中國漁業保險發展的困境與思路分析

賈清茹　陳盛偉

摘要：當前中國漁業保險的研究多以假定中國漁業互保協會為核心經營主體，探討漁業互保協會經辦漁業保險的必要性及其經營模式，并尋找相關政策支持，但這并不能從根本上解決中國漁業保險發展中存在的問題。本研究從漁業保險經營機構、法律法規、政策支持三個角度，分析了中國漁業保險的困境及成因，立足于現有困難和漁業保險經營主體的內在優勢，從立法保障、政策支持、經營主體創新三個角度探討漁業保險的發展思路。

關鍵詞：漁業保險；發展困境；發展思路；財政支持；職能定位

中圖分類號：F840.66 文獻標識號：A 文章編號：1001-4942（2015）08-0148-06

Abstract Most of the current studies on the fishery insurance in China intended to discuss the necessity and business model for the China Fishery Mutual Insurance Association assumed as the core business entities to handle fishery insurance and to find the relevant policy supports. But these could not fundamentally solve the problems in the development of fishery insurance in China. From the fishing business insurance agencies， laws and regulations and policy supports， the predicament and causes of fishery insurance in China were analyzed in this paper. Based on the existing difficulties and inherent advantages of the fishery insurance management bodies， the fishery insurance development thoughts were explored from legislative guarantee， policy supports and management innovation.

Key words Fishery insurance； Development predicament；Development thought；Financial support； Function orientation

自1978年我國實施“以養為主”的漁業發展戰略以來，漁業生產保持了快速增長，在農業產值中的比重不斷攀升。1979年，漁業總產值占農林牧漁業的份額為1.53%，2002年這一比值為10.85%，此后雖稍微有所滑落，但基本上都穩定在9.5%以上。從1979～2013年序列數據看，漁業與農業環比增長趨勢基本一致，但漁業產值增長率整體高于農業增長率。作為一個漁業大國，我國擁有世界四分之一的漁船，三分之一的世界水產品產量，六分之一的世界水產品捕撈量，水產養殖量約占世界水產養殖量的70%。漁業的快速發展不僅滿足了國民優質蛋白需求，對保障國家糧食安全也發揮著重要作用。

然而，漁業生產開發利用的是海洋及內陸水域的游動性動植物資源，水產捕撈及養殖標的物復雜多樣，對生活環境、生產技術以及生產條件具有很強的依賴性，并且水產標的物生活在水中，在一定程度上降低了防災防損能力，這決定了漁業面臨比其他產業更嚴重的風險和損失。

理論上，漁業保險具有準公共物品特征，其供給與需求呈現出雙重正外部性，再加上漁業生產風險高、漁業保險存在技術難題、漁業風險信息不對稱導致的漁業道德風險和逆向選擇事件頻發，致使市場調節下的漁業保險市場呈現出需求不足與供給不足同時存在的局面。此外，漁業風險的系統性削弱了漁業風險的可保性。供給不足、需求有限、發展缺乏動力是我國漁業保險發展面臨的難題。

1 中國漁業保險困境分析

1993年，市場化趨向改革使商業保險公司逐步退出漁業保險市場，中國漁業互保協會成為漁業保險的經營主體。20多年來，中國漁業互保協會充分發揮由漁業行政部門領導的行政優勢、展業優勢、理賠優勢、服務優勢，以及互助共濟運作模式下的產權制度優勢和混合經濟優勢[1]，促進了中國漁業保險的不斷發展，主要表現為：漁業互保的運作模式逐漸穩定，業務范圍不斷擴大； 漁業互保的服務水平、服務能力不斷提高；承保險種不斷增加，保障范圍不斷拓寬；展業規模增長迅速，賠付水平趨于下降[2]。漁業互保成為唯一具備全國、全行業整體運作、形成體系的保險經營模式，對整合全國的漁業保險資源、爭取良好的產業政策空間起到了推動作用。遺憾的是，這并沒有改變中國漁業保險發展面臨的瓶頸。

1.1 現行相關法律針對性不強、保障力度弱

漁業保險作為一種漁業發展的風險管理措施，其規范發展依賴于法律法規的完善。法律缺位成為漁業保險的最大障礙，制約了漁業保險的發展。

第一，我國《保險法》規定，“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，但農業保險由法律、行政法規另行規定”。我國漁業保險發展缺乏具體的法律法規支持，漁業保險的性質界定、組織機構、運行方式等并不明確。并且，我國《保險法》是一部商業保險法，主要規范商業保險的行為，保監會也主要負責對全國商業性保險公司進行監督管理，漁業互保協會的非營利性社團法人地位使它一直游離于保監會的監管之外。

第二，《農業保險條例》是管理農業保險的主要法律依據，一方面它賦予了農業互助保險等保險組織的法律地位，并指出其經營農業保險業務應當經保監會依法批準并符合保監會的規定；另一方面，規定了農業保險的經營范圍——“種植業、林業、畜牧業和漁業生產”，以及“農房、農機具、漁船等財產保險，涉及農民的生命和身體等方面的短期意外傷害保險”。但是，《農業保險條例》對互保組織的法律地位、漁業保險的政策定位并沒有詳細的法律條文，法律保護的針對性不強，保障力度弱。endprint

1.2 政策目標不明確、支持力度小

漁業保險對于穩定漁業生產、增進糧食安全、及時補償受災漁民的損失、減輕政府災后施救的壓力具有重要作用，漁業保險的健康發展需要政策支持。然而，由于政策目標不明確、政策試點的覆蓋面窄、政策推進速度慢，導致現行措施不能有效地促進漁業保險發展。

1.2.1 政策目標不明確 漁業風險管理政策的目標應當是：通過對漁業保險進行補貼扶持受災漁民及時恢復生產，進而實現從救濟漁民生活到扶持漁業生產，再到提高漁民自主風險保障意識。但現行的漁業災害處置方式是直接撥款救濟災民，漁業保費補貼也是以推動對受災漁民的生活救濟為主。這種補貼方式從表面上看擴大了保險覆蓋面，但卻削弱了漁業保險的生產保障功能，因為它一方面鼓勵了非適宜區（高風險區）的生產，另一方面降低了社會資金的使用效應，而且不利于形成正確的保險觀念，會加重漁民對政府災害補救機制的依賴心理，導致大量道德風險案件的發生，保費補貼的保障風險功能在一定程度上成了衍生風險的動力[3]。

1.2.2 政策試點覆蓋面窄 現行的政策性農業保險財政補貼側重于覆蓋面廣、關系國計民生的農產品。中央政府在相繼對小麥、玉米、棉花、能繁母豬等農產品進行保費補貼后，又進一步支持各省、市對區域性特色農產品進行保費補貼。但是對漁業保險的保費補貼則一直在相對較小的范圍內進行試點，而且僅針對漁船和漁民人身風險，而占漁業產值很大比重的漁業養殖保險則一直沒有得到中央財政的補貼[4，5]。

1.2.3 政策推進速度緩慢 2006年11月10日，保監會和農業部共同向財政部印發《關于征求對〈政策性農業保險試點方案〉意見的函》中明確規定：由中國漁船船東互保協會為國家代辦漁業政策性保險業務，納入財政補貼范圍，但直到2008年才首次啟動總補貼資金1 000萬元的中央財政保費補貼試點項目。該項目對沿海七省重點漁區的漁民漁船參加漁民人身平安互保和漁船全損互保給予25%保費補貼。2012年，漁業互助保險在運行了18年后首次被寫入“中央一號文件”，這與農業保險自2004年就寫入“一號文件”相比，與漁業保險發展相關的政策意識和政策措施滯后于漁業保險發展的需要。

1.3 漁業保險經營機構面臨發展瓶頸

現在漁業保險業務的經營機構有兩類主體：一方是商業性保險公司，較少涉足漁業保險業務，但有涉足漁業保險業務的愿望；另一方是漁業行政主管部門領導下的中國漁業互保協會，其業務量占到漁業保險業務量的95%。兩類漁業保險經營主體面臨不同的發展瓶頸。

1.3.1 中國漁業互保協會作為經營主體的發展瓶頸及成因 中國漁業互保協會自1994年成立以來，一直作為我國漁業保險經營主體。互保協會作用的發揮得益于它的“民辦公助”性，但其經營漁業保險面臨著以下發展瓶頸。

一是身份瓶頸。一方面，中國漁業互保協會作為經營互助保險的非營利性社會團體，其合法性受到各方質疑。這不僅不利于協會獲得財政補貼、稅收等優惠政策，而且限制了協會的資金來源渠道，協會的風險準備金僅靠歷年結余來積累，化解風險能力弱[6]。另一方面，協會作為社團法人，不以營利為目的，難以走出規模不大、吸引力不強、市場地位不高的瓶頸。

二是體制障礙。一方面，漁業互保協會帶有天然的行政色彩，以行政手段進行展業具有商業保險難有的優勢，但以行政手段推行漁業保險容易降低漁民的投保積極性。而且，我國《農業法》、《農業保險條例》都規定，農戶在自愿基礎上參加保險，任何組織不得強制。另一方面，漁業互保管理體制尚未理順，互保機構存在“政社合一”的現象，其從業人員多為兼職，制約了協會向專業化的方向發展[7]。

三是競爭瓶頸。首先，在保險業其他市場分割幾近完畢的現狀下，商業保險公司為爭奪保險市場會加入到漁業保險市場的競爭，對互保協會將造成很大的沖擊。其次，商業保險公司在多年經營保險業務的過程中積累了豐富的經驗，而且具有明顯的資本優勢、專業優勢、技術優勢，能夠更為迅速的開發出適應漁民需求的新險種和服務。再者，我國唯一的專業再保險公司——中國再保險公司一直沒有接納漁業再保險業務，而且漁業保險分保業務也只能在十分有限的范圍內進行，漁業風險難以得到有效分散[2]。

1.3.2 商業性保險公司缺位漁業保險業務 中國人民保險公司于1950年試辦包括水產養殖保險在內的畜牧業保險，1982年恢復水產養殖保險準商業化經營實踐的試點工作，1983年漁船保險業務迅速發展。1989年海洋機動漁船參保率達到10.9%，是參保率最高的一年。1992年水產養殖保險參保面積占水產養殖面積的14%，是漁業保險發展最好的一年。1993年后，中國人民保險公司開始向商業保險公司轉型，逐步退出了高賠付率的漁業保險領域，其他商業性保險公司對漁業保險業務的經營也沒有進展。商業保險公司缺位于漁業保險是由以下幾個因素造成的。

首先是自然災害頻發，商業保險公司面臨“高賠付”風險。我國漁業生產的自然資源豐富，同時也面臨嚴重的自然風險，每年漁業生產損失事故中約50%由自然災害引起，其中30%的損失是由臺風侵襲造成，每年因自然災害和意外事故造成的漁業直接經濟損失高達160億元。另據統計，我國海洋捕撈漁民年均死亡率為140人/萬人，比世界平均死亡率高75%。1998～2008年間，我國漁船出險率為17.55%，漁船損失率是普通財產損失率的6～10倍[8]。1982～1995年，中國人民保險公司經營水產養殖保險期間，大農業養殖保險賠付率為90.06%，而水產養殖保險賠付率為197.0%，魚類賠付率為144.28%[9]。高額的漁業損失使商業保險公司在漁業保險事業面前望而卻步。

其次漁業保險的特殊性增加了商業保險的難度。一是漁業保險標的種類多樣，它們在生物學特征、養殖方式、風險程度上的差異性造成了漁業保險經營的復雜性；二是漁業對生活環境、生產技術依賴性強，漁業生產特別是工廠化漁業成本高，使得漁業風險損失大，漁業保險經營風險高；三是漁業保險標的生活在水中，災害事故很難準確核定損失程度，而且保險責任鑒別復雜，漁業保險定損難。此外，漁業保險也同樣容易引發道德風險。endprint

再次，漁業保險的高賠付風險違背了商業性保險公司的營利性原則。由于漁業保險經營成本高、保障風險大、賠付率高，加之經營漁業保險業務沒有明確的政府補貼和稅收政策優惠，經營漁業保險十年九虧，違背了商業性保險公司的營利性原則。出于“風險規避”的目的，商業性保險公司經營規模漸漸萎縮，逐步退出漁業保險市場。

2 中國漁業保險發展思路

漁業保險的健康發展離不開立法保障、政策支持、經營機構積極參與以及漁民主動投保四個方面的協同作用。從政策建議角度看，本研究主要從立法保障、政策支持、經營機構主體創新三個角度論述漁業保險的發展思路。

2.1 健全漁業保險發展的相關法律保障

漁業保險是分散漁業風險的主要市場化金融工具，法律制度是漁業保險發展的根本保障。從國情和行業看，漁業保險的立法模式不必采取獨立立法的方式[11]，一方面，漁業作為大農業的一部分，漁業保險完全可以在農業保險相關法律條款中得到細化，而不必單獨立法；另一方面，從《農業保險條例》的落地看，從1997年開始農險立法調研工作，2008年起草《農業保險條例（草案）》，到2011年相關部門對《農業保險條例（草案）》的逐條評審，再到2012年《農業保險條例》的通過，以及2013年《農業保險條例》的施行，前后共經過了15年。立法工作繁瑣，路程漫長，若對漁業保險單獨立法，漫長的立法時間可能使漁業保險錯過良好的發展機遇。針對漁業保險，《農業保險條例》的細化工作主要有以下兩方面：

第一，立法應明確以“政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進”為原則發展漁業保險，強調漁業雇主責任險和第三者責任險的強制性，但對漁船所有者及漁船采取自愿保險的方式。這既充分體現了現有法律的精神，又體現了對私有財產的尊重。

第二，《農業保險條例》可對漁業保險的經營主體、經營模式、補貼范圍、補貼比例等方面進行頂層設計，地方政府可根據本地實際情況制定具體規則加以優化，增強立法工作的實用性。

這些細化工作一方面可以使現有的保險組織經營漁業保險的業務法制化、規范化，抓住漁業保險發展的良好機遇；另一方面，有利于漁業保險適應商業保險，在利好政策的推動下，為漁業保險向“政策支持下的商業保險運作”過渡做好準備。

2.2 完善漁業保險發展的相關政策

2.2.1 科學實施保費補貼，減輕地方政府壓力 保費補貼可以采用直補的方式補貼給漁民，并在投保時向其解釋說明應繳保費、政府補貼、實繳保費等內容，以提高漁民對補貼的認識和投保積極性。我國農業保險保費補貼為調動地方財政的積極性同時避免“道德風險”和“釣魚問題，施行“層層補貼+倒補貼聯動機制”。但是這樣不僅延長了補貼資金的劃撥周期，而且地方政府限于財政壓力可能不愿擴大保險覆蓋面。因此，漁業保險財政補貼可實行中央、省、地市政府三級補貼，并根據地區經濟實力差異適當調整補貼比例，但三級財政補貼比例應與現行農業保險補貼比例相同。

2.2.2 實施管理費用補貼，增加保險產品供給 對商業性保險公司經營漁業保險的管理費應該給予20%～30%的補貼，一方面可以減輕商業保險公司面臨的高管理費壓力；更主要的是可以縮小商業保險公司與漁業互保協會在經營成本上的差距，提高商業保險公司經營積極性。

2.2.3 借鑒國外經驗，擴大稅收優惠范圍 以非市場化資源配置為基礎的財政補貼會給公共財政造成很大負擔，尤其是在財政困難時，財政補貼款項更是難以到位。因此，稅收優惠便成為最行之有效、相對穩定的扶持政策。我國現行的稅收優惠一是保險公司開展種植業、養殖業的保費收入，按90%計入企業所得稅應納稅所得額；二是縣域農村金融機構保險業收入減按3%征收營業稅，這兩項規定沒有涉及漁業保險。應當借鑒國外經營漁業保險的成功經驗，擴大稅收優惠范圍，減免所得稅、營業稅、法人稅、固定資產稅等，以降低保險公司的管理成本。

2.2.4 建立巨災風險補償體系 一是把市場化的風險管理、風險轉移、風險分散和損失補償手段引入到漁業巨災風險管理體系當中，以形成有效的巨災風險轉移補償、風險共同分擔機制和體系。

二是鼓勵“漁業巨災風險準備金”在稅前列支。現行規定是“保險公司經營財政給予保費補貼的種植業險種的，按照不超過當年保費收入25%的比例計提的巨災風險準備金，準予在企業所得稅前據實扣除”。同理，漁業巨災風險準備金作為應付突發性巨災的經濟補償，理應從保費中直接提取，而不應該對其課征所得稅，從而鼓勵保險公司增強償付能力，保護投保人的利益。

2.3 鼓勵多主體參與漁業保險市場競爭

2.3.1 轉變漁業互保協會職能 漁業互保協會職能應定位于非營利性保險經紀人，究其原因：首先從需求上講，漁業保險的專業性需要專門的經紀人為投保、展業、勘察、理賠等各經營環節提供專業化服務，漁業互保協會依托20年運營形成的組織結構和專業技能恰好能夠滿足這一需求。漁業互保協會還能把漁民的保險需求及時反映到保險公司，引導保險公司開發適于漁民需求的險種和服務。

其次從漁業互保協會自身講，漁業互保協會作為非營利性保險經紀人參與漁業保險業務，不僅能夠解決“政社合一”問題，而且能夠充分利用已有的組織優勢和良好口碑，以專業的服務促進水產養殖保險的發展。

再次從漁業保險市場競爭角度講，漁業互保協會作為保險經紀組織服務于漁業保險的投保、展業、核損的環節，商業保險公司負責險種的開發和保單的管理，不僅可以有效解決漁業保險市場的惡意競爭問題，而且雙方能夠更專注的投入到各自擅長的業務中，提高服務水平和服務質量，促進漁業保險市場的良性發展。

當然，漁業互保協會職能的轉變宜在引進商業保險的基礎上循序漸進，在逐步降低并最終取消對互保協會的優惠政策的同時，逐步加大對商業保險公司經營漁業保險的優惠力度，引導保險業務到商業保險公司辦理。endprint

2.3.2 鼓勵和引導商業性保險公司經營漁業保險業務 第一，從自身優勢看，商業保險公司要充分利用多年經營保險業務而積累形成的豐富經驗和現有的服務網點，并發揮其資本優勢、專業優勢、技術優勢，開發出適應漁民需求的新險種和服務。

第二，從經營策略看，保險公司要選擇低風險策略，按照“保成本”原則為水產養殖業提供“低保額、低保費、低保障、保成本”的保險產品。這能夠增強漁民對漁業保險的有效需求，擴大投保面，使投保業務最大限度滿足“大數法則”的要求，更有效地防范系統風險。漁業保險業務規模擴大和保險公司經營能力提升以后，可選擇開發高成本、高收益產品。

第三，從風險轉移方式看，保險公司一方面可以通過產品創新，比如天氣指數保險、區域產量保險等新產品，刺激保險需求，增加保險業務量，突破漁業保險發展的瓶頸；另一方面可以探索“以險養險”的方式，將漁業保險和一些利潤高的險種打包調劑，中和風險。

第四，從化解同業競爭壓力看，一方面保險監督機構要加強監管，堅持市場主導、政策引導，規范漁業保險市場競爭，實現同業間的良性競爭；另一方面，鼓勵產品異化開發，通過競爭深化保險公司之間的合作，優化漁業保險市場的資源配置。

3 結論與討論

本研究立足于中國漁業保險發展面臨的問題及其成因，突破了以往研究成果將漁業保險立足于漁業互保協會為主導的模式，從法律保障、政策支持、保險機構創新三個視角探討了中國漁業保險的發展思路：基于漁業互保協會的內在優勢和“市場主導下的商業性保險”的大環境，將漁業互保組織職能定位于非營利性商業保險經紀人，并引導、規范商業保險公司經營漁業保險業務，以促進漁業保險的發展。

當前，對于以多大比例對漁業保險進行保費補貼，稅收減免能在多大程度上提高漁民的風險和保險意識，理論界尚無具有實證價值的研究結果，并且中國目前還沒有適合自身的漁業保險模式。為了使漁業保險走出目前的困境，應該抓住《農業保險條例》營造的“市場主導下的商業保險”大背景，將中國漁業保險逐步轉型為“以中國漁業互保協會作為助力，國家支持下的商業保險”。此外還應該看到，我國對互助共濟以及社會團體等組織的法律地位及行為往往只有方向性的規劃，而沒有行之有效的法律規范文件，法律完善勢待加強。

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