新加坡法治反腐的經驗及啟示

韓洋

[摘 要]反腐敗是人類社會共同面臨的、全球性、歷史性的永恒命題。法治反腐是新加坡行之有效的反腐經驗，包括：制定嚴謹而規范的法律體系、注重預防和懲治的典范結合、建立獨立而權威的反腐機構、營造清正和廉潔的法治文化。在我國全面推進依法治國的大背景下，新加坡法治反腐的成功經驗作為“他山之石”，對我國的反腐倡廉建設具有良好的示范效應。

[關鍵詞]新加坡；法治反腐；經驗；啟示

[中圖分類號] D73/77 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）08-0058-03

所謂法治反腐，就是以法治的理念、規則和工作方法構建預防和控制腐敗的規則體系和制度基礎。[1]腐敗問題是全球廣泛關注的熱點問題，反腐敗是人類社會共同面臨的、全球性、歷史性的永恒命題。作為世界上公認的清廉國家之一，新加坡在腐敗治理方面具有很強的代表性。在著名的國際性反腐敗非政府組織“透明國際”發布的全球清廉指數排行榜中，新加坡始終位居世界前列。新加坡廉政建設取得卓越成就，得益于其在長期實踐中形成的一套綜合系統的反腐敗法律體系，法治反腐是新加坡行之有效的反腐經驗。完善的法律體系構筑了有力的反貪屏障，為新加坡的反腐倡廉提供了嚴格的法律保障，使新加坡打造的廉潔政府逐漸成為全球的典范。

亞里士多德指出：“法律即秩序，良好的法律就是良好的秩序。”新加坡之所以成為世界上公認的清廉國家，根本原因在于它建立了一整套嚴謹而規范的法律體系。新加坡預防腐敗法律體系主要有《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》等普通法律，《預防腐敗法》、《沒收腐敗、販運毒品和其他嚴重犯罪所得法》、《公務員懲戒程序法》等專門法律 。[2]“疏而不漏”的懲治和預防腐敗法律體系為反腐肅貪提供了有力保障。

首先，立法嚴密。立法嚴密是新加坡反腐敗立法的突出特征。新加坡把反腐肅貪的各項工作都納入了法制范圍，反腐敗立法周全、規定明確具體。大至肅貪倡廉的結構安排和制度設計，小到公職人員的言行舉止、衣食住行，都有明確的法律條文規定，連公務員上班睡覺都會被立案調查。新加坡《憲法》禁止政府高級官員從事商業活動；《刑法》對公務員賄賂罪、偽證及妨礙司法公正罪有明確的規定；《預防腐敗法》對公職人員的任命、腐敗犯罪的刑罰、逮捕和調查的權限、舉證制度等各方面都有詳細的規定；《公務員行為守則》嚴格規定了公務員日常工作與生活中的行為準則；《公務員懲戒程序法》規定了作為公務懲戒機關的公務員委員會的權限和程序。新加坡的反腐敗法律內容嚴密周全，各項規定都有相當強的可操作性，堵塞了可能出現的腐敗漏洞，有效地避免了公務員鉆法律空子的現象。

其次，司法獨立。《新加坡憲法》對新加坡的司法體系做了具體規定，其獨立性主要體現在三個方面：其一，司法權由司法系統依法獨立行使，不受任何其它權力的干涉。新加坡的司法系統由初級法院、高等法院和上訴法院組成，憲法明文規定高等法院及其下屬法庭獨立行使司法權，高等法院有權監管和修正初級法院做出的裁決。其二，法官依法獨立行使裁判權，只服從法律，不服從任何其它權威。其三，法官保障制度。新加坡憲法和法律制定了保護法官的具體措施，如任職期限、薪酬福利等，以此來確保司法獨立。正因為如此，新加坡的法官極為清廉，幾乎從未發生過法官貪腐現象。

再次，執法公正。新加坡的法律和制度運作細密周到，執法“實行雙重檢查制度，確保一個官員的決定必須由另一個官員審查或監督”[3]。在新加坡，執法公正主要表現為法律面前人人平等，對一切腐敗現象毫不寬容。1967年，時任馬來西亞航空公司董事會董事的陳家彥，因在購買波音公司客機事件中涉嫌貪污而被解職，從此身敗名裂、窮困潦倒；1975年，原環境發展部政務部長黃循文受賄2000美元，和家人一起出國旅行，遭起訴、解職、沒收公積金；1986年，原國家發展與建設部部長鄭章遠，因受賄80萬新元而畏罪自殺，他曾為新加坡的獨立與發展立下汗馬功勞，并與李光耀私交深厚，事發后托人向李光耀求情，但遭到無情拒絕。對貪腐人員的執法公正，使新加坡樹立了廉潔政府形象，保證了新加坡反腐敗工作的順利進行。

腐敗是社會“毒瘤”，腐敗治理過程更是會耗費大量的物力、人力和財力，因此在腐敗治理中必須始終堅持以預防為主、防治結合的思路。新加坡在預防腐敗法律體系的建構中，就非常注重懲治和預防相結合的原則。新加坡的預防腐敗法律體系嚴謹、立法嚴密，執法嚴格、懲罰嚴酷，確保了懲治和預防腐敗目標的實現。

首先，新加坡的反腐敗法律體系注重有效預防腐敗。新加坡法律規定的預防腐敗的主要措施有制定合理的薪酬制度、實行財產申報制度和中央公積金制度。為了保證公務人員不用貪污受賄就能過上較為體面的生活，新加坡法律明文規定對公務員實行“高薪養廉”政策。在新加坡，公務員的薪酬與企業人員的薪酬對等、與承擔的職責任務匹配、與社會的福利保障互補、與個人的行為表現掛鉤。新加坡公務員的工資水平以當地銀行家、律師、會計師、跨國公司高管、制造商、工程師等職業從業人員的薪酬為參照標準，與私人企業員工的薪水基本對等，總體與國民經濟狀況掛鉤，由底薪、月不固定工資、常年津貼和不定額花紅構成。[4]公務員要定期呈報自己和家庭成員的全部收入情況。新加坡還建立了中央公積金制度。“據統計高級公務員（司局級）到55 歲退休時，公積金總額大約有 80-90 萬新元，相當于人民幣 400-500 萬元。”[5]公務員任職期間，奉公守法、廉潔從政，退休時就可以領到這筆保障晚年生活的公積金，反之則一無所有。公務員在貪腐之前會慎重考慮，自己是否要冒著失去這筆可觀的公積金收入的危險去行賄和受賄，從而達到預防腐敗的目的。

其次，新加坡的反腐敗法律體系注重嚴厲懲治貪腐行為。新加坡對貪污行為懲罰的嚴酷性，體現在有罪必罰、輕罪重罰，對任何貪污腐化行為都毫不姑息。在新加坡，上至政府高官、下至平民百姓，只要違法犯罪，都會受到懲罰；公務員貪污腐敗，沒有受賄金額的限度，金額很少的受賄都會受到相對嚴厲的懲罰；公務員的財產超過了收入所得，又不能充分證明其合理來源，就被認為是犯罪。而且，公務員一旦貪污受賄，出現違紀行為，便會被開除公職、受到嚴厲的經濟制裁和刑事處罰，并沒收全部公積金。《預防腐敗法》規定，公務員構成犯罪行為的，一般要判10萬新元以下的罰金，或者5年以下的監禁，或者二者并處；嚴重的將被處以10萬新元以下的罰金，或者7年以下的監禁，或者二者并處。[6]新加坡這種有罪必懲、輕罪重懲的嚴厲懲治方式，不僅極大地震懾了潛在的腐敗分子，還提高了公民對政府的信任度，增強了公民堅決打擊腐敗行為的決心。

獨具特色的反貪污專門機構是新加坡依法治理腐敗的核心力量。新加坡的貪污調查局（CPIB）是《預防腐敗法》規定的反貪污專門機構，是《預防腐敗法》的執行機關。《預防腐敗法》規定貪污調查局的組成人員分別為局長、副局長、局長助理和特別調查員，局長由總統任命，直屬內閣總理負責，獨立行使職權。其主要任務是受理和調查對政府、公共部門和私營機構貪污賄賂犯罪的舉報，調查公共服務部門和政府法定機構中的任何貪污腐敗嫌疑，負責向國家總檢察署提請起訴包括行賄、受賄在內的貪污案件，檢討政府部門的工作程序，提供預防和減少貪污犯罪的方案。[7]

一方面，貪污調查局具有高權威性和高獨立性。貪污調查局作為新加坡專門的反貪污執法機構，被國家法律賦予了廣泛的職權。其獨立性體現在由總理直接領導工作，獨立于政府各部，其他任何人和任何部門對它都沒有指揮權和管轄權，法律詳細規定了調查局官員的地位、身份、權力等，有效地保障了貪污調查局官員的利益。其權威性體現在《預防腐敗法》賦予了貪污調查局廣泛的權力：案件調查權、逮捕權、對涉嫌腐敗犯罪物品的搜查和扣押權、搜集腐敗犯罪信息的權力等。《預防腐敗法》還賦予貪污調查局許多特權：貪污調查局局長和特別調查員可以不用逮捕證逮捕任何涉嫌貪污受賄的人；局長和特別調查員可動用特別權力調查貪污受賄案；有權入屋搜查，沒收被認為是贓物或其他罪證的任何銀行存款、股票和銀行保管箱的財務；有權進入各部門、機構，要求官員、雇員及其他任何人提供所需的任何內部資料；有權要求涉嫌貪污受賄者講清其收入來源，有權將涉嫌者提交審判。[8]貪污調查局所擁有的廣泛權力使它不受外界的強烈干擾，獨立有效地行使職權，對潛在的貪贓枉法者形成巨大的威懾力。

另一方面，貪污調查局也受外部權力的監督和制約。貪污調查局所享有的廣泛權力，使得“貪污調查局一旦出現貪污腐敗現象，對新加坡的影響將是很大的”[9]。因此貪污調查局在行使權力時，必須要有一定的限制。《預防腐敗法》規定貪污調查局對腐敗犯罪進行追訴必須經過檢察官同意，在行使財產調查權時必須要有檢察官的書面命令，財產調查也不只是貪污調查局的專屬權力，檢察官同樣有權進行財產調查。因此，貪污調查局的權限會受到總檢察署的制約和監督。另外，貪污調查局在接到民眾的舉報和投訴時必須迅速回應，正式立案并啟動偵查程序之后，必須在48小時內對案件展開調查，一般的貪污賄賂犯罪案必須在三個月之內查證并結案。由此可見，盡管貪污調查局擁有極高的權威性和獨立性，但其權力的行使也時刻處于嚴密的監督之下。

反腐敗不僅是一場重大的政治斗爭，更是一場無形的文化較量。新加坡位居世界“清廉國家”之列，離不開它在全社會營造的清正廉潔的法治文化。

新加坡特別注重在全國范圍內塑造良好的法律精神。為了提高公民的民主法治意識，新加坡領導人以身作則、率先垂范，秉持厲行簡約的生活方式：人民行動黨的“黨服”為白衣白褲，以象征行為純潔、作風廉潔；法律規定政府官員不與金融和商業界聯系，政府官員日常辦公乘坐的汽車、油費、汽車維修費自己負責，只有在重要的公務活動時才申請公車；他們自己購買房子、自己繳納水電費；領導人出席國際會議領取最低津貼。為在整個社會創造良好的廉潔的文化氛圍，新加坡還非常注重對公職人員的法治教育，提高官員的民主法律意識。李光耀說，新加坡的生存，全靠政府部長和高級官員的廉潔和效率。[10]新加坡領導人率先垂范，通過自身的廉潔表率作用，為本國公民創設了廉潔榜樣，逐步營造出了清正廉潔的法治文化。嚴謹而規范的法律體系培育出了新加坡崇尚法治的社會氛圍，使清正廉潔的價值理念成為人們自覺遵守的行為規范，最終造就了一批清廉的公務員隊伍，使新加坡成為一個擁有良好道德風尚的法治國家。

新加坡法治反腐的成功經驗作為“他山之石”，對我國深入開展反腐敗斗爭具有良好的示范效應。在全面推進依法治國的時代，加強反腐敗國家立法漸成共識。將我國的反腐敗工作納入法制軌道，需要借鑒新加坡法治反腐的經驗。首先，要加快反腐敗立法的步伐，習近平總書記在十八屆中央紀委二次會議上提出“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行”，我國要盡快出臺一部專門的反腐敗法律，并完善相應的配套機制，制定出一套嚴謹科學的反腐敗法律體系。其次，要堅持預防和懲治相結合的原則，制定《反腐敗法》不僅要注重事先預防腐敗的立法，還要加大腐敗的事后執法力度，嚴厲懲處違法違紀的貪腐官員，從源頭上遏制腐敗。再次，把我國的新反貪總局打造成具有中國特色的反腐敗專門機構，并強化其獨立性與權威性。最后，要注重法治文化建設，營造尊法、守法、護法的社會氛圍，形成清正廉潔的社會風氣。但是，我們不能完全照搬他國經驗，反腐敗是一項系統工程，必須結合我國的實際和需要，反腐敗法律體系的構建也必須以中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信為基礎。

參考文獻：

[1]歐陽媛.國際法治反腐經驗及其啟示[J].人民檢察，2013（20）.

[2][6][7]新加坡預防腐敗法[A].外國反腐敗法譯叢[C].北京：中國方正出版社，2013.1.38-39.4.

[3]劉國雄.新加坡的廉政建設[M].北京：人民出版社，1994.58.

[4]新加坡行業預防腐敗的主要措施及其啟示，人民網，2009-12-09.

[5]宋振國，劉長敏.各國廉政建設比較研究[M].北京：知識產權出版社，2006.280.

[8][10] 孫景峰.新加坡人民行動黨執政形態研究[M].北京：人民出版社，2005.266.268.

[9]王子昌.新加坡的強政府與好政府[J].東南亞縱橫，2003（6）.

本文是周敬青教授主持國家社會科學基金重大項目《國外執政黨治黨理政比較研究》的研究成果，批準號為12&ZD078。

作者系上海市委黨校黨史黨建研究部碩士生

責任編輯：周奕韻