從“放權讓利”到“兩權分離”

師春苗

【摘 要】為了增強企業活力，廣東在改革開放初期進行了企業體制改革的各種探索。1978—1984年，主要是總結和推廣清遠經驗、推行經濟責任制以及實行利改稅，本質上都是“放權讓利”，是在保持國有國營體制的前提下，放松國家對企業的控制，讓企業擁有一定程度的經營權和決策權；1985—1992年，主要是以“兩權分離”為指導，全面推行企業承包經營責任制。

【關鍵詞】放權讓利；清遠經驗；兩權分離；企業承包經營責任制

企業是國民經濟的細胞，是市場的主體。但是，長期以來，我國實行的是高度集中的計劃經濟管理模式，政企不分，政府對企業管得過多、統得過死，企業實際上是各級行政機構的附屬物，缺乏必要的經營自主權和生機活力，導致效率低下，人浮于事，嚴重束縛了企業和勞動者積極性，阻礙了生產力的發展。為了搞活經濟，廣東在改革開放初期逐步開展企業體制改革，就如何增強企業活力的問題進行了從“放權讓利”到“兩權分離”的初步探索，為后來的企業改革積累了經驗，打下了基礎。

一、放權讓利，擴大企業自主權（1978—1984年）

1979 年4 月， 中共中央工作會議將擴大企業自主權作為經濟體制改革的一項原則意見提出來。7 月， 國務院要求各地、各部門按照統一規定的辦法選擇少數企業進行擴權試點。廣東的企業擴權始于清遠。

（一）總結推廣清遠經驗

廣東國營企業改革，起步較早。早在1978年，清遠縣從第四季度起，在全縣17家國有工業企業實行超計劃利潤提成獎，拉開了企業改革的序幕。1978年前三個季度，產值、利潤都完不成計劃。清遠縣委、縣革委會為了扭轉工業的被動局面，從1978年10月開始先在四間國營企業中試搞“超計劃利潤提成獎”的辦法，擴大企業自主權，使獎金與企業的經濟效益掛鉤。這一措施調動了職工的積極性，見效很快，生產大幅度增長，利潤成倍增加。經過三個月實踐，到年終時，四個廠的利潤比未實行之前的1—9月還多35%，年終上繳利潤原來認為無辦法完成計劃的不僅完成計劃還增加了33.8%。初見成效的探索與實踐，更加堅定了縣委改革的決心，從1979年開始在17間國營企業全面鋪開。翌年4月，該縣進一步改革工業管理體制，撤銷局一級工業機構，充實各專業公司，縣經委對人、財、物、產、供、銷實行統一管理，并相應擴大企業的經營管理權限。縣經委統一對縣財政實行上繳利潤承包，企業則對經委承包，開創國營企業承包之先河。

清遠縣委、縣革委會的做法，給了省委、省革委會以極大的啟示，省委、省革委會結合推廣清遠經驗，開始了一系列的擴大企業自主權的嘗試。1979年8月11日至23日，省委、省革委會在廣州召開全省工業交通增產節約工作會議。會上，與會者圍繞肯定還是否定“清遠經驗”，展開了非常激烈的爭論。有些部門認為企業利潤包干是挖社會主義墻腳，發放獎金是資本主義“物質刺激”，但省委第一書記習仲勛則旗幟鮮明地肯定清遠經驗，并要求各地在縣屬工業企業中，推廣清遠超計劃利潤提成獎的辦法。

然而，由于長期受舊框框的束縛，仍有部分領導思想僵化墨守成規，對清遠經驗持懷疑和反對態度。1980年6月10日至21日，省政府召開全省工業交通增產節約、增收節支工作會議。與會者對推廣清遠經驗仍然爭論不休。習仲勛在會議上再次表明態度，肯定和支持推廣清遠經驗，指出清遠經驗對調動企業和職工的積極性，改善企業管理，挖掘潛力，促進生產，增加財政收入，促進上層建筑和經濟體制的改革，起到了很好的作用。

為了幫助大家弄通思想，7月5日，習仲勛還特地帶人到清遠縣深入工業企業進行實地調查。7月29日，省委、省政府批轉清遠縣委《清遠縣國營工業企業試行超計劃利潤提成獎和改革工業管理體制的情況報告》，指出清遠經驗“是一種大膽的、可貴的嘗試”，“實質上是對經濟管理體制的改革”，決定在全省范圍內推廣清遠經驗，要求各地學習清遠解放思想、勇于創新的精神，學習他們在改革工業經營管理中的認真細致的作風和實事求是的科學態度，在實踐中繼續探索和創造擴大企業自主權、把經濟進一步搞活的經驗。8月1日的《人民日報》和8月2日的《南方日報》，都詳細報道了清遠率先試行企業承包制的經驗，在全國、全省引起了很大的反響。全國各地工業部門和經濟理論界對此深為關注，省內外來參觀考察將近兩萬人次，就連國際銀行組織和美國的專家也前往該縣考察。

全省推廣清遠經驗后，取得較好的經濟效果。據1981年底統計，全省100個縣和縣級市，已有63個縣市仿效清遠辦法，改革了工業管理體制，48個縣市經委對財政實行包干，22個縣市經委在銀行獨立開戶。全國已有363個縣和17個小城市學習清遠體制改革的經驗，廣西決定全區各縣推廣清遠經驗。① 1982年5月8日，省政府發出《批轉省經委<關于進一步學習推廣清遠經驗的意見>的通知》，強調各地區、各部門要結合“實際情況，總結經驗，統一思想，把推廣清遠經驗深入下去”。清遠經驗不僅受到全國各地的關注，而且引起了中央的重視。1982年12月，五屆全國人大五次會議通過的政府工作報告指出：“廣東省清遠縣試行縣經委統一領導全縣企業的經濟活動，幾年來已取得了很好效果?！钡?983年春，全省有78個縣市推行了清遠超計劃利潤提成獎的經驗，有半數以上的縣市改革了工業管理體制。清遠經驗是工業管理體制改革邁出的第一步，對廣東乃至全國的經濟體制改革的深入發展，曾起過積極和促進的作用。

（二）推行經濟責任制

在探索國營企業改革方式時， 農村經濟責任制的成功為人們的探索提供了有益的啟示。1981 年4 月，國務院提出工業企業逐步建立和實行工業經濟責任制的要求。根據國務院的規定，1981年，省委在總結前兩年擴大企業自主權的基礎上，提出了“包、聯、通、創、學”（即承包、聯合、流通、創新、學先進）五字方針，推行以“包”字為主要內容的各種盈虧包干責任制。具體形式；一是實行全行業利潤大包干；二是對微利企業實行定額上交包干，超額留成，減收自負；三是對任務不足造成利潤下降的企業實行計劃分成；四是對一部分企業實行利潤與福利金、獎金掛鉤；五是對集體所有制企業實行從統負盈虧改變為自負盈虧；六是對縣級企業推廣清遠經驗，實行超計劃提成獎。實行包干的行業，再將包干的利潤（虧損）總額和超收分成比例，根據不同情況，采用不同形式，分別包給所屬企業。企業內部也要建立車間、班組經濟責任制。企業經濟責任制最終的經濟責任要落實到個人，要推行聯產、聯利、聯責記分計獎，記分計工資獎，超定額計件獎，超定額計件工資獎，浮動工資等等多種形式的經濟責任制。endprint

經濟責任制的推行，企業開始有了一定的自主權，有利于企業改進經營管理，調動企業和勞動者的積極性，促進社會生產力的發展。試行利潤大包干后，各行業取得明顯的經濟成效。正如1983年的省政府工作報告指出的，從1979年開始，在169戶企業中，試行擴大企業主權；在此基礎上，全省現有九成的縣以上地方國營企業，實行以盈虧包干為主的各種經濟責任制。特別是冶金、航運、郵電等部門，實行了全行業盈虧遞增遞減或定額包干，效果顯著。不少企業實現了國家多收、企業多留、個人多得的要求。如韶關鋼鐵廠、廣州鋼鐵廠，原是兩個虧損大戶。 實行“核定虧損，超虧不補，減虧增盈留用”的辦法后，兩年扭虧增盈，跨進了“百萬利潤廠”的行列。據統計，全省國營工交企業單位，四年按規定留成，共得好處10多億元，增強了企業的經濟活力，使企業能夠運用自籌資金，擴大生產和提供社會服務。①

（三）實行“利改稅”，進一步完善放權讓利

為了進一步完善放權讓利， 運用經濟手段將國家與企業的關系， 特別是分配關系規范化，將企業的責、權、利規范化，我國1983年開始實施“利改稅”，即將國有企業過去上繳國家利潤改為上繳所得稅，稅后利潤由企業支配。改革分兩步進行， 即1983 年—1984 年9 月的第一步“利改稅”和1984年10 月以后的第二步“利改稅”。

廣東的“利改稅”也是走在全國前列的，早在1980年，廣東就開始在少數企業進行利改稅的初步探索。省政府決定從1980年的10月1日起，在廣州縫紉機工業公司、廣州自行車工業公司、廣州絹麻廠、韶關齒輪廠、佛山棉織二廠、佛山無線電一廠、江門塑料廠、江門南方食品廠等8家國營工業企業以及高州縣國營工業企業進行獨立核算、國家征稅，自負盈虧的試點。為了規范試點工作，1980年11月8日，省政府下發了《關于在國營工業企業中進行“自負盈虧”試點的通知》，明確了試點的指導思想和基本辦

法。各試點企業都按照獨立核算、上繳利稅、自負盈虧的原則建立了各種責任制。

1983年4月27日，國務院批準財政部制訂的《關于國營企業利改稅試行辦法》。5月4日，全省工交會議在韶關召開，討論和研究貫徹全國工交會議關于利改稅的決定等問題。省政府決定從6月起，對國營企業實行第一步利改稅改革；并在中等城市小型企業的劃分標準、核定企業留利水平和人均留利額三方面比全國更放寬一些。9月，省政府召開三級干部會議，再次部署在國營企業實行利改稅的工作。會上發了《關于國營企業實行利改稅的情況和意見》，明確指出，“除經省批準推遲到明年實行的16個縣的地方國營工業企業外，其他縣、市的工業企業和全省的商業企業都要在今年實行利改稅，對暫不報批又不實行利改稅的地方，要追究領導的責任?！钡谝徊健袄亩悺比缙谕瓿?。第一步“利改稅”，基本特點是稅利并存。凡有盈利的國營大中型企業， 根據實現的利潤， 按55%的稅率交納所得稅， 稅后利潤一部分上繳國家， 一部分按國家核定的留利水平留給企業。

第二步“利改稅”從1984 年10 月1 日起實施。1984 年9 月， 國務院決定進一步改革稅制， 實行完全的以稅代利， 即將稅利并存階段過渡到完全的以稅代利。按照這一精神，廣東從第四季度起，對國營企業實行利改稅的第二步改革，從稅利并存逐步過渡到完全征稅。具體做法：合理調節產品稅稅率，增設資源

稅、增值稅和幾種地方稅，在征收所得稅后，區別不同情況征收調節稅，稅后利潤歸企業支配?？h辦地方國營工業，除少數大中型縣辦企業按利改稅規定外，其余放開經營，實行全民所有、集體經營、國家收稅、自負盈虧。國營小型企業和商辦工業，實行集體或個人承包，按照集體企業的辦法，實行放開經營。對微利企業，實行包干超收分成的辦法。對虧損企業，繼續實行虧損包干，虧損遞減包干，超虧不補、減虧分成等辦法。②

實行利改稅，是黨中央、國務院在經濟體制改革方面的一項重大決策，它通過設置稅種、改善稅制，較好地發揮了稅收杠桿對經濟的調節作用，更好地調節國家與企業、企業與企業之間的關系，既保證了國家有穩定的收入，又有利于擴大企業自主權，調動企業和職工的積極性，把經濟搞活。廣東實行利改稅第二步改革之后，逐步解決了政企不分這個老大難問題，增強了企業活力，取得了一定的效果，涌現了一批像廣州絹麻紡織廠等經濟效益好的企業。但是，稅制改革對企業的激勵作用有限。于是，中國開始圍繞企業經營機制探索新的企業改革辦法。

二、 以“兩權分離”為指導，全面推行企業承包責任制（1985—1991年）

1984年10月20日，中共十二屆三中全會通過并發布了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，確立了國企改革的目標模式， 即：使企業成為相對獨立的經濟實體， 成為自主經營、自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者， 具有自我改造和自我發展能力， 具有一定權利和義務的法人。該決定在總結前段國企改革經驗的基礎上， 明確了“兩權分離”的改革原則。從總體上看， 1985—1986 年， 國企改革開始在兩權分離的原則下嘗試承包、租賃制、股份制、資產經營責任制等多種改革形式。承包制成為當時歷史條件下被企業比較接受的改革形式。

廣東的承包制開始得比較早，早在1980年就開始試行各種盈虧包干辦法，省和部分市（地）先后在一些行業和企業實行多種形式的承包經營責任制，用所得稅和其他稅種提留形式代替上繳利潤，并實行

“稅前還貸”和“減稅讓利”政策，進一步調整了國家同企業的關系。1981年以“包”字為主的責任制，也實行了承包經營責任制的部分內容。1984年，廣東又把財政包干體制與企業承包經營責任制相結合，堅持“分級承包”的做法，使企業出現了新的活力。到1987年底，廣東省有95%以上的國營工商企業實行了多種形式的承包經營責任制。韶鋼就是當時廣東的一個典型個案。1980年9月2日，省計委、財委和財政廳聯合發出《關于韶鋼實行生產計劃和虧損定額包干的通知》，提出從1980年起至1983年止，對韶鋼實行“虧損定額補貼、遞減包干、超虧不補、減虧留用”的財政包干政策，一定四年不變。虧損包干額核定為1980年和1981年為900萬元，1982年800萬元，1983年700萬元。四年后從根本上改變企業面貌，實現扭虧為盈。1983年7月26日，省經委和省財政廳又聯合發出《關于對韶關鋼鐵廠繼續實行財政包干的通知》，決定從1984年至1990年對韶鋼繼續實行經濟包干政策。1984年實行財政自負盈虧，國家不予補貼，實現利潤不上交，全部留給企業。從1985年到1990年每年實現利潤先留給企業1000萬，多余部分上交省財政50%，企業留50%，一定六年不變。后來沒實行多久，就決定全部利潤留給韶鋼，用作改造資金，韶鋼很快發展成為國家大型企業。endprint

1988年2月，國務院發布《全面所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），為企業承包制改革提供了法律保障。此后，廣東積極貫徹落實《暫行條例》，狠抓了以完善、深化承包責任制為主要內容的企業改革。一是引入競爭機制，實行招標承包，優選企業經營者。部分大中型企業還在企業內部引進競爭機制，實行廠內競爭招標，如廣州重型機器廠就試行了分廠、車間招標承包，層層落實了成本目標。據統計到1988年底，全省有近百家國營工業企業實行公開招標，有538戶企業實行內部競爭承包的，占承包企業的29%。二是引入風險機制，實行抵押承包。如茂名市在市屬工商企業全面推行全員抵押承包，企業干部、職工按各自責任大小，交納數額不同的抵押金，作為風險基金，在企業欠收時抵補。全省到1988年底預算內國營工業企業中已有316戶實行全員抵押承包。三是把推行廠長負責制與廠長任期目標責任制緊密結合起來，注意克服企業的短期行為。廣東從1984年開始推行廠長負責制的試點工作，到1988年底全省工交系統國營企業中有94%推行了廠長負責制，其中與推行目標責任制相結合的有1549戶，占實行廠長負責制企業的80.72%。四是中外合資企業由外商承包。深圳、珠海、江門等市已在中外合資企業中推行“共同投資、外商（或中方）承包、依法管理、利潤分成、超收歸己、欠收自補”的辦法，對引進國外先進管理、解決企業產品外銷和原材料進口等問題方面起了一定的促進作用。實行承包經營責任制的國營工商業企業較好地處理了國家與企業的關系，調動了企業的積極性。

根據全省工業企業第一輪企業1990年底到期的具體情況，省政府于同年8月份專門召開全省工交企業承包工作會議，要求新一輪承包要興利除弊，不斷完善承包內容，建立和健全企業自我約束機制，重點抓好廠長負責制、工資總額與經濟效益掛鉤、企業風險基金、工資后備基金、全員風險抵押承包等工作。會后省政府在認真總結上一輪承包經驗的基礎上，頒發了《關于搞好全民所有制企業新一輪承包經營責任制的通知》，明確規定了新一輪企業承包的具體政策、基本機制等。

在各級政府的努力下，全省新一輪企業承包工作進展順利，全省各地在對承包企業進行全面終結審計和兌現獎罰的基礎上，開展了簽訂第二輪企業承包合同的工作，并銜接好兩個承包期，進一步規范和完善承包內容。新一輪的承包特點主要有：一是各級領導重視，有關部門密切配合。各級政府主要領導親自負責，普遍成立了專門工作機構，組織經委、財政、體改、勞動等部門深入調查研究，制訂方案，合理確定承包基數，既保證財政收入的適當增長，又考慮企業的承受能力和發展后勁。對生產經營處于上升時期，經濟效益穩定的企業，要求多作貢獻，適當提高上交基數，采取逐年遞增，一定三年、五年的辦法；對生產經營可能，經濟效益下降較大，負債較重的企業適當下調基數，采取低基數高超額分成比例；對生產經營不穩定，盈利變為虧損的企業，基數難以定準的企業采取“比例承包”，即利潤基數為0，只確定上交利潤分成比例、還貸比例、留利分成比例的辦法；原虧損企業繼續實行虧損補貼遞減包干、限期扭虧的辦法。二是健全承包指標體系，除了規定承包利潤指標外，還普遍增加了產品質量、內部管理、資產增值、技術改造等多方面的經濟技術指標，承包指標由過去只簡單標定經濟效益變為綜合考察、管理、后勁三方面的復合指標體系。三是強化企業的約束機制和風險機制，各級企業主管部門普遍成立內審機構，堅持先審計，后兌現的全面考核原則；完善考核指標的考核辦法和對經營者的獎罰制度，并實行工效掛鉤。允許各市在完成承包合同的前提下，根據企業的不同情況采取靈活多樣的工效掛鉤辦法，合理處理國家、集體、職工三者的利益分配關系。四是大膽探索創新，如將承包與調整產業結構、組建企業集團結合起來。至1991年3月，全省19個市的預算內國營工業或市直屬工業企業，已基本上完成了新一輪承包任務。至4月下旬，全省國營商業企業也基本上完成了新一輪承包。①

承包經營責任制一定程度上促進了企業所有權與經營權的分離，改變了企業吃國家“大鍋飯”、職工吃企業“大鍋飯”，調動了企業和職工的生產經營積極性，促進了企業經營機制的裝，企業的投資主體地位開始確立，企業后勁有所增強。但也出現了企業行為短期化和負盈不負虧等問題，

結語

總結和推廣清遠經驗、推行經濟責任制以及實行利改稅，本質上都是放權讓利，是在保持國有國營體制的前提下，放松國家對企業的控制，讓企業擁有一定程度的經營權和決策權，企業在計劃、銷售、價格、資金、分配、勞動人事及外部聯合等方面享有一定的自主權力，企業的積極性有很大提高。但所有權和關于企業重大決策的經營權都掌握在國家手中，企業在生產經營上沒有完整的自主權，無法真正搞活。

承包經營責任制是對國有企業實行所有權與經營權的完全分離， 在保持國有的前提下， 除特殊重大決策外， 企業的日常經營由企業自主決定，可以稱為“國有非國營”。承包制的基本原則是“包死基數、確保上交、超收多留、欠收自補”。但是， 承包基數的確定和調整有很大的隨意性和主觀性。為了適應實際經營情況的復雜性，增強承包指標的適應性、有效性， 承包合同最好是短期的， 但承包合同的短期化， 會給發包方和承包方帶來不利影響。承包指標和承包期的確定的確面臨著這種兩難選擇。另外， 承包制也不可能建立有效的激勵機制和監督機制。國家有關部門為了保護所有者利益， 往往不得不增加承包指標，出現鞭打快牛的現象。承包制雖然較原來的企業改革措施更加強化了企業的自主權，但它內在的缺陷并沒有從根本上消除傳統體制的弊端，企業制度改革仍然任重道遠，所有權與經營權的分離成為企業制度改革的必然選擇。

（作者單位：中共廣東省委黨史研究室）endprint