環境公益訴訟迎來“國家隊”

鄒偉 江平

2015年時間過半，號稱“史上最嚴”的新環保法實施已有半載，作為新環保法一大亮點的環境公益訴訟制度如何落地。近期，中央全面深化改革領導小組第十二次會議審議通過的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》賦予檢察機關作為公益訴訟的起訴主體引發業內關注。

為訴訟主體資格“松綁”

2015年8月13日，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會向寧夏回族自治區中衛市中級人民法院起訴8家企業的違法排污行為“污染騰格里沙漠”，要求企業恢復生態環境、消除危險等。這是繼去年曝光且持續跟蹤報道騰格里沙漠污染事件后，肇事企業所遭到的首起公益訴訟。

據悉，北京環保組織“自然之友”和福建“綠家園”于今年1月1日收到福建省南平市中院的案件受理通知書，“福建南平生態破壞案”正式獲得立案，成為新環保法實施后環境公益訴訟的首案。

事實上，早在2014年8月8日，泰州市環保聯合會就向泰州市中級法院起訴江蘇常隆農化有限公司等6家企業。9月10日，泰州市中級法院當庭判決6被告賠償環境修復費用1.6億余元。該案創下我國環境侵權訴訟中有史以來的最高賠償金額。

這些案件或立案或勝訴的背后源于新環保法尤其是最高院下發的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》賦予民間環保組織起訴資格，如“設區的市級以上人民政府的民政部門”，“專門從事環境保護公益活動”，“無違法記錄”等。

環境公益訴訟在我國可追溯至本世紀初。2002年頒布的環境影響評價法就環境權、“公眾環境權益”這些概念做了闡述。2005年國務院發布的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》首次明確提出要推動環境公益訴訟。2013年新民事訴訟法實施，破除了以往環境公益訴訟無法可依的局面。黨的十八屆四中全會提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，標志著公益訴訟的司法實踐終于邁開實質性步伐。而2015年新實施的環境保護法則首次對環境公益訴訟作出了規定，同時也使許多陳年積案實現了華麗逆轉。

頗為典型的事件是“康菲溢油案”。事故發生在2011年6月4日至21日期間，當時中海油和美國康菲石油公司合作開發的中國最大海上油氣田發生溢油事故，累計污染海域5500平方公里。11月11日，國家海洋局公開溢油事故原因系康菲公司違規操作，造成重大責任事故。

2011年和2013年分別有律師以個人名義或以受漁民委托發起針對渤海溢油事故的民事索賠訴訟，可惜皆因不具備法定的訴訟主體要求，未獲立案。

而今年7月24日，“康菲溢油案”維權拉鋸戰終于迎來曙光。以中國生物多樣性保護與綠色發展基金會為原告，康菲石油和中海油為被告的“康菲溢油案”正式立案。這是我國第一個由社會組織提起并得到受理的海洋環境類公益訴訟案件。

“首先是環保法的修訂給這個訴訟帶來法律上的機會。我們提起的是環境公益訴訟，原來法律里面并沒有明確這種說法，而今年我國開始實施新環保法，第一次明確了環境公益訴訟，這是最主要的原因。”綠發會環境公益訴訟工作人員欣喜地說。

“環境公益訴訟主體資格的放開，使環保法律真正發揮了‘牙齒’的作用，不是僅僅停留在紙面上。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文表示，這次訴訟的受理表明環保非政府組織正開始運用法律手段維護公共利益，環保法治新常態正在到來。

據記者統計，今年上半年光是自然之友提起并獲得立案的環境公益訴訟案就有4起。截至今年7月底，全國共有22起環境公益訴訟獲得各級法院受理。在被法院受理的22起公益訴訟案件中，近三分之一的案件獲得了專業機構或當地行政部門、檢察院的支持，表明環保組織在實際訴訟過程中正在積極尋求廣泛的多方合作。

“數量并不多，也沒有出現之前業界人士所擔憂的‘井噴’現象，但相比往年已是不錯的進步。” 中歐環境治理項目高級工程師和項目執行主任、浙江省環境宣傳教育中心主任虞偉表示。

新環保法從制度上解決了原告資格的問題，將來在環境公益訴訟當中環境組織會成為重要的力量。然而，有學者提醒，這只是一個入門的訴訟提起者的問題，今后工作的重點和難點應放在訴訟實務及程序設置上，比如如何取證、如何分配責任、如何進行損害鑒定和評估等一系列可能面臨的實質性困難。加上備受詬病的“天價訴訟費”、“地方保護主義”、“環保組織軟弱無力”等因素的疊加，致使環境公益訴訟步履維艱。

地方經驗與頂層設計

據悉，從2008年開始，貴陽市就探索以檢察院為公益訴訟原告身份提起環境污染責任糾紛之訴。2011年，浙江平湖、嘉善、桐鄉等地檢察院分別以公益訴訟原告身份提起環境污染責任糾紛之訴，其中，平湖市法院審結的浙江首例環保公益訴訟案還入選《法制日報》2011年中國十大影響性訴訟。

基層的探索，終于迎來了頂層的回應。今年5月5日，中央全面深化改革領導小組第十二次會議審議公布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》。7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。

“由于公益訴訟涉及司法職權的配置，涉及國家和社會公共利益的保護，加之缺乏實踐經驗和相關法律制度還不完善。因此，在改革試點階段，應當以審慎的態度穩妥推進，以重點領域的重點案件為抓手，避免自行其是、全面開花。”最高檢司法體制改革領導小組辦公室副主任張新澤指出，最高檢將在北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個省區市的檢察機關開展試點。兩年試點期滿后，對實踐證明可行的，適時提請全國人民代表大會常務委員會修改完善有關法律。

有專家指出：“而此次改革探路，主要內容包括：檢察機關訴訟主體合法化、賦予檢察機關提起公益訴訟權力、設置公益訴訟訴前程序等。”

虞偉指出：“環境公益訴訟制度難以突圍，有其背后的深層次問題：一者，相關民間社會組織缺乏環境方面的專業復合型人才和專業技術;二者，訴訟涉及的律師費、鑒定費、舉證費用高。三者，公益訴訟面臨著地方政府和巨頭企業的壓力。”這些問題的存在，讓許多環保組織對提起環境公益訴訟‘望洋興嘆’。”

針對這些問題，此次公布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》對訴訟主體資格證明、檢察機關身份、訴訟案件范圍、前置程序設置、檢察機關訴訟范圍等進行改革。而如何讓檢察機關提起公益訴訟，是本次試點的核心問題。

“過去，只有當公民、法人或者其他組織，因為自身的民事權利受到侵犯或者與他人發生民事權益糾紛時，受到損害的個人或者單位，才能以訴訟案件原告的身份向法院提出訴訟，請求依法保護其民事權益。”據最高檢相關人士透露，許多侵害社會公共利益的行為，因為找不到直接的利害關系人或者受害者，而長期逍遙法外，造成的公共利益損失也得不到賠償。

出于維護公民環境權益，讓一個地區的檢察機關有合法的身份打擊不法的環境破壞行為，成為制度設計的初衷。按照最高檢的試點方案，公益訴訟案件中，檢察機關以“公益訴訟人”身份提起訴訟，這一稱謂，既與檢察機關在刑事訴訟中的傳統稱謂相區分，又保持了內在的一致性，以加強對“公益”的保護。

同時，《試點方案》還設置了訴前程序，法律規定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，或者行政機關拒不糾正違法或不履行法定職責，社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關可以提起民事公益訴訟或行政公益訴訟，以此提高檢察監督的效力，有效節約司法資源。在此基礎上，檢察機關可以向人民法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。

對此，西南政法大學教授劉藝認為，“這一規定與民法通則的規定基本保持一致。試點方案將檢察機關提起行政公益訴訟的訴訟請求限定在撤銷之訴、履行之訴和確認之訴三個方面，也是依據行政公益訴訟的案件范圍進行了限縮。”

公益訴訟不是一座孤島

公益訴訟有了“國家隊”撐腰，顯得底氣十足，然而，有學者指出，檢察機關存在作為原告與法律監督者的角色相沖突的問題，擔心其不但可以監督對方當事人的訴訟活動，還可以監督法院的審判活動，這就會破壞原告、被告、法院三方所形成的平衡構造關系。有人提出應該將檢察機關的內部職能分離，建立專門承擔公益訴訟職能的部門，甚至可以成立專門承擔公益訴訟職能的檢察機關。

此外，《試點方案》的另一個亮點是，規定了關于行政公益訴訟受案范圍：檢察機關在履行職責中發現生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為。試點期間，重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。有專家質疑，試點方案所劃定的受案范圍，與司法、行政實踐的實際需要，與人們的期待相比，存在較大差距，明顯偏窄。

也有專家提出，檢察機關的訴權也不同于公民、法人的訴權，公益訴訟主體“檢察機關”是否適格？檢察機關提起公益訴訟是否應界定在一個明晰的范圍之內？其他如歷史文化遺產保護、社會保障等領域的個別案件，檢察機關是否也可以提起公益訴訟？

種種疑慮，在積極推動此番改革的學者以及頂層設計者眼中，只是技術問題。“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度是對公益訴訟制度的重要完善，同時也對檢察制度的發展創新具有深遠意義。”最高人民檢察院法律政策研究室處長王莉表示，提起公益訴訟拓寬了檢察機關的監督范圍，過去主要是查處、追究違法行政行為人的刑事責任，現在則可以通過訴訟活動，對違法行政行為本身進行糾正。

與此相對應的是，為了維護社會公平正義，加強對國家和社會公共利益的保護，促進行政機關嚴格執法、依法行政，中央提出完善公益訴訟制度時，一個核心內容就是探索實踐經驗，推動環境司法制度的完善，而此次試點方案正是其重要體現。

過去，有關法律只是籠統的概述，沒有明確規定哪些機關和組織可以提起公益訴訟，也未明確授予檢察機關提起公益訴訟的權力和訴訟范圍，很大程度地限制了檢察機關在民事、行政訴訟領域維護公共利益的作用發揮。而未來“行政公益訴訟的受案范圍需要設置兜底條款”，中國政法大學解志勇教授認為，這樣才能防止列舉式的漏洞和應對改革中不斷出現的新問題、新情況。這在一定程度上，也是借鑒了西方國家允許檢察機關提起公益訴訟的立法經驗。

虞偉認為，之前都是在學術圈內呼吁建立公益訴訟制度，現在公益訴訟制度改革可以讓公民形成一種以司法手段解決環保問題的意識，而更深遠的意義在于，對各地試點公益訴訟制度所暴露出來的問題進行總結，可以為我們下一步完善公益訴訟把好方向。

“鑒于當前我國的環保司法工作處于起步探索階段，或許在今后立法方案的選擇上，出臺專門的司法解釋是比較現實可行的。”華東政法大學教授、博士生導師章志遠建議，“通過司法解釋確立在檢察機關內部設立獨立的公益訴訟機構，劃定訴訟范圍，配備相應的具有法律及相關專業技術能力的人才，依照法定程序行使對相關案件的調查權，通過搜集證據、發現違法事實、提起訴訟和監督執行的過程，可提升公共利益保護能力，有效遏制侵害社會公益行為的蔓延。”

也有業內人士提醒，檢察機關提起公益訴訟并非意味著檢察機關在環保司法領域的一元獨大，公益訴訟不是一座孤島，它只是整個公益訴訟制度的一部分，不僅檢察機關，全社會應當共同推動我國公益訴訟立法的建立健全。未來，在我國要確立以檢察機關為主，以公民、法人或其他社會組織為補充的一種行政公益訴訟主體格局，以平衡檢察機關法律監督者與公益訴訟代表人的角色定位，更好地維護公共利益。