中國古代地方監察機構行政化的演變及啟示

劉佳

摘 ?要：地方監察制度成形于秦漢，成熟于盛唐，完備于明清，期間多次出現中央派出的地方監察官逐漸行政化為地方行政長官的現象。其中以漢王朝最為典型。武帝時確立刺史制度，成為強化中央集權和監督地方官吏及豪強的行之有效的措施。東漢后期刺史卻逐漸演變為地方最高行政長官，擁有割據一方的軍政實力。漢代地方監察機構的產生與演變，可為我國當代政治制度建設提供借鑒。

關鍵詞：監察制度;行政化;漢王朝

一、地方監察制度的出現

秦始皇統一中國后，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監。”[1]為加強對地方的控制，每郡置一監御史，負責監察地方官吏，但其監察職能并沒有固定，監察制度尚不成熟。

西漢初年，漢承秦制設御史大夫，廢除了負責監察地方的監御史，而后惠帝一度在部分地區恢復了監郡御史制度。武帝時，因對外開疆拓土，對內實施推恩令大幅削藩，中央政府直接管理幅度達到了110個郡國，已不能有效控制地方。元鼎四年（公元前113年），武帝“始巡郡國”，發現許多郡守失職現象嚴重，而監御史竟未舉奏，怒而處決了一大批地方官吏，這成為武帝下決心對監郡御史制度進行改革的導火索。

武帝元封五年（公元前106年），“武帝攘卻胡越，開地斥境，南置交趾，北置朔方之州，兼徐、梁、幽，并夏周之制，改雍曰涼，改梁曰益，凡十三州，置刺史”[2]，即分全國為十三個州，州設監察官刺史，并對刺史的監察對象和范圍作了明確的規定，即“六條問事”：“一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡;二條，二千石不奉詔書，遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸;三條，二千石不恤疑案，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩憂刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祅祥訛言;四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑;五條，二千石子弟悖怙榮勢，請托所監;六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損正令。”[3]五條都是針對郡守國相，可見其實質在于防范地方行政官員，尤其是防范二千石的郡守國相和地方強宗豪右相勾結，抑制地方勢力的威脅。對于刺史而言，“六條”一則給與了其足夠的監察權力，二則限制了其干預監察以外的行政事務。同時，為預防刺史常駐地方受地方勢力影響，因而不設固定的治所，以每年八月傳車周流所部郡國，年底回京奏報。按規定刺史品秩只有六百石，所察郡守相國卻是二千石，能夠促使刺史為了追求更高的待遇而盡忠職守，“夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此大小相制，內外相維之意也。”[4]

二、刺史到州牧：監察官向行政官的轉變

西漢后期， 頻頻發生刺史越權干預地方事務，其監察官性質漸向地方行政官演變，“吏多苛政，政教煩碎，大率咎在部刺史，或不循守條職，舉措各以其意，多與郡縣事，至開私門，聽讒佞，以求吏民過失。”[5]成帝綏和元年（公元前8年），改刺史為州牧;哀帝建平二年（公元前5年）改州牧而復設刺史，王莽時又改刺史為州牧，直到光武中興平定亂世，皇權較為鞏固后，才又將州牧改回刺史。刺史的反復罷置，反映著政治上中央皇權與地方勢力拉鋸戰的博弈過程。這一階段無論刺史抑或州牧，實際已擁有凌駕于郡國之上的行政權力，但從法令制度上講仍是監察官而并非地方最高行政長官。

東漢建武十一年（公元35年），“初斷州牧自還奏事”[6]，州牧刺史不復日詣京師，從此常駐地方治所。東漢中期以后，朝廷為鎮壓此起彼伏四處流竄的農民起義及邊疆少數民族反抗，刺史開始被賦予兵權。靈帝中平五年（公元188年），為了對付黃巾起義，復改置州牧。在鎮壓平亂的過程中，刺史、州牧、郡守、相國乘機專兵擅權，日益成為割據一方的地方勢力。“靈帝政化衰缺，四方兵寇，焉以為刺史威輕，既不能禁，且用非其人，輒增暴亂，乃建議改置牧伯，鎮安方夏，清選重臣，以居任。……故焉議得用。州任之重，自此而始。”[7]之后州牧和刺史由朝廷選派九卿重臣出任，各以本秩居任，至此，刺史州牧內掌行政權，外領兵權，由監察官變成地方最高行政長官，中央失去了對刺史州牧的有效控制，其地方監察職能也完全喪失，地方郡縣二級制因而演變為州郡縣三級制。

三、地方監察機構行政化的原因分析

縱觀兩漢刺史的行政化歷程，及后世如唐代觀察使、明清督撫制度的類似演變，隨著王朝的衰敗，監察權總有一股向行政權轉化的內在驅動力，其中原由主要體現在：

1.儒家傳統尊卑等級觀念為思想因素

自漢武帝“罷黜百家，獨尊儒術”后，儒學成為中華皇權統治的正統思想，漸深入人心。儒家思想強調，國家的治亂，取決于等級秩序的穩定與否，刺史以卑督尊，自然與儒家傳統的尊卑等級觀念不相容。成帝綏和元年（公元前8年），翟方進、何武共奏言：“《春秋》之義，用貴治賤， 不以卑臨尊。刺史位下大夫，而臨二千石，輕重不相準，失位次之序。”[8]

2.皇權的衰落為主要內因

地方監察官權力逐漸擴大變成地方新的一級最高行政長官，王朝末期皇權的衰落、政治的腐敗是主要內因。當中央皇權鼎盛之時，地方監察長官對其起著良好的維護作用;而到王朝末年，中央皇權削弱的同時，地方監察官逐漸割據一方，又進一步瓦解中央政權的統治。東漢中后期皇帝多早夭，諸太后在選擇繼位人選往往“貪孩童以久其政，抑明賢以專其威”[9]，多達11個皇帝為少年甚至幼年繼位，朝中的軍政大權被輪流掌控在宦官與外戚手中，朝堂上政爭不斷，無暇顧及地方。監察區長官因而常駐地方治所，越權干預地方行政事務的現象愈加嚴重。

3.便于鎮壓地方暴動為直接原因

當皇權衰落、中央政府腐敗，無力顧及地方之時，往往發生地方官吏與豪強地主相互勾結的現象，民田被大量兼并，苛捐雜稅增多，失地農民不堪壓迫揭竿而起，一般會跨州連郡流動，而一郡所轄的地域過小，財力單薄，軍事力量較弱，無力鎮壓大規模農民起義。劃分為州的監察區劃很大，一州平均約轄有七八郡，有足夠鎮壓一方叛亂的能力，但也有足以割據一方的人財地等物質基礎。漢末為鎮壓黃巾起義，州被改為軍事行政區，州牧攬一州大權，雖確實起到了鎮壓黃巾起義等叛亂的作用，但從此中央集權愈漸式微，“漢之殄滅，禍源于此”[10]。這些州牧們因都有較大地盤，在漢末的軍閥混戰中，強兼并弱，進而進入了分裂割據時代，即三國魏晉南北朝。

4.管理幅度過大為現實原因

地方行政層級與中央直接管理幅度成反比關系，層次少，管理幅度必然越來越大，反之亦然。行政層級增多，中央到基層的阻隔越遠，政令落實越不易，中央政府則越難開展有效的宏觀管理。當然，由于管理幅度的限制，層級并非越少越好，其間需要找到一個合適的平衡點。漢初地方最高基層的郡國一級約有110個，傳統的中央集權文官體制和技術的限制對如此龐大的管理幅度漸力不從心。為提高行政效率，中央政府不得不調整管理幅度，建立更高一級的行政層級，地方監察長官逐漸被賦予各種行政權力。但出于對割據的擔憂，中央一直抵觸新一級高層行政區的制度合法化，而地方權力由于戰時需求逐步集權，依托監察區框架，形成為事實上的割據。

四、對當代中國的現實啟示

縱觀我國歷代中央政府派出機構的最初設計，如漢州、唐道、宋路、元省、明清督撫等，都是在中央權力較為鞏固的情況下所制定，伴隨著政治走向和制度的慣性擴張，中央政府派出機構往往會出現行政化和地方化。監察制度設計之初的優點和王朝末年造成的社會動蕩、國家分裂的后果，對我國當代政治有如下幾方面的啟示：

1.建立健全監察相應法律法規

依法治國必先依規治黨，把巡視、監察制度上升至法律法規的層面，有利于監察工作的開展。例如，漢朝《刺史六條問事》、隋朝《刺史巡察六條》，唐朝推出范圍更為廣泛的《巡察六條》，明代則進一步完善了出巡法規體系，制定有《出巡相見禮儀》《奏請差點》《巡歷事例》和御史回道考察法規，劃分了具體的監察范圍。目前，我國現行的《行政監察法》存在一定程度上的不規范、不準確，實踐中操作性不強的缺陷。《中國共產黨巡視工作條例（試行）》實施不久，巡視工作領導體制和工作機制還不太健全與順暢。建立健全巡視、監察等相關法律法規是促進依法行政、公正司法，提升法治水平的重要舉措，也是實現依法治國的必然要求。為了實現黨內巡視工作條例與《行政監察法》的有效對接，應當在法律中增加規定巡視工作的內容，用立法的方式確定巡視組工作職責;確定發現處理問題、整改意見反饋等關鍵環節，嚴格制定巡視工作獎懲措施，建立專門預防針對巡視組利用職權犯罪的有效制度。

2.優化組織結構，開展行政扁平化管理改革

行政管理的層級越多，原始信息在流動中的漏損和消失就越多。我國當前的五級政權體制下，各種自上而下的政策，極容易被一級一級地縮小和篡改，各種自下而上的地方信息，也易被放大、縮小或者扭曲。成績被夸大、問題被隱瞞、真相被掩蓋、數據失真等現象嚴重。當前背景下，我國政治體制改革深入推進、社會主義市場經濟體制逐步完善、社會環境和諧穩定、經濟平穩快速增長、科學技術水平突飛猛進，對于行政扁平化管理改革，提供了政治、經濟、制度、技術等方面的充足保障。

3.確立監察系統的垂直管理體系

根據我國《行政監察法》規定，行政監察機關采用的是中央和地方雙重領導制，于實踐中由于其人事、編制、預算往往受制于同級政府，進而制度慣性地行政化、地方化。我們可以學習歷史上地方監察制度設計之初的成功點，將監察系統逐漸由雙重領導制改為垂直領導制，建立起從中央到地方的垂直管理體系，進而保障行政監察的獨立性和純粹性，保證監察工作切實有效，使之進一步遏制地方或基層包括村一級、科一級的腐敗現象，緩和社會矛盾，推動社會主義和諧社會的建設與發展。

注釋：

[1]《史記》卷六《秦始皇本紀》。

[2]《漢書》卷二十八《地理志上》。

[3]《漢書》卷十九《百官公卿表》顏師古注引《漢官典職儀》。

[4]《日知錄》卷九《六條之外不察》。

[5]《漢書》卷八十三《薛宣傳》。

[6]《通典》卷三十二《職官十四》。

[7]《后漢書》卷七十五《劉焉列傳》。

[8]《漢書》卷八十三《朱博傳》。

[9]《后漢書》卷十《皇后紀》。

[10]《續漢書·百官志》劉昭注。

作者單位：四川省廣安市廣安區東岳鄉人民政府