中國農村土地流轉中地方政府職能的失范與重塑

蘇曉哲

摘 要：地方政府在中國農村土地流轉中扮演著組織者、實施者、管理者的角色。然而，由于地方政府行政干預過度，服務意識淡薄，流轉程序不規范，缺乏有效的法律引導，政府宣傳不到位等職能失范，導致農地流轉困難重重。本文提出解決中國農地流轉中地方政府職能失范的對策主要有：尊重農民意愿，強化服務意識；規范流轉程序，健全農地流轉市場體系；完善農地流轉法律法規；加強宣傳，形成正確的輿論導向。

關鍵詞：土地流轉；地方政府；失范與重塑

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）04-0056-03

中國農村土地流轉正處于探索階段。一些地區雖總結出了符合本地特色的改革經驗，但是這種經驗具有很大的局限性。在具體實施過程中還存在很多不足，導致農村土地流轉困難重重。而這其中，地方政府職能定位不夠明晰，服務意識不強，流轉監督不到位，法律引導不規范，土地流轉宣傳不到位等問題尤為突出。因此，處理好政府在農村土地流轉中的職能定位問題，成為解決農村土地流轉問題的關鍵。

一、中國農村土地流轉中地方政府管理失范的原因

地方政府在農村土地流轉中管理職能失范的原因是多方面的，既有自身職能構建層面的因素又有外部環境的影響。但歸其種種，地方政府自身職能構建的不完善才是問題的癥結所在。

（一）行政干預過度，服務意識淡薄

政府在農地流轉中服務意識淡薄，主體責任不明，導致農村土地流轉工作問題頻出，主要體現在以下幾個方面：

1.行政干預過度，替代農民決策現象頻出。行政機關憑借其所掌握的行政權力，違背“公平、自愿、自主”的原則，強行干涉農地流轉，無視農民對于土地利益權屬。此外，有些地方政府還利用法律中農村土地歸屬不明確的漏洞，設立各種“工業區、示范園區”項目，大搞面子工程、形象工程，嚴重損害了農民對于土地的合法權益。如河南省上蔡縣蘆崗鄉程老村農地“硬流轉”事件[1]，就是在未征求農民意愿的前提下，地方政府運用行政手段對農地價格進行干預，以每畝 2.25萬元的土地流轉價格迫使農民進行農地流轉，為上蔡縣重點招商引資項目提供土地資源。

2.服務意識淡薄，以管理代替服務。大部分基層政府（鄉/鎮）和村委會沒有擺正自己的職能定位，缺少服務意識，沒有秉承“立足本職工作，服務社會大眾”的精神，在實際工作中突出管理而不是服務，難以扎實做好農村土地流轉工作。如河南鄲城縣新城區丁老家村暴力征地事件就是典型案例。丁老家村委與新城區辦事處違背村民意愿，將本村的基本農田以非正常途徑流轉出去，且流轉價格低于市場農地流轉的平均價格，嚴重損害了農民權益。

（二）流轉程序不規范

1.口頭協議居多。農地流轉主要是農戶間的自發流轉，以口頭約定為主，這種約定對流轉責任方不具有法律上的約束力。如江西省吉安縣通過“口頭協議”的方式流轉土地的占89%，簽訂書面合同流轉土地的只占11%[2]。這在全國是一種普遍現象。

2.缺少規范的土地流轉合同。一是農地流轉合同不規范。由于農地流轉合同的不規范，合同內容的不完善，容易引發合同糾紛。僅2013年全國就受理土地糾紛案件多達18.8萬件[3]。二是對于土地流轉合同監督缺位。土地流入方往往不按照合同規定的內容去執行，農地流轉合同形同虛設。基層政府在農地流轉監督體系構建方面存在嚴重“缺位”。

3.土地流轉服務保障體系建設滯后。全國仍有2/3的縣和鄉鎮沒有建立土地流轉服務保障體系，多數縣鄉還沒有建立土地流轉服務機構。

（三）缺乏有效的法律引導

目前，中國還沒有出臺專門的農村土地流轉法律規范，有些制度只能散見于黨的文件、法規之中。如《中華人民共和國農村土地承包法》中關于農村土地流轉的法律規定較為模糊，與之配套的司法解釋更是少之又少；《物權法》中關于“土地流轉”只做了定性描述，沒有詳細闡述。由于中央和地方在農村土地流轉方面立法建設的滯后，導致對農村土地流轉的對象、方式、方法和流轉權利主體監管等問題無法可依。法律上的不完善也容易造成基層政府權利尋租，有些基層政府憑借自己手中的權利，肆意干涉農村土地流轉，擾亂正常的土地流轉市場交易秩序，破壞正常的交易規則，侵害農民的合法權益。

（四）政府宣傳不到位

農地流轉涉及農民的切身利益，在推行農地流轉過程中，需要基層政府官員積極主動、耐心地與農民打交道，將農地流轉的優越性給農民講清講透，但基層政府農村土地流轉宣傳工作極不到位。

首先，部分基層干部本身對農地流轉政策認識不清，且思想比較僵化，沒能將農地流轉作為一件惠農、利農的大事去做，導致農村土地流轉發展滯后。其次，承包方對農地流轉政策穩定性存在質疑。由于我國在土地流轉制度規定上的不完善，土地承包方出于自身利益的考量，只敢進行短期的土地流轉，不利于農村土地的長久開發。最后，農民科學文化素質普遍較低，受傳統小農意識的影響較大，導致農民不愿意進行土地流轉。

二、重塑地方政府在農地流轉中職能形象的對策

（一）尊重農民意愿，強化服務意識

地方政府部門應明確自身的角色定位，在處理農村土地流轉問題時，協調好政府與農民、市場之間的關系。應做到：

1.簡政放權，尊重農民意愿。權力集中是地方政府在農村土地流轉中干預過多、管的過寬或過嚴的癥結所在。因此，地方政府應啟動自身組織機構改革，明確自身的責任范圍，簡政放權，讓市場擁有更多的靈活性。同時，還應尊重農民的主觀利益訴求，在“平等、自愿、有償”的基礎上，合理配置農村土地資源。落實十八屆三中全會關于“千方百計增加農民收入”的政策，增加農民的財產性收入。

2.敬業奉獻，做好本職工作。地方政府一定要擺正自己的位置，轉換工作思路，重服務輕管理。在農村土地流轉過程中，要有服務意識和奉獻精神。圍繞農地流轉中存在的問題，堅持以人為本的原則，多從農民角度去思考問題。改進地方政府的工作作風，提高農地流轉的速度和效益，讓農民從農地流轉中獲得實實在在的好處。endprint

（二）規范流轉程序，健全農地流轉市場體系

1.合理引導，規范農地流轉合同制建設。首先，針對農村土地口頭流轉形式居多的現狀，地方政府部門應出臺強有力的制度規定，從制度層面去約束農民的土地流轉行為。其次，加大宣傳力度，普及農地流轉合同的必要性、優越性，增強農民對農地流轉合同的認知和理解。再次，制定統一、規范的農地流轉合同，保障流轉雙方各自的合法權益。最后，政府放權，增強農民生產的靈活性，特別是地方政府應避免發生“替代決策”的權利“越位”行為，讓農民充分享有生產的自主性。

2.建立規范、有序、合理的農村土地流轉體系。這一體系包括：商品準入機制、商品交易機制、價格評估機制以及商品用途事后追查機制等。除此之外，政府部門還應履行好農地流轉過程的監督職責。對于違反市場交易準則，破壞市場交易環境的違法行為，政府應給予嚴厲的打擊。確保正常的市場交易秩序不被破壞，形成“人人守規矩，人人講誠信”的良好氛圍。

3.培育完善的中介組織。中介組織介于政府和農民之間、市場和農民之間，具有獨立、靈活的特征。培育完善的中介服務體系，有利于化解農村土地流轉中出現的糾紛，同時還有利于提高辦事的效率。因此，地方政府應著力培育完善的中介組織，健全農村土地流轉市場的組織機構。

（三）完善農地流轉法律法規

完善的法律法規，是保障農村土地流轉正常運轉的關鍵所在。

1.完善農地流轉的有關法律。地方政府應下情上達，根據農地流轉的時間情況，建議立法機關修訂和完善《物權法》、《土地承包法》和《土地管理法》中關于“農地流轉”的條款，鼓勵有條件的農民將閑置的土地通過合理的途徑流轉出去，嚴格界定基層政府的職權范圍，保障流轉農民的合法權益。

2.制定符合本地實際的《土地流轉規定》。嚴格界定參與土地流轉的市場主體、流轉的原則、條件、范圍、程序、形式、權利與義務、違約責任、利益調節等重要問題[4]，協調好政府、市場和農民三者之間的利益關系，通過專門的法律規定規范責任主體的職權范圍，保障農村土地流轉的穩定運行。

3.基層政府應依法行政。通過制度創新，合理規制地方政府的職能范圍；通過理論創新，提升基層干部對農地流轉的認識和工作能力；通過管理創新，優化農地流轉管理的路徑和方法。

（四）加強宣傳，形成正確的輿論導向

1.吃透中央關于農地流轉的政策精神，上傳下達。一是地方政府要加強對土地流轉政策的學習和領會，把握關鍵點和難點。并結合所在地區的實際，因地制宜地制定符合本地特點的具體實施方案。二是在傳達中央有關農地流轉的方針政策時，有關部門要利用好電視、互聯網、自媒體等宣傳工具，加大對中央政策的宣傳力度，提高農民對土地流轉政策的認識。

2.發揮典型示范作用。地方政府要扶持一批土地流轉示范大戶，發揮典型示范帶頭作用，定期組織農民到示范大戶觀摩學習，增強群眾對于農地流轉優越性的直觀感受，消除他們在土地流轉中的疑慮，提高他們參與農村土地流轉的積極性。

參考文獻：

[1]蘇玉娥.河南省農村土地流轉中基層政府職能研究[J].三

峽大學學報：人文社會科學版，2014（01）.

[2]朱永紅.農村土地流轉中政府行為研究——以江西省吉安市

為例[D].昆明：昆明理工大學，2011.

[3]馮華.全國家庭承包耕地面積1/4已流轉土地流轉要尊重農

民意愿[N].人民日報，2014-02-24（3）.

[4]郝麗霞.基于農村土地流轉的政府職能構建[J].農業經濟，

2013（05）.

（責任編輯：熊 飛）endprint