推進農民集中居住與城鄉一體化健康發展*

葉繼紅

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州215123）

推進農民集中居住與城鄉一體化健康發展*

葉繼紅

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州215123）

引導和推進農民集中居住，是近年來各地為促進城鄉一體化發展而進行的一項探索性和創造性實踐。農民集中居住對于城鄉一體化發展的作用表現在三個方面：在發展目標上追求城鄉均衡發展，在發展方式上強調農民就地就近轉移，在發展緯度上注重農民多元化發展。但在實際推進農民集中居住過程中，也暴露出推進速度過快、農民上樓致貧、居住區建設缺乏個性特色等問題，需要在總結經驗和反思不足的基礎上，科學、合理、有序地推進農民集中居住，以確保城鄉一體化健康發展。

農民集中居住；城鄉一體化；健康發展；就近轉移

農民集中居住，就是通過一定的措施和手段，把居住分散的農村人口集中到新型農村社區居住，使他們過上類似于城市居民的生活。當然，農民集中居住不僅僅是指其居住地發生變化，還指因居住方式變化而產生的農民在生產、生活和社會福利等方面的整體性變革。由此，農民集中居住已超出了居住集中化的本意而具有了縮小城鄉差別的意涵，因而需要將農民集中居住問題置于城鄉一體化發展的背景下來認識和分析，探討農民集中居住與城鄉一體化發展之間的關系，以及科學推進農民集中居住的策略。

一、農民集中居住及其意義

當前，隨著我國城市化進程的快速推進，不少地區出現了建設新型農村社區、推進農民集中居住的熱潮。從各地推進經驗來看，比較典型的有江蘇省的“三集中”（居住向社區集中，企業向園區集中，土地向規模經營集中）、“三置換”（農戶將集體資產所有權、土地承包經營權、宅基地及住房分別置換成股份合作社股權、社會保障和城鎮住房）模式，天津市的“宅基地換房”模式，山東省的“合村并居”模式等。以江蘇省為例，早在2001年前后，蘇南地區農村為解決快速城鎮化過程中人多地少的矛盾以及由于當地大量農民進廠務工而出現的“空心村”問題，蘇州、無錫等地的一些富裕鄉鎮自發進行了農村三集中的實踐。通過這種方式，一方面節約了大量的土地資源，提高了土地的利用率；另一方面改善了農村的居住環境，提高了農民的生活質量，實踐證明效果較好。因與中央“建設社會主義新農村”戰略相吻合而獲得了國家的認可，從而上升為國家的頂層制度設計。

農民集中居住之所以受到如此重視還在于，它契合了城鄉一體化發展的現實要求，與城鄉一體化的目標相一致。城鄉一體化是我國現代化和城市化發展的一個新階段，是城市與鄉村兩個不同特質的經濟社會單元和人類聚落空間在一個相互依存的區域范圍內謀求融合發展、協調共生的過程。［1］城鄉一體化的實質是破除城鄉二元結構，讓居住在鄉村的人口也能平等共享城市公共服務，以實現城鄉居民公平發展和共同發展。要想實現這一目標，單靠建設城市新區和大都市擴容來吸納農村人口是遠遠不夠的，必須轉換思路，從農村尋找突破口。

二、農民集中居住對城鄉一體化發展的作用方式

（一）在發展目標上，農民集中居住追求城鄉均衡發展

從農民集中居住的實現方式看，目前各地通過征地拆遷將城郊農民集中到新型農村社區居住便是在推進農民集中居住。但是推進農民集中居住又不局限于此，因為除了城郊農民通過征地拆遷實現集中居住外，街鎮周邊的農民和自然村的農民也可以向小城鎮和中心村集中居住，從而形成了自上而下從城市到小城鎮再到中心村三個不同層次和類別的農民集中居住區（圖1）。伴隨著農民集中居住的依次推進，城市公共資源、公共設施和公共服務也一直向下延伸至小城鎮和中心村集中居住區，這就意味著要將小城鎮和中心村集中居住區打造成與城市社區無差別的居住區，從而真正實現公共資源在城鄉之間的均衡配置和城鄉公共服務的均等化發展。

不難看出，作為一種全新的發展理念，農民集中居住并沒有將城市作為農民轉移和集聚的唯一選擇，突破了以往單純追求城市發展的思維模式。而把城市與鄉村看作一個社會系統內兩個平等的發展主體，注重城鄉一體與均衡發展，而非顧此失彼。這與當下流行的“包容性發展”理念也是十分契合的。包容性發展強調城市包容鄉村發展，即在城市化進程中城市在得到快速發展的同時也要顧及和支持鄉村發展，通過以工促農、以城帶鄉，推進城市基礎設施向鄉村延伸、公共資源向鄉村配送、現代文明向鄉村輻射，改善農村社區環境，提高農村居民生活水平，實現城鄉和諧發展和共同繁榮。從實地調研來看，農民集中居住區不但基礎設施配備齊全，而且教育、醫療衛生、文化體育、商業網點、金融郵電和市政公用等各種公共服務設施也應有盡有，因此，農民集中居住的過程也是推動公共資源在城鄉間均衡配置和城鄉一體化的過程。

（二）在發展方式上，農民集中居住強調農民就地就近轉移

20世紀90年代以來我國出現的“民工潮”現象表明，城市化是中國現代化發展的必由之路。然而，我國進城農民工大多集中在東部中心城市。以新生代農民工為例，根據國家統計局發布的數據，2013年64.8%的新生代農民工集中在東部地區，54.9%的新生代農民工集中在地級市以上的城市。［3］農民工大量擁入大中城市一方面不可避免地造成了人口、資源壓力以及各種“城市病”；另一方面，大量農村勞動力尤其是青壯年勞動力外流又導致了鄉村凋敝和留守兒童、婦女等問題。事實證明，農村剩余勞動力全部轉向大中城市并不是一條切實可行的途徑，而就地式的農村工業化和農村城鎮化才是我國轉移農村剩余勞動力最主要、最合適的途徑。農民集中居住模式與此不謀而合。作為一種發展模式，農民集中居住不強調農村人口單純地、過多地向大中城市遷移，而是以發展農村經濟、提高農村生產力為依托，努力實現農村人口的就地就近轉移和向小城鎮和中心村的集中居住。當前農民集中居住主要通過征地拆遷和撤村并居的方式進行的。具體來說，當農村經濟發展到一定程度、農民非農化達到一定水平后，地方政府選擇條件較好的小城鎮和中心村建造現代化的農民集中居住區，完善居住區的基礎設施和公共服務設施，加強居住區的社區化管理，提升居住區的服務功能，改善農民的居住條件和生活條件，使入住的農民過上相當于市民的生活，享受與市民基本相同的國民待遇，促進農民的職業轉換和身份轉變。與此同時，居住方式的改變還帶來了農民生活方式、生活習慣和思想觀念的改變。這是因為，農民集中居住區是一個全新的生活環境，是按照城市社區標準建構起來的物質空間，也是實現由鄉村社會向城市社會過渡的特定場域。集中居住區作為一種生活環境在這里起到了形塑農民新型人格的作用，它充當了農民市民化的一種外部機制，加速了農民市民化的過程。因此，農民集中居住本質上就是一種就地城鎮化和農民市民化的過程。

（三）在發展維度上，農民集中居住注重農民多元化發展

推進農民集中居住為實現農民的多元化發展提供了可能。由于農民集聚點客觀上存在城市、小城鎮、中心村三種建設方案，相應的，農民就有了三種選擇：他們依據自身條件既可以選擇直接進入城市尋求更好發展（進城發展），也可以選擇進入位于城市與鄉村過渡地帶的小城鎮以改善生產生活條件，積蓄力量，待時機成熟再向城市遷移、定居和發展（進鎮發展），還可以選擇留在鄉村就地發展（在地發展），從而形成了居城農民、居鎮農民、居村農民這三種不同發展類型和結果。例如，成都市羊安鎮在推進農民集中居住的過程中，政府部門并不強求農戶統一集中居住，在充分顧及不同群體的經濟收入狀況、承受能力和居住需求的情況下，設計了四種不同類型的居住區，供各戶自主選擇。經濟條件好的到羊安新城建樓房，經濟條件一般的到二級場鎮建樓房，經濟條件再次的到中心村修平房。［4］這些發展類型一定程度上反映了農民市民化所處的不同階段特征。對于進城發展的農民來說，他們憑借自身能力能夠在城市獲得相對穩定的工作，其市民化相對成功；對于居村農民來說，由于對土地的依賴程度較高和文化程度偏低等原因，他們暫時還不適合棄田進城，這部分人的市民化程度相對較低；而對于進鎮發展的農民來說，他們處于由鄉村向城市過渡的階段，其市民化程度雖不及居城農民但好于居村農民。

因此可以說，推進農民集中居住既兼顧了農民的發展條件和能力，又保證了農民在發展過程中的自主性和選擇性，尊重了農民的發展意愿，調動了農民參與新農村建設的積極性，促進了農民自身的多元化發展。從比較的視野來看，這樣的發展路徑一方面克服了農村人口盲目流向城市而又無法融入城市的問題，另一方面又避免了強行征地拆遷趕農民進城而造成農民失地、失業和生活水平下降的問題，較好地體現和貫徹了城鎮化建設過程中以人為本的發展理念，因而是一種比較可行的發展方式。

三、當前推進農民集中居住存在的一些突出問題

（一）農民集中居住工程推進速度過快、規模過大，引發的社會矛盾較大

以江蘇為例，根據江蘇“全省鎮村布局規劃編制”安排，在未來20年至25年內，江蘇全省約25萬個自然村將逐步被撤并為4萬多個“規劃居住點”。而在山東，諸城、淄博、臨沂、濟寧、德州等地都不同程度地開展了“撤村并居”工作。以諸城為例，該市從2007年起撤銷轄區內全部1249個行政村，逐步合并為208個農村社區。河北則于2009年啟動了1000個村的新民居建設示范工程，并計劃用三年時間“改造”全省15%的村莊。按此速度，20年后，該省農民將“全部集中居住”。毫無疑問，各地要在一定時間內完成規模如此浩大的工程顯然離不開地方政府部門的強力推進。而在一些地方，為了出政績、趕進度，不顧客觀條件是否具備，違背農民意愿強行拆遷、拿走農民宅基地、“趕農民上樓”的現象也時有發生。而農民從中獲得的補償費又很低，結果損害了農民的利益，激化了社會矛盾，加劇了社會沖突。據國家信訪局數據顯示，當前群體性上訪事件60%與土地有關，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400萬件左右［5］，從中不難看出該問題的嚴重性。

（二）欠發達地區或純農區集中居住區居民“上樓致貧”、“半城市化”問題突出

農民集中居住一般都伴隨著土地的被征用，如果在欠發達地區或純農區推行農民集中居住的話，很容易因征地后經濟欠發達、無力吸納大批失地農民就業而導致他們既失地又失業。如果短時間內找不到合適工作，城鎮生活成本又居高不下，他們將難以承受集中居住后的生活壓力，很容易陷入生活困境，即“上樓致貧”，尤其是對那些年齡偏大又無一技之長的農民來說更是如此。不僅如此，征地拆遷和集中居住使得這些人既不能退回農村務農又無法在城市立足或融入城市，因而始終徘徊在城市與鄉村的邊緣，無法完成市民化轉變，造成“半城市化”問題。如果一些失地失業人口被迫外出打工的話，就有可能出現新的“空心樓”或“空心社區”，從而與改善農民居住條件、提升農民生活質量的政策初衷相違背，也不利于農村社會的和諧與穩定。

（三）農民集中居住區建設“千村一面”，缺乏個性和特色

當前在推進農民集中居住區建設過程中，都免不了借鑒城市小區建設的經驗和模式，但是在借鑒過程中也存在一定的誤區，認為只有鋼筋水泥澆筑的高樓和整齊劃一的道路、大理石廣場才是現代化的標志，而“房前屋后、前庭后院、栽瓜種菜、采桑養蠶、雞犬之聲相聞”的田園風光是落后的表現。為了追求容易看得見、容易見“成效”、整齊劃一的外觀效果，有些地方生搬硬套城鎮建設模式，盲目克隆城市的廣場、草坪、運動場等，將城市里的形象工程搬到農村，構筑千篇一律的城鎮景觀。結果百年古樹被砍掉了，成片竹林被推掉了，小橋流水被摧毀了，自然的道路、河道也被改成了直馬路、直河道，使得興建的農民集中居住區“千村一面”，風格雷同，缺乏個性和特色。這既破壞了鄉村的自然美，又加重了新農村建設的成本。

四、科學推進農民集中居住，實現城鄉一體化健康發展

（一）推進農民集中居住既要加強頂層設計，又要尊重“地方性知識”

農民集中居住是統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的重要舉措，也是建設社會主義新農村的重要內容。但是，在推進過程中既要肯定農民集中居住模式作為國家頂層設計的指導意義，又要注意我國客觀上存在顯著的區域性和地方性差異，從實際出發，因地制宜，適度推進。在這里，區域性和地方性構成了吉爾茲所說的“地方性知識”（local knowledge）的來源，“地方性知識”不僅包括該地區獨特的自然和社會條件，也包括特定區域內人們的觀念、經驗、生活習慣、文化傳統等。地方性知識的提出是為了喚起人們對于該種知識與生成這一知識的具體情境的重視，以及修正和補充頂層設計者一般性知識的不足。如果不顧區域性和地方性特征而強行推進，就會導致米格代爾所批評的國家中心論的錯誤：“采用國家中心論的路徑犯了類似于只關注捕鼠器的設計而不了解老鼠的實際情況的錯誤。”［6］或者如斯科特所說：“如果排除了地方實踐中蘊含的寶貴知識的支持”［7］，那些試圖改善人類狀況的項目就會面臨失敗的風險。因此，尊重地方性知識（因地制宜）應是推進農民集中居住的一個必要條件。事實上，由于地區經濟社會發展水平不同、農民的訴求和意愿不同，所采取的推進策略也應該有所不同。尊重地方性知識實質上就是要尊重和突出農民的主體地位，尊重農民的意愿，聽取農民的訴求，發揮農民的作用，維護農民的權益。

（二）推進農民集中居住既要依靠政府推動，又要重視產業帶動

推進農民集中居住是一項浩大的民生實事工程，需要投入大量的人力、物力和財力，進行精心的規劃、組織和實施，唯有政府才能擔當此重任。當前各地推進農民集中居住基本上都是政府部門在積極推動和發揮主導作用。很顯然，這是一種來自外部的推動力，本質上是政府部門通過規劃來實施的社會干預行為，目的在于通過干預來指導社會與經濟發展進程、改善民眾福祉。［8］從蘇南地區的實踐來看，地方政府部門通過撤村并居和農民集中居住，解決了農村的空心村問題，節約了土地資源，改善了農民生活環境，改變了鄉村社會面貌，但不可否認的是，蘇南地區農民集中居住的順利推進是建立在該地區較為發達的經濟基礎上。經濟和產業發展為蘇南農民集中居住提供了前提和基礎。因此，在強調政府推動作用的同時，也要重視產業發展的帶動作用。產業發展是判斷農民是否適合集中居住的一項重要指標。這是因為，“建設新型農村社區，好比建一幢高樓大廈，產業是其穩固的根基。樓高萬丈‘基’為本。有產業，新型農村社區才有可持續發展的潛力，農民就業才有基礎，農民收入才有保障，才能進得來、留得住、能發展、可致富。”［9］因此，當務之急要大力發展農村經濟，培育和發展農村特色產業，積極培育農村市場，引導外出務工人員回鄉創業，促進農村勞動力就地就近向二、三產業轉移，實現農民非農化和就地城鎮化，從而為實施農民集中居住積蓄力量、創造條件。

（三）推進農民集中居住既要重視“物質性”要素建設，又要關注“人”的發展

推進農民集中居住是一項復雜的系統工程，既涉及選址規劃、征地拆遷、居住點建設、配套設施建設等物質性要素，又包括農民遷移后的勞動就業、社會保障、身份認同、文化生活等與“人”有關的非物質性要素，離不開物質要素與人文要素的相互作用與整體推進。事實上，集中居住區只為農村城鎮化提供了一個物質的外殼和空間的載體，而人的市民化轉變才是其關鍵內核。因此，在推進農民集中居住過程中，政府及相關部門要從整體性的視角出發，不僅要重視居住區的“物質性”要素建設，盡可能地為農民提供現代化的物質設施和居住條件，更要重視人的素質、文化、思想、精神等“非物質性”要素建設。要以農民集中居住為契機，以居住社區為平臺，教育引導集中居住農民轉變思想觀念、改變生活方式，加強新居民的技能培訓、提高新居民的人力資本存量和市場就業能力，增強他們對居住區的認同感和歸屬感，促進他們由農民角色向市民角色的順利轉變。這里對于人的要素的強調與當前我國推進新型城鎮化的戰略目標是一致的，新型城鎮化的“核心是以人為本，關鍵是提升質量”［10］，是從之前注重征地、建房等“物本”的城鎮化到尊重人的價值、重視人的需要、關注人的發展的“人本”城鎮化的徹底轉變。

（四）農民集中居住區建設既要吸收城市元素，又要體現鄉村特色

農民集中居住區既不同于成熟的城市社區，也不同于傳統的村落社區，它明顯帶有從鄉村向城市過渡的特征。這就決定了農民集中居住區的建造既要借鑒城市社區建設經驗，吸收和利用現代元素，又要兼顧農民的生活習慣及民風民俗，體現鄉村風貌特色。首先，農民集中居住區規劃建設要凸顯鄉村文化特色。農民集中居住區建設不能簡單復制城市社區，不能把城市的鋼筋水泥全部搬到農村去。要在合理借鑒現代城市社區建設經驗的同時，充分利用現有的地形地貌、天然水體和村莊綠化，體現農村的自然風貌和田園風光，讓農村與城市的形態及功能各自充分彰顯，農村秀美的田園風光與城市現代文明交相輝映、相輔相成，鄉村與城市和諧發展。其次，農民集中居住區建設要體現多樣性和差異性。農民習慣在門前屋后種花種草、栽上果樹、種些蔬菜。因此，對于純農區來說，可以考慮建造兩層半小樓或類似城里的連體別墅，保留農家小院，以滿足農民生產生活需要。對于小城鎮或城郊農民集中居住區來說，由于土地資源有限、不具備建造農民別墅的條件，一般需要建造多層或高層公寓式住宅，但可以融入鄉村田園元素。例如，在蘇州白洋灣農民集中居住區，社區部門在蘇州市蔬菜研究所的幫助下對失地農民進行盆栽蔬菜培訓，引導大家將菜園子種到自家的陽臺、客廳內，滿足了失地農民的戀土情結和對鄉村生活的念想。第三，農民集中居住區要建立和完善具有替代性功能的服務設施。集中居住前，農民遇到紅白喜事一般都習慣在家里置辦酒席，但集中居住后生活空間的狹小并不允許他們這么做。針對這一點，一些居住區建立了具有替代性功能的便民服務中心或“喜事堂”，供有需要的住戶使用。這種人性化舉措既方便了居民的生活，又尊重和延續了他們原有的風俗習慣。從這個意義上講，這些“功能替代物”是農民集中居住過程中鄉土文化在城市社區得以延續的、必要的物質載體。

［1］洪銀興，陳雯.城市化和城鄉一體化［J］.經濟理論與經濟管理，2003，（4）.

［2］葉繼紅.農民集中居住與移民文化適應：基于江蘇農民集中居住區的調查［M］.北京：社會科學文獻出版社，2013：4.

［3］2013年全國農民工監測調查報告［EB/OL］.國家統計局，2014-05-12.

［4］鄭科揚.邛崍市羊安鎮新農村建設情況調查［J］.黨建研究，2007，（5）.

［5］劉守英.以土地謀發展模式的風險與改革［J］.國際經濟評論，2012，（2）.

［6］［美］喬爾·S·米格代爾.強社會與弱國家：第三世界的國家社會關系及國家能力［M］.張長東，等，譯，南京：江蘇人民出版社，2012：5.

［7］［美］詹姆斯·C·斯科特.國家的視角：那些試圖改善人類命運的項目是如何失敗的［M］.王曉毅，譯，北京：社會科學文獻出版社，2012：407.

［8］Midgley，J.Social Development：The Ddevelopmental Perspective in Social Welfare.London：SAGE Publications Ltd，1999：126.

［9］喻新安，劉道興.新型農村社區建設探析［M］.北京：社會科學文獻出版社，2013：175.

［10］劉金祥.推進新型城鎮化的四個維度［N］.人民日報，2013-12-29.

（責任編輯木木）

C912．82

A

1001-862X（2015）03-0010-005

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教育部哲學社會科學研究重大攻關項目（14JZD029）；江蘇高校哲學社會科學研究重大項目（2014ZDAXM007）；江蘇社科基金重點項目（14SHA001）：蘇州大學中國特色城鎮化研究中心項目（GJ213103）

葉繼紅（1969—），安徽長豐人，蘇州大學政治與公共管理學院教授，江蘇省新型城鎮化與社會治理協同創新中心研究員，博士生導師，主要研究方向：農村社會學研究。