論農村社會養老保險中的村集體角色定位

摘 要：鄉村集體是我國農村社會養老保險設計的保障主體之一，但在實踐中卻普遍存在責任缺失問題?；谏鐣M織養老保障功能的理論分析，將鄉村集體在農村社會養老保險中的責任總結為重要的出資者、個人保費代征代繳者、農村居民集體行動的組織者、政府農村養老保險政策的宣傳者和執行者。必須將土地制度改革與農村社會養老保障體系建設聯系起來，以立法形式規范鄉村集體管理制度，才能確保上述社會養老保險功能的實現。

關鍵詞：農村社會養老保險；鄉村集體；實現條件

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）04-0067-04

一、引言

自20世紀80年代開始建設農村社會養老保險制度以來，我國的農村社會養老保險發展大體經歷了“老農?！薄ⅰ靶罗r保地方試點”、“新農保全國試點”和“城鄉居保統一模式”四個發展階段，但至今仍面臨籌資難和養老金給付水平低下的可持續發展難題。按照現行城鄉居民社會養老保險設計，對于農村居民而言，籌資主體包括政府、鄉村集體和農民個人三方，然而學界對于各籌資主體在農村養老保險中的角色和功能研究卻主要針對政府這一主體展開。例如，汪柱旺（2006）、邱云生（2011）對農村養老保險建設中的政府法律責任、財政責任等進行了定性分析，明確了政府在農村社會養老保險建設中的主體地位[1-2]；鄧大松、薛惠元（2010）、蔣云赟（2011）等則基于現行農村養老保險（新農保）制度設計，運用不同量化方法，測算了政府的財政補貼責任，得到的研究結論較為一致，即只要中國經濟能夠實現持續穩定增長，政府有能力負擔相應的繳費責任[3-4]。少數文獻對新農保個人賬戶的替代率進行了研究，并提出了保障個人繳費的具體措施（賈寧、袁建華，2010等）[5]。但是，相關文獻對于鄉村集體在農村社會養老保險的角色和實現條件的研究卻極不系統，僅張慶亮（2006）提出了依托農村經濟合作經濟組織創新農村社會養老保障制度的基本思路[6]，黃麗、羅鋒（2012）對廣東省中山市依托鄉村集體實現城鄉社會養老保險并軌的成功經驗進行了總結[7]。實踐中，多數鄉村集體對農村養老保險補貼極低，甚至根本沒有補貼。鑒于此，本文主要對農村社會養老保險中的鄉村集體角色進行探討。

二、現行農村社會養老保險制度的基本特點和面臨的主要問題

（一）現行農村社會養老保險的基本特點

在總結“老農?！笔〗逃柡臀「鞯匦罗r保試點經驗的基礎上，2009年國務院公布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（簡稱“新農保”），決定在全國范圍內試點新型農村社會養老保險制度，目前已覆蓋全部農村地區，并于2014年初與城鎮職工基本養老保險合并為城鄉居民社會養老保險（簡稱“城鄉居保”）。該項制度具有以下幾個基本特點：

1.制度覆蓋面廣。包括年滿16周歲以上未參加機關事業單位和城鎮職工基本養老保險的全部群體，在城鎮居民基本養老保險和新型農村社會養老保險合并后，城鎮居民與農村居民適用同一制度框架。

2.參照城鎮職工基本養老保險制度設計思路，采取基礎養老金與個人賬戶相結合的部分積累制模式，籌資主體包括政府、鄉村集體和農民個人三方。其中，基礎養老金采用完全由政府財政支付的現收現付制模式，個人賬戶則采取依靠個人、政府、鄉村集體共同繳費積累的基金制模式。

3.確定了政府補貼的最低標準。2009年新農保制度規定基礎養老金補貼不低于55元/月（660元/年），2015年初將該補貼標準提高至70元/月（840元/年），個人賬戶補貼則不低于30元/年。

4.鄉村集體被確定為重要的出資主體之一，但具體繳費標準由鄉村集體自行決定。

5.個人繳費非強制性。養老保險繳費標準分為12個繳費檔次，由100元到2000元不等，由城鄉居民自由選擇，只要繳費滿15年即可領取基礎養老金，制度實施時已經達到養老金領取年齡（60歲）的不需繳費，制度實施時距離養老金領取年齡不足15年的只需逐年繳費至期滿為止。

6.多數制度設計細節均參照城鎮職工基本養老保險。例如，養老保險領取年齡為60歲，繳費累計滿15年，領取標準為基礎養老金加上個人賬戶全部儲存額除以139等。

7.城鄉居民養老保險基金納入社會保障基金財政專戶，實行收入與支出兩條線管理，并按國家統一規定投資和運營。

（二）現行農村養老保險發展面臨的主要問題

1.目前城鄉居保養老金給付水平十分低下，難以滿足老年農民的基本養老需求。我國城鄉居保（新農保）試點時間不長，制度實施時已經達到養老金領取年齡（60歲）的不需繳費，制度實施時距離養老金領取年齡不足15年的只需逐年繳費至期滿為止。因此，當前享受待遇的老年農民個人賬戶基本沒有積累，養老金發放主要源自基礎養老金補貼。國家統計局數據顯示，即使2015年城鄉居?；A養老金最低補貼標準提升至70元/月后，全國城鄉居保養老金給付的平均水平也僅為100元/月（1200元/年）左右，僅占2014年農村居民人均純收入（9892元）的12.13%，在經濟發達地區，上述比例則更低，難以滿足老年農民的基本養老需求。

年輕農民主動參保意愿不高，即使勉強投保往往選擇最低標準繳費，且中斷繳費現象十分普遍。相關調查顯示，雖然目前各地城鄉居保的參保率絕大多數高達90%以上，但農村居民特別是年輕農民缺乏主動參保的積極性，其之所以選擇勉強投保的主要原因在于不少地區實行了家庭“捆綁式”的強制性繳費方式（即60歲以上的老人無需繳費即可領取基礎養老金，但家庭成員中符合參保條件的年輕人則必須參保），很多年輕人為了家中老人能夠領取基礎養老金而選擇了投保，甚至有些地區將提高新農保覆蓋率作為政治任務，進而挨家挨戶動員村民參保，部分青年農民抹不開情面而選擇投保[8]。顯然，這些參保措施均是臨時性措施，不具可持續性，目前農村居民較多選擇最低標準繳費（100元/年）進行繳費，這一繳費標準僅占2014年全國農村居民人均純收入（9892元）的1%，并且多數地區均出現較高比例的繳費中斷，從而導致城鄉居保個人賬戶資金積累嚴重不足，在人口老齡化程度不斷提高的背景下，僅依靠政府和鄉村集體補貼，不可能在未來為農村居民提供充分的養老保障。endprint

政府補貼標準制定具有較強的隨意性，嚴重影響社會公平。在2009年頒布的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中，政府基礎養老金補貼最低標準被簡單確定為55元/月，2015年該最低標準提升至70元/月，但是至今為止，政府仍未頒布制定和調整該項補貼標準的科學依據，僅規定地方政府可以在最低標準基礎上自行提高補貼額。調查顯示，絕大多數地區，包括部分經濟較發達的縣市，都參照國務院最低標準發放城鄉居保養老金補貼，少數經濟發達地區補貼標準有一定提高，卻又造成即使是經濟社會發展程度基本相同的鄰近縣市，補貼標準也存在顯著差異，嚴重影響社會公平。

4.包括經濟發達地區在內，多數鄉村集體對農村養老保險補貼都極低，甚至根本沒有補貼。目前我國各地鄉村集體經濟發展極不均衡，因此國務院相關文件并未強制性規定鄉村集體的具體繳費標準，只是要求其根據自身經濟發展情況自行決定。實踐中，多數鄉村集體，包括經濟實力雄厚的發達鄉村集體補貼都極低，甚至根本沒有補貼。例如，據對廣東省珠三角發達地區佛山市南海區的調查，盡管近年來該地區大部分鄉村集體年人均分紅已在千元以上，但鄉村集體對農村養老保險基本未進行補貼，原因在于該地區約有50%左右的擁有農村戶口的居民選擇了通過務工企業投保城鎮職工養老保險，因此村集體內部無法達成一致意見，也就不可能拿出資金專門對農村養老保險進行補貼。也就是說，在現行制度框架下鄉村集體無論有無經濟實力，都難以通過集體決策對農村養老保險進行高額補貼，這使得農村養老保險較之于城鎮職工養老保險，實質上缺少了一個重要的出資主體。

5.基層經辦人員隊伍薄弱，政策宣傳力度不夠。農村養老保險的參保群體主要集中在分散的農村地區，各駐村經辦人員多數為村集體的臨聘人員，不僅人數少，而且素質普遍不高，信息系統也不發達，不少經辦人員自身對農村養老保險政策都缺乏深刻的理解，更不要說積極向農村居民宣傳和解釋，導致農村居民對農村養老保險政策存在不少誤解。例如，在農村地區的訪談顯示，多數農民認為，繳納保險費就是為了將來能夠領取政府補貼，而根本不理解養老保險的內涵和作用，因此不愿選擇高標準繳費。

三、鄉村集體在農村養老保險中的角色定位

（一）農村養老保險的重要出資主體

目前學界普遍認同建立多元化現代養老保險制度，為老年人口提供社會養老保障的基本思路。除了政府和個人這兩個重要出資主體外，各界對社會組織所具有的社會保險籌資功能也已進行了較為深入的研究。其中，企業作為城鎮的基層社會組織之一，在城鎮職工養老保險中，承擔了最主要的出資責任。在不少發達國家，農村經濟合作組織也是農村社會保險的籌資主體之一。在我國，鄉村集體作為農村最為普遍的基層合作組織，是農村公共服務供給的重要主體，具有潛在的養老保險籌資功能，這也是我國農村養老保險將鄉村集體確定為出資主體的主要原因。

（二）個人保費的代征代繳者

目前城鄉居保的具體駐村經辦人員主要為縣級農業保險經辦機構雇傭的村集體臨聘人員，平常分布較為分散，統一管理較為困難。鄉村集體作為基層社會組織，與城鎮中的企業一樣，對集體組織內部成員十分熟悉，具有征繳農民個人保費的天然優勢，因此應將城鄉居保具體業務辦理的相關責任全部交給村集體，由縣級農業保險經辦機構提供專業培訓即可。

（三）農村居民集體行動的組織和協調者

新制度經濟學認為，集體行動既能協調各種私人權威，滿足單個的個體在制度非均衡條件下尋求利益最大化的要求，又能監督、約束、抵制和對抗政府的可能侵犯，并增加政府守護舊產權的成本和保護新產權創新的收益，最終推動政府以新的制度取代原有制度[9]。目前我國農村社會養老保險制度建設主要是“自上而下”的制度創新，但是，上層的制度設計不可能完全適應和滿足農村居民的基本養老需求，還需要農村社區參與進來建立“自下而上”的協調機制。事實上，國務院僅頒布了農村養老保險建設的基本原則，不少制度細節的設計還依賴于基層政府和鄉村集體。因此，鄉村集體必須承擔充分協調組織內部成員利益，達成一致意見，并將集體成員的共同訴求反應給政府，與政府一起建設農村養老保險制度的基本責任。

（四）政府養老保險政策的宣傳者和執行者

Diamond（1977）將政府介入社會養老保險理由總結為克服個人的短視行為、糾正市場失靈和收入分配[10]，這決定了農村社會養老保險制度設計具有較強的技術性，理解起來并不容易，必須通過細致的解釋和宣傳才能被廣大農村居民所了解，進而得到其擁護。鄉村集體作為農村社區組織，應該成為相關政策的宣傳者和執行者，與政府一起確保農村社會養老保險未來可持續發展。

四、農村養老保險可持續發展中鄉村集體社會保障職能實現的建議

（一）以法律法規的形式進一步明確和細化鄉村集體在農村社會養老保險建設中的主體地位

目前國務院相關文件僅僅原則性的將鄉村集體列入農村養老保險籌資主體之一，但對于鄉村集體應該承擔的具體責任，并沒有細化規定，導致實踐中鄉村集體沒有直接介入農村養老保險建設的合法依據。因此，應將鄉村集體在農村養老保險建設中的責任進行細化，并出臺相應的法律法規。

（二）以土地制度改革為契機，大幅提升鄉村集體的經濟實力，規范鄉村集體管理制度

我國自20世紀70年代末期全面推行土地家庭聯產承包責任制以來，鄉村集體經濟實力大幅下降，不少地區甚至出現“名存實亡”的現象，這是目前鄉村集體難以承擔其在農村社會養老保險中的責任的重要原因之一。近年來，隨著大批青壯年農民進城務工，大量農村集體土地由留守老人、婦女耕種，甚至大面積拋荒，土地經營收益十分低下。另一方面，大量城市資本開始向農村擴張，土地適度規模經營需要急劇攀升。因此，各地紛紛啟動和發展農村土地流轉市場。允許農村集體土地使用權以抵押、轉租、轉讓、股份合作等形式流轉，必然會有助于鄉村集體經濟實力的大幅提升，因此，各界應重點研究如何以土地改革為契機，結合耕地補貼政策、生態補貼政策、農資補貼政策等增強集體經濟實力，并規范集體資產管理制度，將土地流轉與農村社會養老保障體系建設聯系起來，一方面防止集體資產的非法流失，另一方面提高土地的社會化保障功能。endprint

（三）推動鄉村集體社會資本和人力資本建設

社會養老保險是集人口、經濟與社會為一體的綜合性制度，在實施和推廣中往往有一定難度。要使鄉村集體成為農村養老保險建設的主體之一，必須使其具有集體行動的能力。除了經濟基礎外，“在一個擁有大量社會資本存量的共同體中，公民參與網絡孕育了一般性交流的牢固準則，促進了社會信任的產生。這種網絡有利于協調和交流，擴大聲譽，因而也有利于解決集體行動的困境”（羅伯特·普特南，2000）[11]。具體來講，公眾參與的網絡、互惠的規范和信任等社會資本是促進解決集體行動困境的基礎。很顯然，社會資本建設又與人力資本建設相輔相成。因此，社會資本和人力資本建設是推動鄉村集體發展，并承擔相應養老保障職能的關鍵之一。

參考文獻：

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[6]張慶亮.依托農村合作經濟組織創新農村社會保障制度[J].

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李惠斌，楊雪冬.社會資本與社會發展.北京：社會科學文

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（責任編輯：湯欽樂）endprint