混合所有制改革

辛琳　陳一帆　張萌　沈怡菁

【摘 要】 混合所有制改革是十八屆三中全會和2015年政府工作報告提出的重要內容，也是當前國企改革的重心。它以國企為出發點，通過上市、合資和重組等方式引進民資，通過治理機制的創新提升國資效率，實現中國特色的社會主義公有制經濟新發展。相應國資管理機構也將分設國有資產投資公司和國有資產運營公司，分類對國資進行管理，前者關注戰略和國家安全，后者關注國資效率的提高。新加坡淡馬錫是可以借鑒的一種制度，但是如何同時實現政企分開與黨管干部，需要具體的機制設計。包括國資委、財政部、國有資產投資公司、國有資產運營公司的關系和分權等問題。

【關鍵詞】 混合所有制改革； 國有資產投資公司； 國有資產運營公司； 淡馬錫模式

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）18-0104-06

2014年，十八屆三中全會再次提出“混合所有制改革”的問題，并將其確定為當前國企深化改革的具體措施，各省市已經開始著手進行國企混改。在2015年李克強總理的政府工作報告中也對“混改”進行了專門論述，“混改”和“一路一帶”成為當下中國的熱門關鍵詞。

一、混合所有制改革的含義

（一）混合所有制改革中混合的主體

“混合”從構詞法來看，是并列式的同義重復，混合是一個動詞，僅僅反映動作本身，不反映后果。一般是指人為的主觀行為，將多種不同的東西糅合在一起。與之相近的一個詞是“混亂”，這個詞表達的是混合后一種可能的結果，就是亂。也就是說，混了之后有一種可能就是亂，或者亂的一個原因可能就是“混”，所以在對待混改的態度上，政府還是比較謹慎的。因為中國這么大一個國家，最怕的就是亂。

混合的對象是誰呢？國資和民資，而且是以國資為出發點的混合。對于社會主義中國而言，國資中的“國”是指人民的國家，如果對國資按照憲法規定的這樣解讀，那么國資與民資本身就是統一的。無非就是由國家代替人民掌管的資金和人民各自掌控的資金，就像股份公司里的股利和留存利潤的關系，都是股東的，存在的地方不同而已。如果國資背后的國家被理解為是某一個黨派的，甚至是某一個黨派中某些利益集團的話，那么這種關系就是對立的了。與人民群眾為敵意味著什么？無論中外，與民眾為敵的長久不了。國與民怎么能對立呢？所以，這也是混改為什么要提出來的原因之一。

（二）中國當前的所有制現狀

所有制全稱是生產資料所有制，反映人們對物質資料的占有形式，居于支配地位的所有制性質，決定了社會的所有制結構性質。目前有兩大類所有制，公有制和私有制，中國大陸更習慣稱之為國資和民資。如圖1所示，2012年企業總數為8 286 654家，外資與港澳臺控股的總和為2.5%。從企業數量來看，直接由國家控制的僅占3.4%，但是這只是企業個數而已，并不代表經濟體量。嚴格意義上講，國家或者黨和政府不能直接控制的只有2.5%的外資和港澳臺控股企業，其余其實都可以間接控制，例如相關法律的制定、間接參股等。

當前中國公有制和私有制是什么狀態？根據資產與主營業務收入兩項指標，將國企與全部工業企業進行對比分析（如圖2）。可以發現，國企主營業務收入占全部工業企業比例最高的是甘肅省，為81.4%，即在甘肅省，每100元的主營業務收入中就有81.4元來自于國企；國企資產占全部工業企業比例最高的也是甘肅省，為78.5%，即每100元資產中，有78.5元的資產屬于國企。反之，從主營業務收入來看，比例最低的是江蘇省，為11.1%；從資產占比來看，最低的是浙江省，為14.6%。從全國數據來看，國企主營業務收入占全部工業企業主營業務收入比例為38.13%，國企資產占全部工業企業資產比例為49.86%。可以看出，國企以49.86%的資產僅獲得了38.13%的主營業務收入，相差11.73%，效率并不高。

混合所有制改革是一種人為的行為，其實質是利益的再分配，總有利益受損者與獲利者。因此，混合所有制改革就是將國資和民資混在一起，通過利益的再分配機制獲得革新的好處。混改能否成功，還要依賴于國資與民資是否具備良好的混合機制設計。

（三）政府對混合所有制改革的界定

混合所有制不是新名詞，混合所有制改革是新名詞，并且有著特定的意義。1999年和2014年，第十五屆四中全會和第十八屆三中全會提出混合所有制的問題。為何15年后再度提出這個概念？根據前述分析，整體上看，國資效率低于民資效率，政府有意借助混合所有制，進一步降低國有股比重，以股權結構變化帶動經營機制改變，以國資為主體，將民資吸引進來，通過制度設計，形成混合所有制經濟體。此外，還有一種觀點認為，混合所有制改革無非就是搭便車，讓不用心的國有資本搭用心的民營資本的便車。

當然，面對混改，民企也有聲音，目前主要困惑的是，如果民企不能控股，搞混合所有制是否有意義？民企介意的是，首先，政府拿什么來混合？如果政府拿出來的并非優勢資源，民資為什么要參與？其次，民營資本到底能占多大的比例？最后，混合“聯姻”以后會不會受到干預？

二、混合所有制改革的現狀

混合所有制改革已經在國企展開，由于這一改革尚處于實踐探索階段，各省市具體規范尚未出臺，可以從以下幾個案例發現中國當前混改的現狀。

案例一：中石化混改

2015年3月6日晚，中石化向資本市場投資者發布公告宣布，其首輪混改組建的“中國石化（600028）銷售有限公司”已順利完成增資協議，25家投資者共繳納增資1 050.44億元。在這個過程中，有1家民企中途撤退，因此，實際增資額比預計減少20.5億元。這25家投資者所持有的資金占新公司總股本的29.9%，國資在“銷售公司”依然處于絕對控股地位（國有股占比超過70%）。公告聲稱，新增的千億元資本將重點開拓發展與油品銷售無關的其他線上線下銷售新業務。

案例二：煤炭總醫院混改

位于北京北三環的煤炭總醫院，涉及三方出資者，煤炭總醫院、中信信托和鳳凰醫療，于2014年12月30日達成了不受法律約束的框架性協議。三方成立中安康公司，煤炭總醫院依照有關法規，按照審計、評估后資產總額的90%入股，占股40%；中信信托和鳳凰醫療以現金入股，分別占中安康股份的25%和35%。中信信托的股權比例結構是：中國中信集團有限公司持有國家法人股80%、中信（華東）集團有限公司持有國家法人股20%，即事實上的國企。因此，真正意義的民資只有35%的比例。董事會中，煤炭總醫院派出3名董事，中信信托和鳳凰醫療各派出兩名董事，董事長由院方擔任，第一屆院長和黨委書記也由院方擔任。

案例三：中信混改案例

為配合混改，中信股份遷冊香港，其混改擬兩步走，預計在2015年10月左右完成。第一步，將正大光明地購買中信集團持有的中信股份10%股權，共約344億港元；第二步，中信股份將以現金交易方式在之后的數月內，向正大光明新發行33.3億股可轉換優先股，約為459億港元。第一步交易在2015年4月左右完成，而可轉換優先股的發行估計在10月完成。公開資料顯示，上述可轉換優先股全部兌換為普通股份后，正大光明將持有中信股份的20.61%已發行股本，成為第二大股東。這個第二大股東是由正大集團和日本的伊藤忠商事各自出資50%成立的，屬于特殊目的實體；而中信集團的持股量則從此前的約77.9%降至59.9%，但仍為控股股東。在這樣的股權結構下，要擺脫行政力量的羈絆是非常困難的。

上述三個案例中，改革后國資比例分別為70.1%、65%和59.9%，也就是混改后的企業仍然是國資控股，那么如何進一步調動民資的積極性成為新的問題。走在混改前列的江蘇省制定了一個國資股權比例低于50%的標準，但是國資委并沒有認可這是混改的統一標準，在全國層面，還是考慮要逐步進行。當下提出的混改全國統一的說法是以國資為主體，引入民資，但是并沒有具體規定國資與民資的股權比例要求。這也延續了中國改革一貫的摸著石頭過河的謹慎態度。

三、混合所有制改革的動機

（一）混改的經濟動機

混改的經濟動機體現在三個方面，當前經濟形勢呈現“新常態”、國資與民資效率存在較大差別、國家實際控股企業較多。簡單的邏輯就是新常態需要創新，而民資比國資具有更高的創新效率，但事實上國家實際控股的企業又比較多，所以，需要國資與民資的混合。

2014年5月，習近平在河南考察時提出，中國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前中國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態。也就是說，中國經濟從高速增長轉為中高速增長，需要優化經濟結構來實現新的增長，需要從要素和投資驅動轉為創新驅動。如何喚醒和培育新的增長點是一個問題。創新成為當下最重要的關鍵詞之一。

筆者對自2001—2011年11年間的國企與民企創新效率進行分析，可以得到圖3。從圖3可以看出，民營企業創新效率具有相近的變動規律，民營企業創新效率遠高于國有企業，同時，民營企業創新效率在11年間的波動幅度遠高于國有企業，說明民營企業更活躍，更能適應經濟形勢和市場環境的變化。主要原因可能有國企決策鏈過長、層級化明顯，而民營企業管理更加扁平化，所以效率較高。中國政府對經濟的巨大影響力成就了國企，但也禁錮了國企的經營。

筆者根據國泰安CSMAR數據庫→公司研究系列→中國上市公司股東研究數據庫→股本結構中2013年12月31日中國大陸主板、中小企業版、創業板所有上市公司股權結構作了一個統計。統計口徑包括國家股與國有法人股在全部股權結構中所占的比例“國有股權比例”（如圖4）。在2 526家上市公司中共有454家上市公司具有不同比重的國有股權，占比17.97%，其中國有股權占公司總股本50%以上的有70家上市公司，占40%以上的有104家，占30%以上的有148家，占20%以上的有188家，超過10%的有257家，平均國有股權比例為22.20%。通過控股權的分析，發現其實中國上市公司中70%～75%是國家控股的，實際控制方是國家。根據官方信息，到2012年底，民間投資參與各類企業國有資產產權交易數量的總數是4 473宗，占到交易總宗數的81%，數量金額共 1 749億元，占交易總額的66%（國資委）。根據國資委公布的央企名錄以及地方國企統計數據，中國目前國字頭的企業有4 000余家，這些企業都面臨“混改”要求。因此，國資與民資融合的比例、控股權設計等問題是當前混改必須面臨的考驗。

（二）混改的政治動機

混改的政治動機主要體現在三個方面，執政黨自我調整的需要、中國當今社會和民眾對公平和效率的渴望以及對腐敗的痛恨、依附于國資的強大利益集團的形成以及危害。

從中國共產黨執政以來，一直在嘗試如何在中國實現社會主義，實現為人民服務的宗旨。盡管付出了很多學費，但是習李政府希望將中國帶入更高的發展層面，面臨經濟建設中出現的問題，適當調整發展方式，實現“中國夢”。同時由于民眾對公平和效率的高期望，對當下腐敗的痛恨，對改革開放30多年形成的部分利益集團對公平的破壞深惡痛絕，如果不從根子上遏制腐敗，僅僅是腐敗分子發現一個揪出來一個，則治標不治本。

四、政府的混改政策設計與機構設置

（一）對2015政府工作報告中有關混改政策的解讀

2015年李克強總理政府工作報告共18 023個字，提到與混改有關的文字共355字。其中總態度有52個字，具體內容有303個字。

總態度是“必須以經濟體制改革為重點全面深化改革，統籌兼顧，真抓實干，在牽動全局的改革上取得新突破，增強發展新動能”。說明經濟體制改革是重點，不是政治體制改革；另外，在尋找新的東西，需要創新。具體內容包括九句話。

第一句話：“深化國企國資改革。準確界定不同國有企業功能，分類推進改革。”就是說國企要分類，按照當前的制度設計，國務院國資委將國企分為商業類和公益類兩大類，商業類又分為兩個小類。其中商業一類企業是處于充分競爭行業和領域的企業，商業二類企業主要是關系到國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，或者說是處于自然壟斷行業經營專營業務，承擔重大專項業務的企業。公益類是指那些以社會效益為導向，以保障民生提供公共產品和服務為主要目標的企業，在不同的類別中，最后可能會歸不同的機構來管理。作為綱領性文件，不可能在政府工作報告中清晰地說明哪些企業屬于哪一類。

第二句話是這樣表述的：“加快國有資本投資公司、運營公司試點，打造市場化運作平臺，提高國有資本運營效率。”這句話的意思就是國有資本投資公司和運營公司即將閃亮登場，接下來，打算怎么做呢？有這樣的提法，就是要組建國有資本運營公司，支持有條件的國企改組為國有資本投資公司，那么到底什么是國有資本投資公司？什么是國有資本運營公司？國資委跟這兩個公司有什么關系呢？

第三句話：“有序實施國有企業混合所有制改革，鼓勵和規范投資項目引入非國有資本參股。”這句話明確界定，混改是將非國資引入國企，以國企為主。

第四句話：“加快電力、油氣等體制改革。”就這么短短的一句話，事實上就是說電力和油氣行業將是混改的重點，或許要先從它們開始改起，或者說是一定要改它們。至于具體的混改形式，目前總體來說有四種形式：第一種是存量重組式的產權改革，也就是國企讓出一塊，讓民企進入；第二種是增量新組式改革；第三種是項目合作式；第四種是內部股份改革，比如說高管的股權激勵、員工持股等。

第五、六、七句話是這么表述的：“多渠道解決企業辦社會負擔和歷史遺留問題，保障職工合法權益。完善現代企業制度，改革和健全企業經營者激勵約束機制。要加強國有資產監管，防止國有資產流失，切實提高國有企業的經營效益。”這三句話分別強調的是改革也要堅持為人民服務的思想，目標是建立現代企業制度，要注意的是國有資產不能流失。其中中國企業的現代企業制度建設是專門針對國企改革提出來的，20世紀90年代已經提出，國資委就是為了建立現代企業制度而設立的機構，20多年過去了，還在提現代企業制度，說明過去的幾十年國企改革始終沒有真正建立現代企業制度。

上述七句話，前四句是干貨，很有針對性和新意，后三句是舊事重提，重申原則性的問題。

第八、九句話是：“非公有制經濟是我國經濟的重要組成部分。必須毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，注重發揮企業家才能，全面落實促進民營經濟發展的政策措施，增強各類所有制經濟活力，讓各類企業法人財產權依法得到保護。”這兩句話代表了政府對民資的態度，給民資吃定心丸，祖國需要你們。實際上是肯定了民資在當今中國存在的價值和意義，注重的是民資當中有關企業家才能的問題以及企業法人財產權的保護問題。

從上述分析可以看出，在本次政府工作報告中，對混改的表述缺少細節，這反映了當前在基礎認識層面，或者說是在主導改革的層面，高層可能依然存在著較大的分歧。

（二）國資管理機構變革：國有資本投資公司與國有資本運營公司的區別

從政府工作報告中可以清楚地看到，未來的國資管理機構要變革為兩部分：一部分是國有資本的投資公司，一部分是運營公司。投資公司和運營公司有很清晰的差別，如表1。第一個不同是它們關注的重點是不同的：投資公司關注戰略與產業的安全，它是真正要參與進去的；而運營公司是一個單純以提高國資效率為目的而存在的。所以從管理對象來說，國有資本投資公司要管理實業，也就是企業，而國有資本運營公司只是管錢。

第二個不同是控制的重點不同：如果是投資公司控制的話，它是實質性的參與，是戰略管控和財務管控；而運營公司僅僅只注重財務管控。所以如果作為民資來說，你所參與的這個項目，它是屬于哪種類型就決定了在未來的混改企業里面，國資的參與權、參與的程度、民資的自由度有多少。作為民資應該區分清楚，某些項目有合作的時候，要搞清楚跟你合作的是屬于國家定位的哪個層面企業。

從產業特征來說，國有資產投資公司因為它有戰略方面的要求，所以它的產業鏈是很明顯的；而對于國有資本運營公司來說是多元的，它是真正資金逐利的性質，哪里有收益，資金就可以向哪里流動。

從盈利方式來說，國有資本投資公司的盈利是希望能夠經營增資，也就是說它來源于所控制企業的利潤；而國有資本運營公司，它是期望來自于交易的增值，是一種利得和價差這部分的盈利。那么從最終目的來說，國有資本投資公司是希望從非行政力的角度來實現政府的控制，政府肯定要控制的，但是它希望能夠更多的尊重一些市場的特點；從非行政力的角度，國有資本運營公司不在乎控制，而在乎提高國資的使用效率。

如果沿著這個思路往前走的話，無論是國企還是民企，未來如果參與到混改的話，就會分析，到底哪些是屬于影響到產業安全的，哪些是屬于市場性質競爭比較明顯的。民企有兩個方向的選擇，選擇不同的方向，以后要打交道的國有資本的管理方也是不一樣的。

在目前現狀下，對于政府背景那么強大的一個國家作為資金主體，如果國資參與市場交易，公平和效率到底該如何體現？這個制度的設計需要相當的智慧。

（三）新加坡的淡馬錫制度對中國混改的借鑒分析

目前有一種觀點認為，新加坡的淡馬錫制度在中國的混改中可以作為標桿。以下從兩個方面分析中國混改是否可以借鑒。

1.適合的理由

第一，新加坡和中國一樣，都是一黨執政，中國是中國共產黨，新加坡是人民行動黨，那么中國的一黨執政是中國憲法規定的，新加坡是選舉制，但是每一次選舉，人民行動黨都是壓倒性獲勝，是事實上的一黨執政；第二，新加坡和中國都是立法、執法，政府的界限不甚分明，新加坡相對好一些；第三，兩個國家人民的民主權利都是有限的，新加坡的內部安全法賦予了政府不經審訊逮捕拘留作出反政府行為的人的權力。

2.不適合的理由

第一，在淡馬錫這個框架結構下，公司是不受政府特殊照顧的，是去行政色彩的，那么我們中國未來的國有資產投資公司和運營公司如何去行政色彩，這一點真的很困難。

第二，淡馬錫治理框架中，它的用人權是高度獨立的，中國很難復制這些特點，比如說淡馬錫控股的董事局主席、董事和總經理，它是由政府來任命，但是淡馬錫旗下政聯公司的人事安排，政府是不插手的，是按照私有企業的經營方式在運作，它的董事會成員中，十名成員有四名是政府官員，薪水仍然由政府來支付。因此，在投資決策的時候，政府公務員就代表了政府出資的利益，而另外六位民間企業的人士，可以保證企業在市場經營中運營的效率。中國實行的是黨管干部，在不能高薪養廉的情況下，如何預防合謀？有人提出國資委和中組部考核和任免干部的權力要還給國企的董事會，實現國企高管市場化，徹底取消行政級別，那么如何實現黨管干部呢？這是一個矛盾。

第三，在中國，政企分開是很困難的，新加坡的法制程度比較高，淡馬錫成功的關鍵是實現了政府和市場的分離，政聯公司運作模式和私營企業是一樣的，在市場競爭中的地位也是平等的，可是在中國，這種大政府特權的背景很難做到政企分開。

結合上述分析，可以認為，至少淡馬錫是中國可參照的一個樣本，借鑒淡馬錫，如果能夠做到現在淡馬錫的這種運營要求的話，至少比中國當下的現狀更前進了一步，不管成功與否，還是在往前走。

中國混改當下的難題是國資委、財政部、國有資產投資公司、國有資產運營公司，應該如何分權？國資委在這里起什么樣的作用？國資委與財政部又是什么樣的關系？這些關系搞清楚了，這種治理的機制理順了，混改才有可能進行下去。

綜上所述，混改起點是國企，混改模式和路徑有三種，上市、合資和重組。混改最終的走向取決于執政黨對公有制經濟的理解、對公有制經濟占主體的社會主義的解讀。所以，與其說混改是經濟改革，實則跟政治密切相關。中國的改革開放是一種創新，是我們偉大中國夢的重要組成部分，作為每一個中國人，當然希望中國能夠走出自己的道路，盡管混改的未來是不確定的，但是仍然希望能夠把中國帶向更高、更好的層面。

【參考文獻】

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