耕地保護與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償研究
——以云南紅河沿岸為例

陳 剛 陳海軍

早在2008年，《中共中央關于農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中明確指出“要健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度，形成有利于保護耕地、水域、森林、草原、濕地等自然資源和物種資源的激勵機制”。2014年，《中共中央國務院關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中又明確提出“支持地方開展耕地保護補償”。可見通過農(nóng)業(yè)生態(tài)補償來實現(xiàn)耕地保護已受到國家層面的關注與支持。本文首先對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償進行簡要闡述，然后以云南紅河沿岸6個村寨農(nóng)戶與元陽縣城鎮(zhèn)居民的田野調查和問卷訪談所得材料，對民族地區(qū)的耕地保護與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償措施進行探討。

一、國內(nèi)外農(nóng)業(yè)生態(tài)補償研究現(xiàn)況

國內(nèi)學者對“農(nóng)業(yè)生態(tài)補償”有兩種基本解讀：第一種觀點將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償界定為對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的補償；第二種觀點將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償視為對農(nóng)業(yè)的一種生態(tài)補償，是對農(nóng)業(yè)的一種政策補貼。*參見申進忠：《關于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼咚伎肌罚掇r(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》2011年第4期。在學理上通常將生態(tài)補償分為四類：一是流域生態(tài)補償，二是重要生態(tài)功能區(qū)的補償，三是礦產(chǎn)資源開發(fā)的補償，四是生態(tài)系統(tǒng)服務補償(其中包括對森林、草地、濕地、自然保護區(qū)、海洋、農(nóng)業(yè)等生態(tài)系統(tǒng)的補償)。因此，為避免不同類型的生態(tài)補償出現(xiàn)交叉與重疊，同時結合本研究的需要，筆者認為將其界定為關于農(nóng)業(yè)的生態(tài)補償較為合理。

在概念方面，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償被認為是一種運用財政、稅費、市場等經(jīng)濟手段激勵農(nóng)民維持、保育農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務功能，調節(jié)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護者、收益者和破壞者之間的利益關系，以內(nèi)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動產(chǎn)生的外部成本，保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度安排。*參見金京淑：《中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償研究》，吉林大學博士論文，2011。中國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償研究目前還處于開始階段，其經(jīng)濟學理論基礎源于新古典經(jīng)濟家關于環(huán)境外部性的討論，主要以具體機制研究為主，包含基本原則、補償主客體、補償標準與范圍、補償資源與支付模式、保障體系等。

從目前的文獻來看，國內(nèi)相關研究主要放在所研究地區(qū)的具體機制的構建、補償標準的測算(從主觀意愿和實際的生態(tài)服務價值兩方面核算)等方面。而國外則主要是對項目實施的效果進行討論，同時也對核算的補償標準的有效性進行反思。目前，國內(nèi)部分學者將研究的重點放在了結合具體區(qū)域、具體實際的機制設計方面。基于不同地域背景的特點所得到的機制也存在著明顯的差異，這使人們意識到“一刀切”的標準補償模式值得商榷。同時，在分析框架上，將補償利益相關者(補償主客體)、標準、方式、方案等方面作為其基本框架，取得了廣泛的共識。以此為基礎，國內(nèi)一些學者從國家法律、制度層面上，檢視了目前農(nóng)業(yè)生態(tài)補償從理論走向實踐所面臨的相關問題與困境，認為相關法律與制度不完善、立法缺乏層級系統(tǒng)性、補償制度內(nèi)容缺乏完整性、補償制度缺乏可操作性、補償制度法學理論研究不足、立法中農(nóng)民的參與缺失、補償目標定位缺乏順序性和差異性等問題，明顯制約著農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵺`。*參見陳海軍、陳剛：《近十年來國內(nèi)關于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償研究綜述》，《安徽農(nóng)業(yè)科學》2013年第5期。

此外，對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償核算方法及其應用的研究，也伴隨著對生態(tài)補償核算的研究而推進，目前相關研究結果的實踐指導意義有限*參見崔新蕾、蔡銀鶯、張安錄：《基于農(nóng)業(yè)面源污染防治的農(nóng)田生態(tài)補償標準測算》，《廣東土地科學》2011年第6期；李平：《我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度建設可行性研究》，《寧夏社會科學》2010年第6期。，更多的是在方法上的改進，以期核算出具有實踐指導性的結果。而通過支付意愿的評估方法，從微觀角度研究補償標準更貼近區(qū)域實踐需要。同時，也有部分學者希望通過對國外政策實踐的總結，找到適合我國國情的相關政策與措施，例如，在對美國的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策和歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策等實踐經(jīng)驗進行總結之后，認為我國要重視政策激勵的促進作用，運用多種有效手段，構建監(jiān)督和執(zhí)行機制，完善技術保障體系。另外，只有在區(qū)域性層面或者地方行政層面上確立更加明確具體的目標，補償措施才會取得明顯的效果；同時，補償措施的監(jiān)測與評估、控制管理成本、加強教育也非常重要。*參見汪潔、馬友華、欒敬東：《美國農(nóng)業(yè)面源污染控制生態(tài)補償機制與政策措施》，《農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》2011年第4期；楊曉萌：《歐盟的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策及其啟示》，《農(nóng)業(yè)環(huán)境與發(fā)展》2008第6期。

在國外，沒有直接與農(nóng)業(yè)生態(tài)補償對應的術語，但國外生態(tài)補償研究的興起與發(fā)展卻與對耕地保護的政策探索有密切關系。*參見代明、覃劍、戴謝爾：《環(huán)境服務付費研究與實踐動態(tài)》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2009年第6期。從歐洲、北美、拉美等地區(qū)的發(fā)達國家和發(fā)展中國家的實踐來看，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹黧w以政府為主(government-financed)，同時也正在通過非政府組織(NGO)提供的資金來試驗使用者付費(user-financed)的模式，補償客體基本是參與項目的農(nóng)戶；補償時期一般不超過15年，并開始試驗NGO作為具體的執(zhí)行者；實踐中的補償標準與項目所要求的標準相聯(lián)系，計算方法有生態(tài)系統(tǒng)服務指數(shù)(Environmental Services Index, ESI)，生態(tài)系統(tǒng)獲益指數(shù)(Environmental Benefits Index, EBI)等，其計算出的具體補償金額也各不相同。

國外的研究目前主要集中在對項目效果評估、農(nóng)民參與性的影響因素、補償項目對當?shù)匕l(fā)展影響等方面。*參見Albrecht Matthias，Schmid Bernhard，Obrist Martin K，et al.，“Effects of ecological compensation meadows on arthropod diversity in adjacent intensively managed grassland”，Biological Conservation，vol.143，no.3，2010.通過對項目效果的事前、事中評估研究，不僅能夠認識到項目開展的意義，同時也能深入了解項目實踐中的影響限制因素，為項目的改善提供依據(jù)。農(nóng)民參與到補償項目中來的原因可歸納為自然、社會、經(jīng)濟等因素。一些文獻則討論了區(qū)位、農(nóng)場規(guī)模、對項目的熟悉程度、種植制度、經(jīng)濟激勵等對參與性的影響。而人類學的民族志方法研究發(fā)現(xiàn)，從定性角度對農(nóng)戶的參與性研究具有積極意義。*參見Sophie Wynne-Jones，“Negotiating neoliberalism：Conservationists’ role in the development of payments for ecosystem services”，Geoforum，vol.43，no.6，2012.在補償項目對當?shù)匕l(fā)展影響方面，一些學者發(fā)現(xiàn)，補償項目會影響到農(nóng)戶的土地利用類型，促進土地集約化。*參見Ludivine Eloy，Philippe Me?ral，Thomas Ludewigs，et al.，“Payments for ecosystem services in Amazonia：The challenge of land use heterogeneity in agricultural frontiers near Cruzeiro do Sul”，Journal of Environmental Planning and Management，vol.55，no.6，2012.同時，大多數(shù)學者認為補償項目能夠有效減緩貧困程度，對當?shù)亟?jīng)濟的負面影響能被文化、制度等方面的正向影響所平衡。*參見Locatelli Bruno，Rojas Varinia，Salinas Zenia，“Impacts of payments for environmental services on local development in northern Costa Rica：A fuzzy multi-criteria analysis”，F(xiàn)orest Policy and Economics，vol.10，no.5，2008.

國外的研究是在對耕地保護的政策實踐的基礎上發(fā)展的，將農(nóng)業(yè)生態(tài)補償與耕地保護緊密聯(lián)系起來，不僅在實踐方面有重要作用，而且在研究方面也提供了一個有參考價值的切入點。我國已推行十多年的退耕還林、退耕還草等項目，對我國的生態(tài)環(huán)境改善起到了有目共睹的良好作用，但耕地被還林、還草之后，要求現(xiàn)有耕地的單產(chǎn)能力保持不變甚至還要提高，而隨之而來的則是我國每年龐大的糧食剛需與耕地不斷惡化的矛盾。如何化解耕地保護與產(chǎn)量供應保障的矛盾，是一個迫切需要解決的問題，在我國實施相關政策的民族邊遠地區(qū)更是這樣。

二、研究地域和研究方法

本文所選擇的研究地域為云南紅河州元陽縣與個舊市分界線附近的紅河(元江)兩岸的村寨。該區(qū)域內(nèi)的土地全部為山地，無一平川，最低海拔144米，最高海拔2939.6米，相對高差2795.6米。其年平均氣溫24.4℃，最高氣溫43.5℃，最低氣溫3.7℃。年降雨量最高1189.1毫米，最低665.7毫米，平均899.5毫米。此地位于云南“元江干熱河谷水土保持與林業(yè)生態(tài)功能區(qū)”，由于長期受紅河、藤條江水系侵蝕、切割，其地貌為中部突起，南北兩側低下，地勢由西北向東南傾斜，北面山地多為羽狀橫向峽谷，南面坡形多為箕狀。

筆者走訪了水塘、大沙壩、冷墩、沙仁溝、五邦、新寨等6個村寨。其中冷墩是歸個舊市保和鄉(xiāng)管轄，其余5個村寨均歸元陽縣南沙鎮(zhèn)管轄。調查走訪的村子位于紅河河谷沿岸，屬于旱傣村寨，但在沿河兩岸隨著海拔的升高還依次住著瑤族、哈尼族、彝族、苗族。2012年，南沙鎮(zhèn)年末總戶數(shù)為7610戶，其中農(nóng)戶為3572戶(占46.94%)；年末總人口為24778人，其中非農(nóng)業(yè)人口9422人(占38.03%)；農(nóng)民人均純收入為4579元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入16499元；年末耕地面積為32748畝，其中水田4894畝(占14.94%)，旱地22593畝(占68.99%)。實地調查的6個村寨有約600戶農(nóng)戶、2500人，以香蕉、水稻、芒果、荔枝、金豆等的種植為主，傳統(tǒng)的糧食作物種植正在減少，取而代之的是以香蕉為主的經(jīng)濟作物，作物正向單一化發(fā)展。

本文采用文獻分析法、實地調查與個案研究、定性與定量相結合的分析法。通過整理相關文獻，對目前的補償理論與框架進行梳理，對國內(nèi)外相關思想進行總結，并結合實際情況借鑒已有研究成果。此外，從元陽縣農(nóng)業(yè)局、財政局、統(tǒng)計局、環(huán)境局、林業(yè)局等政府部門獲取了大量可用數(shù)據(jù)文獻資料。實地調查和個案研究是在已選定的研究區(qū)域，通過問卷調查與對研究區(qū)域的具體分析和總結，找出符合地區(qū)實際的補償機制。

在問卷設計階段，首先圍繞農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的基本框架進行問題設置，同時也對受訪者的基本特征、研究區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的主觀認識等進行問題設置。在初始問卷設計完成之后，于2013年3月期間，基于A、B兩種問卷對每個調查點均進行了實地預調查，并根據(jù)預調查的結果，對問卷的提問方式、語言表達、問題與調查地的實際情況吻合性、遺漏的重要問題等方面進行了調整、優(yōu)化。

在預調查結束之后，于2013年6-9 月期間，對研究區(qū)域進行了正式調查。對于A問卷(針對農(nóng)戶)，選取了6個自然村作為田野調查點，這一區(qū)域共計約600戶。問卷調查采用簡單隨機抽樣的辦法，以駐村入戶方式開展。對于B問卷(針對城鎮(zhèn)居民)，以元陽新縣城—南沙鎮(zhèn)為調查點，仍然采用簡單隨機抽樣的辦法，在當?shù)胤g與向導的幫助下，在人流量最大的南沙人民廣場以面對面的方式直接調查。共計得到有效調查問卷192份(其中A問卷91份、B問卷101份)。結合問卷調查，還深度訪談了10人(包括農(nóng)戶、當?shù)啬臼砑庸S負責人、村委會主任、普通城鎮(zhèn)居民、公務員)。

三、調查結果及分析

1.對當?shù)馗丨h(huán)境的感知

在人口快速增長帶來對資源的需求加劇的情況下，研究區(qū)域內(nèi)的受訪者對當?shù)氐母丨h(huán)境普遍表示了擔憂。問卷調查發(fā)現(xiàn)，2012年農(nóng)戶使用農(nóng)藥化肥較2007年增加了50%-100%；2012年農(nóng)戶的化肥支出平均為634.97元/畝，約合195.37kg/畝；2012年農(nóng)戶農(nóng)藥支出平均為191.18元/畝，約合3.8瓶/畝。對土地肥力在將來喪失的可能性以及當?shù)毓喔人奈廴炯又氐目赡苄裕^大部分農(nóng)戶表示了擔憂，其中有55%的人認為土地肥力在將來很可能喪失，35%的人認為土地肥力在將來一定會喪失；同時有44%的人認為將來當?shù)毓喔人奈廴竞芸赡芗又兀?8%的人認為將來當?shù)毓喔人奈廴疽欢〞又亍?/p>

從田野調查資料來看，當?shù)氐母乇Ｗo面臨著很大壓力，這些壓力主要來自生計壓力。在深度訪談中，農(nóng)戶認為當?shù)叵憬丁⒔鸲沟冉?jīng)濟作物對生計有重要影響，在耕地有限的條件下，要加大這些經(jīng)濟作物的產(chǎn)出以保障生計，必然要求對耕地的單位產(chǎn)出加以保障。隨著經(jīng)濟作物的種植增加，農(nóng)戶認為當?shù)馗刭|量已明顯下降，而目前唯一可行的辦法就是加大對農(nóng)藥、化肥的單位投入，才能保障耕地的單位產(chǎn)出。

2.基于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)母乇Ｗo支付意愿與受償意愿分析

從問卷調查結果來看，受訪農(nóng)戶的年齡集中在30-50歲之間(占67%)，受教育程度以小學、初中為主(占88%)，家庭平均毛收入為36242.9元/年，家庭平均人口數(shù)為4.9人/戶，家庭收入主要依賴農(nóng)業(yè)的受訪者占80.2%，約94.5%的農(nóng)戶表示愿意在不減少目前收入的條件下參與假設的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目。總體來說，農(nóng)戶在不用、用一半農(nóng)藥化肥的條件下的受償意愿(WTA)均值分別為1495元/畝、999元/畝。但值得注意的是，農(nóng)戶對香蕉、金豆等經(jīng)濟作物的WTA均值遠高于水稻、玉米等糧食作物。在不同性別、學歷、年齡、家庭毛收入、收入主要來源的條件下，不同作物的WTA均值也有巨大差別。

受訪城鎮(zhèn)居民的年齡集中在30-50歲(占50.46%)，受教育程度以初中(占32.43%)、本科(占25.23%)為主，51.35%的受訪者2012年家庭純收入在20000元至40000元之間，有48.18%的受訪者愿意支付不超過200元/年的由良好耕地環(huán)境所帶來的環(huán)境效益溢出；在不用、用一半農(nóng)藥化肥條件下生產(chǎn)出的農(nóng)副產(chǎn)品價格與當前市場價格相比，城鎮(zhèn)居民的理論支付意愿(WTP)均值分別為：貴1.32倍、貴0.88倍，而實際支付意愿均值分別為：貴0.95倍、貴0.68倍。

然而，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)戶對在不同農(nóng)藥化肥施用條件下生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品價格的態(tài)度有明顯的差異。從問卷數(shù)據(jù)來看，在農(nóng)戶看來，農(nóng)副產(chǎn)品的形狀、顏色、大小等外觀的因素是決定農(nóng)副產(chǎn)品價格的關鍵因素；大部分農(nóng)戶認為，不用農(nóng)藥化肥(用一半農(nóng)藥化肥)所產(chǎn)出來的農(nóng)副產(chǎn)品會更便宜，但可能賣不掉，而且農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民對此農(nóng)副產(chǎn)品的價格存在明顯分歧(見表1)。

表1 兩種農(nóng)藥化肥施用條件下的城鎮(zhèn)居民與農(nóng)戶對農(nóng)產(chǎn)品價格的態(tài)度(單位：倍)

注：此處均值為上邊界和下邊界均值的加權平均值，百分比為此觀點的支持率。

綜合來看，經(jīng)濟因素對農(nóng)戶保護耕地環(huán)境具有激勵作用，城鎮(zhèn)居民也愿意接受農(nóng)副產(chǎn)品的價格差異來分擔農(nóng)戶因保護耕地環(huán)境所帶來的生產(chǎn)成本。因此，通過農(nóng)業(yè)生態(tài)補償來實現(xiàn)耕地保護，存在利益相關者的支付意愿與受償意愿，其前提條件是存在的。同時，從調查來看，不同作物的補償意愿通常與農(nóng)產(chǎn)品的市場價值相關。

3.基于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)母乇Ｗo補償資源分析

一般來說，補償資源包括資金、技術、政策、物品等。補償資源的來源主要是政府、企業(yè)、個人和非政府組織等；政府的支持是主要的資源來源，但其畢竟是有限的，故拓展資源來源渠道，實現(xiàn)資源多元化，才能夠對耕地保護提供良好的物質保障。

從問卷數(shù)據(jù)來看，有50.55%的農(nóng)戶將資金作為自己首選的補償項，29.67%的農(nóng)戶將技術補償作為首選補償項，其余農(nóng)戶認為不管何種資源都可以作為其首選項；有45%的農(nóng)戶將物資補償作為其第二補償項，20.88%的農(nóng)戶將資金作為其第二補償項，此外有18.68%的農(nóng)戶將技術補償作為其第二補償項。可見，當?shù)剞r(nóng)戶偏向于直接的資金補償，以物資資源(如糧食、農(nóng)家肥等)、技術資源(如種植技術等)補償為輔。

由上可知，農(nóng)戶偏向于用可直觀感知的資金來平衡耕地保護給自己帶來的經(jīng)濟損失感知。因此，耕地保護的第一要務是消除由耕地保護所帶給農(nóng)戶的經(jīng)濟損失感知，使農(nóng)戶認知到保護并不會給其帶來損失，要對耕地保護的產(chǎn)出結果進行經(jīng)濟兜底。同時，由于要讓農(nóng)戶減少、甚至不用農(nóng)藥化肥來耕種耕地，農(nóng)戶會對新種植技術不大相信，同時相關替代生產(chǎn)要素供給不足也影響農(nóng)戶的參與，因此，還需要對此進行技術引導、替代生產(chǎn)要素支持。

4.基于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)母乇Ｗo補償支付渠道分析

支付渠道通常有三種模式：一是基于市場的補償支付渠道，二是基于政府的補償支付渠道，三是基于非政府組織的補償支付渠道。基于市場的渠道在偏遠農(nóng)村地區(qū)的實際效果值得進一步研究；基于政府的渠道是比較易于實踐的，但是這種渠道也存在資金不足等政府失靈的問題；基于非政府組織的渠道能較好地彌補基于政府的渠道的不足。

調查發(fā)現(xiàn)，無論是農(nóng)民還是城市居民都對支付中的腐敗問題表示擔憂。有92.3%的農(nóng)戶和29.7%的城鎮(zhèn)居民認為，應將補償?shù)馁Y源直接發(fā)放到家庭，有24.3%的城鎮(zhèn)居民則認為補償應依靠政府的組織網(wǎng)絡，另外有38.7%表示，不好斷定到底哪種補償支付渠道更好。部分城鎮(zhèn)居民認為，直接向農(nóng)戶支付補償，存在著成本高、難以實現(xiàn)等問題；而通過政府來發(fā)放，又擔心公職人員的尋租腐敗行為。

就補償客體而言，在各種支付渠道中，學者們通常是將個體農(nóng)戶作為默認支付對象。但是，個體農(nóng)戶存在補償標準低、公共產(chǎn)權難分、交易成本大等問題。從田野調查資料來看，民族地區(qū)通常是以宗族為紐帶而結成社區(qū)，在這種社區(qū)里，形成了內(nèi)部的利益分配協(xié)調機制，因此通過社區(qū)這一渠道，使整個社區(qū)受益，同時促進其相互監(jiān)督，值得進一步探討。

總的來說，進行基于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)母乇Ｗo，應在堅持政府渠道為主的情況下，積極探索以非政府組織支付渠道、市場支付渠道作為主要補充，拓展補償客體，構建一個可持續(xù)、有效的支付渠道體系。

5.基于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)母乇Ｗo時限與利益相關者分析

由于補償資源有限，如何確定耕地保護的補償期限與范圍是一個重要問題。在問卷調查中，26.37%的農(nóng)戶對目前的農(nóng)業(yè)補貼表示基本滿意，29.67%的農(nóng)戶表示滿意，17.58%的農(nóng)戶表示不滿意，15.38%的農(nóng)戶表示難以評價。問卷調查發(fā)現(xiàn)，補償期限是影響農(nóng)戶對補償滿意度評價的重要因素。例如部分農(nóng)戶對目前已經(jīng)到期的補償表示不滿意，原因是事前對這方面的政策缺乏了解。可見補償期限不只是一個簡單的時間段概念，還需要與農(nóng)戶進行事前、事中、事后溝通。因此，對于補償期限的研判，無論時間長短，都應使當事人參與、知曉。結合國內(nèi)、國際實踐項目的經(jīng)驗來看，補償期限一般在5-10年之間，并依據(jù)效果評估結果，來縮短或延長相應的期限。

利益相關者包括補償主體和補償客體。從問卷數(shù)據(jù)來看，有49.45%的農(nóng)戶和87.39%的城鎮(zhèn)居民認為，補償主體應為政府；有46.15%的農(nóng)戶和9%的城鎮(zhèn)居民認為只要愿意提供補償，誰作為補償主體都可以。可見，政府應該在耕地保護方面承擔主要責任，同時，應調動多方力量參與進來。

四、結 論

我國耕地不到世界耕地的10%，但卻耗掉全球1/3的化肥，而且農(nóng)田施用化肥后只有35%有效，65%是將污染物留在環(huán)境中，目前中國耕地總面積的70%已受到污染。*搜狐財經(jīng)網(wǎng)：http://business.sohu.com/20130412/n372435650.shtml?pvid=tc_business&a=&b=《世界報》，2015年9月16日，《中國耕地很大部分遭受嚴重污染》。在如此嚴峻的形勢下，一方面要對已被破壞的耕地進行修復，另一方面要對正面臨污染威脅的耕地進行保護。

我國歷來較少考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對耕地的破壞，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補貼大多沒有和環(huán)境保護掛鉤，有的補貼政策甚至起到了加重環(huán)境污染的作用，例如，我國化肥每平方公里使用量在40噸左右，遠遠超過發(fā)達國家為防止化肥對土壤和水體造成危害而設置的每平方公里2.5噸的安全上限。從2004年開始，我國政府開始意識到此問題的嚴重性，開始效仿發(fā)達國家將直接補貼與生態(tài)環(huán)境質量、耕地保護相聯(lián)系。*馬述忠、馮冠勝：《健全農(nóng)業(yè)補貼制度：規(guī)則、模式與方案》， 北京：人民出版社，2010年，第146-147頁。

從農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制來看，其實質是一種利益相關者的利益調節(jié)機制，通過外部資源的注入來提高外界對耕地資源的使用成本，以調節(jié)耕地經(jīng)濟利益。而從生態(tài)學的角度來說，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制是平衡農(nóng)業(yè)耕地環(huán)境的消耗與投入，以實現(xiàn)對耕地的合理、可持續(xù)利用。

在民族地區(qū)(甚至在更大范圍內(nèi))，市場經(jīng)濟力量正對耕地保護造成明顯的負面沖擊，但目前還沒有一個可以很好切入的角度對耕地進行實質性保護。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償是一種符合國際規(guī)則、具備一定可操作性的方式，通過這一方式來將外部資源注入耕地保護，同時通過這種方式提高耕地資源的使用成本，可使得耕地的保護成為可能。因此，結合實地調查與宏觀環(huán)境來說，通過農(nóng)業(yè)生態(tài)補償對民族地區(qū)的耕地保護進行探討，具有一定的現(xiàn)實可操作性，也符合宏觀環(huán)境的要求。

從已有的研究來看，通過農(nóng)業(yè)生態(tài)補償對民族地區(qū)的耕地進行保護，利益相關者的涵蓋面應該更廣。本文的研究區(qū)域屬于民族地區(qū)，地方政府依法擁有民族區(qū)域自治權。因此，地方政府應作為補償主體之一來承擔相應責任。同時，應將非政府組織作為補償主體。本文的研究區(qū)域處于我國邊疆地區(qū)，耕地環(huán)境溢出會影響其它地區(qū)，而非政府組織是一種跨越國別、地理限制的受益公眾的代言人，而且在拉美等地進行過相關實踐，其效果令人滿意。另外，從調查結果來看，良好耕地環(huán)境下生長的農(nóng)產(chǎn)品通常會更受消費者的青睞，消費者愿意支付高于一般農(nóng)產(chǎn)品的價格消費此農(nóng)產(chǎn)品，從而進行市場化的補償，因此消費者也應該是補償主體之一。所以，研究區(qū)域內(nèi)的補償主體應該包括各級政府、非政府組織以及市場消費主體。

在補償客體方面，有學者認為，破壞者不屬于利益相關者*生態(tài)補償原理與應用/中國21世紀議程管理中心編著：《生態(tài)補償原理與應用》，北京：社會科學文獻出版社，2009年，第13頁。，從而將其排除在相關分析之外。但是從調查結果來看，絕大部分農(nóng)戶通過使用農(nóng)藥化肥在保產(chǎn)的同時正破壞著耕地，而進行耕地保護又離不開農(nóng)戶的直接參與。如果不將這些破壞者作為利益相關者，而只將保護者作為補償客體，那么直接參與者的破壞行為仍沒有調節(jié)到，耕地也會繼續(xù)被破壞著。目前，我國各類有機農(nóng)場或生態(tài)農(nóng)場也正在用相應的方式進行耕地保護，其行動也應得到認可與一定的補償。但是分散的個體農(nóng)戶在研究與實踐中會出現(xiàn)很多問題，如個體的談判能力不足、公共產(chǎn)權難以分割等，這就造成補償范圍存在真空地帶，即補償主體提供的補償無法被這一補償客體完全接納。而民族地區(qū)以血緣關系形成的大家族(可視為一個“社區(qū)”)，通常能形成自然村寨，這種“大家族”往往會淡化公共產(chǎn)權分割問題，降低交易成本。從深度訪談來看，其內(nèi)部已有較為成熟的資源分配機制，通過這種機制進行分配，效果更好，這種“大家族”式的社區(qū)可在民族地區(qū)作為補償客體之一。因此，從產(chǎn)權明晰的角度來看，民族地區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)难a償客體包括農(nóng)戶(農(nóng)場)和社區(qū)。

另一個需要進一步討論的問題，即怎樣的補償標準才能有效平衡農(nóng)戶在參與項目的損失與獲得上的感知，怎樣的補償標準才是補償主體愿意參與項目的空間。從調查過程來看，農(nóng)戶的受償意愿值、消費者的支付意愿值都基本上是與農(nóng)產(chǎn)品的市場價格相聯(lián)系。而目前在進行標準測算方面，要么是通過純生態(tài)效益進行測算，因其值過高很難有可操作性；要么是通過條件估值法(CVM)測算，存在問卷內(nèi)容依賴等問題，*張翼飛：《CVM研究中支付意愿問卷“內(nèi)容依賴性”的實證研究—以上海城市內(nèi)河生態(tài)恢復CVM評估為例》，《中國人口、資源與環(huán)境》2012年第6期。影響估值的準確性。也有學者對這些方法做一些修正(例如用地區(qū)GDP與人口數(shù)量等系數(shù)來修正純生態(tài)效益測算值)，但是這些修正都基本忽視了實際市場的存在及其影響。因此，將測算的標準與實際有機(綠色)農(nóng)產(chǎn)品市場價格進行聯(lián)系來動態(tài)調整補償標準，值得進一步深入探討。

而要實現(xiàn)保護耕地的愿望，需要完善相應的有機(綠色)農(nóng)產(chǎn)品市場的第三方監(jiān)督、評估機制。正如在調查中發(fā)現(xiàn)的，雖然農(nóng)戶知曉“生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品”的價格應該更高，但農(nóng)戶同時也擔心消費者對“生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品”的物理特征(如顏色、大小、形狀等)不滿意，不愿意支付更高價格；而城鎮(zhèn)居民也擔心農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品并不是真正的“生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品”，同時對政府認證監(jiān)督的信任度不夠。因此，完善相應的有機(綠色)農(nóng)產(chǎn)品市場的第三方監(jiān)督、評估機制，對實現(xiàn)這一愿望有重要作用。應重視對耕地保護項目的生態(tài)補償實施效果的及時評估，并在項目實施前、實施中與農(nóng)戶進行充分溝通，并以此來調節(jié)項目的政府支持、引導期限，讓耕地保護借助生態(tài)補償這一機制有效運作，最終以市場的力量來實現(xiàn)耕地的可持續(xù)利用。