村產權制度改革是健全城鄉發展一體化體制機制的一項重要舉措。“三農”問題的根源在于城鄉分割的二元體制。打破二元結構的體制障礙，其中一項重要任務就是要深化農村產權制度改革，推動農村資源配置融入城鄉一體化的軌道，依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化，促進城鄉經濟社會發展、融合互動、優勢互補、互利共贏。

（三）推進農村產權制度改革是加快農村經濟市場化進程的一個關鍵環節。推進農村產權制度改革，以市場化導向為核心，進一步完善農村產權流轉交易市場建設，有利于搞活農村資源、農業要素的市場化配置機制，有利于提高農村資源要素的市場化運作程度和優化配置能力，使市場在農村資源配置中起決定性作用，讓農村產權成為真正推動農村生產力發展的動力和農民創造財富的資本。

（四）推進農村產權制度改革是賦予農民更多財產權利的一項基礎性工作。產權是以財產所有權為主體的一系列財產權利的總和，完整的產權權能應包括所有權及其衍生的使用權、處置權、收益權、抵押權等。推進農村產權制度改革，可以依法賦予農民更加完整的財產權利，讓廣大農民群眾真正共享集體經濟發展成果。

二、上海具備率先加快農村產權制度改革的條件

（一）具有良好基礎條件。一是農村集體資產實力雄厚。截至2013年底，全市農村集體總資產已達3844.6億元，凈資產1175.3億元，其中經營性總資產3325.8億元，占86.5%。二是農村土地承包經營權流轉基礎較好。截至2013年底，全市9個涉農區縣共有農村承包土地180.5萬畝，其中承包地流轉面積118.8萬畝，流轉率65.8%，位居全國首位。三是農村集體建設用地再利用潛力很大。根據2008年全國第二次農業普查的結果，上海農村集體建設用地總量為1195平方公里，包括農民宅基地用地，鎮、村二三產業用地，農村公用設施和公益事業用地，以及其他建設用地。

（二）改革進入新階段。我國農村的產權制度從“三級所有、隊為基礎”，演變為“集體所有、戶為基礎”，現在已經進入“集體所有、股為基礎”的新階段。2010年，上海市人民政府辦公廳轉發市農委《關于加強本市農村集體資金、資產、資源管理若干意見》，對加強農村集體“三資”管理提出了系統的要求；2012年，上海市委、市政府又下發文件著力推進以“股為基礎”的集體經濟所有制實現新形式，本市深化農村改革進入新階段。

（三）農村土地資源亟需盤活提質。上海市新一輪土地利用規劃調整政策，要求“鎖定總量、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”。從調研情況看，分別屬于104塊規劃工業區塊、城鎮集中建設區內的195地塊以及散落在農村地區的198地塊等一些存量的農村土地資源，亟需通過創新產權流轉交易制度，達到資源最佳配置，并實現農村集體和農民的財產權利得到充分保護。

（四）農村產權交易已有實踐基礎。1994年1月1日上海市政府就同意成立“上海城鄉產權交易所”，選擇從鄉鎮集體企業產權交易作為試運轉起步，實行會員制，按照登記、掛牌、洽談、交易、簽約、交割、變更等產權交易程序，在初創期不到兩年的時間，就成交農村產權總額19.29億元，為各類所有制企業的產權進入產權市場以及怎樣處理好產權市場、企業與政府的關系積累了經驗。之后該所更被升格為“上海聯合產權交易所”。

綜上所述，上海農村產權制度改革勢在必行，應該在率先推進、不斷積累可推廣可復制經驗方面走在全國前列。

三、深化農村產權制度改革存在的問題和瓶頸

（一）農村產權關系有待進一步明晰。權屬清晰是產權交易的前提。從實踐看，上海農村產權界定的工作相對滯后。在農村產權確權登記頒證方面，全市僅完成了市域范圍內農村集體土地所有權登記，對農村集體建設用地和農民宅基地的使用權還未全面進行確權登記頒證；在農村集體經濟組織產權改革方面，鎮村兩級集體經濟組織的產權改革推進步伐有待進一步加快。

（二）農村產權市場體系建設有待進一步完善。2009年，上海市政府再次批準成立“上海農村產權交易所”。從本市農村產權流轉交易的專業服務平臺近五年來的運行情況看，雖然每年也有數十億的產權交易，但是由于缺乏必要的制度創新、政策支持和資金投入，沒有形成全覆蓋的網絡服務平臺，客觀上影響了其功能作用的進一步發揮。至今，仍有部分農村集體產權在場外交易，造成農村集體產權的價值無法得到公平的體現和實現，農民財產權益難以得到應有的保障。

（三）制度和政策設計需要進一步配套。國家現行的法律法規還有不少條款制約了農村產權制度改革。比如土地管理法規定，只有“將農村集體土地征用為國家所有才能進入市場”，致使關于“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設土地實行與國有土地同等入市、同權同價”的政策至今未能落地。在改革實踐過程中也遇到不少政策瓶頸。比如，農村產權實行股份制改革，涉及所得稅房產稅等問題，農民還沒有享受改革的紅利，卻被戴上了要征收個人所得稅的“帽子”；農民通過宅基地置換來重建家園，還沒有獲得節余土地入市的紅利，有關部門先壓縮再建設土地指標，讓基層本想用節余土地平衡資金的計劃成為泡影。

四、推進農村產權制度改革的對策建議

（一）要把農村產權制度改革工作擺上重要議事日程。上海農村產權制度改革應該走在全國前列，要切實增強各級干部組織、參與改革的自覺性和能動性；要有改革創新精神、敢于擔當勇氣，深入推進農村產權制度改革各項工作；要加強組織領導，抓緊制定出臺加快推進農村產權制度改革的指導性文件。

（二）要完善上海農村產權交易市場框架的頂層設計。上海建設農村產權交易市場應是按照市場規則運作、維護農民合法權益、由政府推進農村產權制度改革的功能性平臺，而不是競爭性平臺；應當參照國家證券交易所、期貨交易所等模式，實行公司制形式，由政府和農村集體經濟組織共同出資經營，形成一個農村綜合產權流轉交易平臺，若干個農村產權專業市場交易中心和多層級服務站點相結合的農村產權流轉交易網絡，使其成為不僅服務本市而且有能力服務長三角的交易機構。

（三）要夯實農村產權制度改革的基礎性工作。推進農村產權流轉交易市場建設，要按照國務院頒布的《不動產登記暫行條例》有關規定，抓緊建立健全土地確權登記頒證制度，明確農村集體土地權，包括農民宅基地和集體建設用地的權屬關系。要積極發展農民股份合作，把資源變資產，資產變資本，資本變股份，讓農民變股民。要加快農村產權流轉交易信息網絡建設，實現從信息收集、發布、交易到產權變更登記過戶的電子化一站式服務。要強化業務培訓，使基層干部能對農村產權流轉交易工作系統了解、并自覺運用。

（四）要為深化農村產權制度改革提供法律保障。要加快梳理現行法律、法規及政策與推進農村產權制度改革不相適應的有關條款規定，積極向國家層面建議對部分條款及相關政策作修改調整。要及時總結上海農村產權制度改革的實踐經驗，針對性地提出改革建議，具備條件的可以升華為地方性法規和規章。要積極爭取國家有關部門給予上海農村產權制度改革先行先試的權力。

（五）要為深化農村產權制度改革提供政策支持。在政策設計中，要堅持依法、自愿、有償原則，堅持農村集體經濟組織和其成員依法對集體產權的占有、使用、收益、流轉及抵押、擔保、繼承等各項財產權利原則，堅持不改變土地集體所有性質、不改變土地用途、不侵害農民權益原則。要科學設定階段性目標，根據農村產權交易品種不同特點，研究制定鼓勵引導其進場交易的規則和辦法；制定不同產權的流轉形式和交易方式，推動農村產權要素流動和價值顯化。要明確進場交易原則、價格管理規定、交易憑證的合法性和規范性、權證變更的法定手續等，規范流轉交易行為。要注重加強風險防控和運作監管，有效規避產權流轉交易風險，逐步推進農村產權交易市場規范建設、規范運作。

總之，要通過農村產權流轉交易轉讓，實現農村資源配置效益最大化和效率最優化，農村集體經濟組織及其成員的合法權益得到法律保障。