失獨家庭扶助制度的問題與出路研究*
——基于全國22個省《失獨家庭扶助制度實施方案》的分析

謝勇才　王茂福（.中國人民大學勞動人事學院，北京0087；.華中科技大學社會學系，武漢430074）

失獨家庭扶助制度的問題與出路研究*
——基于全國22個省《失獨家庭扶助制度實施方案》的分析

謝勇才1王茂福2
（1.中國人民大學勞動人事學院，北京100872；2.華中科技大學社會學系，武漢430074）

失獨家庭扶助制度是緩解失獨家庭困境的一項重要制度，但該項制度在各地執行過程中卻出現了一定的地區差異。通過對全國22個省份失獨家庭扶助制度實施方案的梳理與比較，發現失獨家庭扶助制度還存在著扶助內容狹窄、保障水平偏低、制度覆蓋面不高和責任主體單一等諸多問題。為此，政府應當從完善扶助內容、提高保障水平、擴大制度覆蓋面和引入多元主體等方面來完善失獨家庭扶助制度，以緩解失獨父母的后顧之憂，促進社會和諧發展。

失獨家庭；失獨家庭扶助制度；制度缺陷；革新路徑

上世紀70年代末實施的計劃生育政策，在不到30年的時間里實現了我國人口再生產類型的歷史性轉變，有效地遏制了人口的過快增長，在一定程度上實現了“帕累托改進”，推動了經濟社會的發展和民眾福祉的改善。與計劃生育政策相伴隨，我國產生了數以億計的政策性獨生子女家庭。然而，子女的唯一性就意味著脆弱性、稀缺性與非可替代性，故而獨生子女家庭本質上是風險家庭。［1］當前，獨生子女家庭面臨的最大風險莫過于子女的不幸意外死亡。近年來，由于疾病和溺水等事故而不幸死亡的獨生子女數量與日俱增，從而使得我國逐步出現了數以百萬計的失獨家庭。［2］獨生子女的意外早逝，不但給失獨父母造成了極其沉重的身體和心理創痛，也導致其失去了最可靠且最寶貴的生活依靠與精神支柱，心無所安、老無所依、病無所醫、困無所助，亟須政府和社會各界的關愛與扶助。

為了解決失獨家庭的特殊困難，中央與地方政府進行了積極的探索，逐步建立了失獨家庭扶助制度。與此同時，失獨家庭扶助制度也引起了部分學者的關注。例如，關于制度的定位問題，周美林等認為失獨家庭扶助制度是一種特殊的救助制度［3］，它應當與相關社會保障制度優勢互補并保持合理平衡，陸杰華等指出這項制度存在定位模糊的本質缺陷［4］，嚴重影響其實施效果。針對失獨家庭扶助制度的實施效果問題，黃建的研究發現這一制度存在體系殘缺和責權關系錯位等諸多困境［5］，亟須引起重視。賈鋒的研究卻指出法制的缺失才是失獨家庭扶助制度的最大困境。［6］為了克服這些困境，謝勇才等基于可持續生計視角提出應當對這一制度進行革新，促使其由生存型救助走向發展型救助［7］，從而有效地緩解失獨父母的后顧之憂。

仔細分析現有文獻可以發現，大多數學者是基于中央政策文件對失獨家庭扶助制度所作的宏觀分析，很少有學者關注到這一制度的地方性創新。有鑒于此，本文以各地失獨家庭扶助制度實施方案為依據，剖析這一制度的實施困境，并提出相應的解決策略，以期對完善失獨家庭扶助制度有所裨益。

一、失獨家庭扶助制度的發展軌跡與實施現狀

1.失獨家庭扶助制度的發展軌跡

盡管失獨家庭扶助制度的出現較晚，然而我國立法部門很早就開始關注失獨問題。2001年12月頒布的《中華人民共和國人口與計劃生育法》第二十七條第四款明確提出：“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助。”為了統籌解決人口與計生工作中出現的新問題，2006年12月17日，中共中央、國務院發布《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》，提出“積極探索建立獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度”，這是中央政府文件首次提到“獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度”，為后來這項制度的正式建立提供了重要依據。

在總結各地試點經驗的基礎上，2007年8月31日，財政部與國家人口計生委聯合頒布《關于印發全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案的通知》，要求各省區逐步建立獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度，其主要內容是政府向女方年滿49周歲且未領養或者再生育子女的失獨夫婦發放每人每月不低于100元的特別扶助金，直至失獨夫婦亡故為止。考慮失獨家庭的實際困境，2011年12月14日，財政部和國家人口計生委聯合頒布《關于建立全國農村部分計劃生育家庭獎勵扶助和計劃生育家庭特別扶助標準動態調整機制的通知》，要求各地以農村居民家庭年人均生活消費支出增長幅度為依據對特別扶助金進行調整，自2012年元旦起，失獨家庭扶助金調整為每人每月不低于135元。為了更加有效地幫扶失獨家庭，2013年12月18日，國家衛計委等五部委聯合頒布《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，要求各地加大對失獨家庭的扶助力度，自2014年元旦起，城鄉失獨家庭扶助金調整為每人每月340元和170元，并逐步建立動態調整機制，同時還提出要做好失獨夫婦的養老等工作。

從失獨家庭扶助制度的發展軌跡可以發現，政府對失獨家庭的扶助工作逐步重視，扶助內容逐步拓展，扶助力度不斷增強，經歷了從無到有、由弱到強的發展歷程。

2.失獨家庭扶助制度的實施現狀

自從獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點通知頒布后，各地紛紛以此為藍本并結合本地實際開始探索建立失獨家庭扶助制度，但是由于扶助標準偏低和政府不夠重視等原因，導致制度的覆蓋面有限且效果不佳。［8］不過，自從2013年底五部委聯合發文要求各地進一步做好失獨家庭的幫扶工作以來，各地政府逐步重視，各地的扶助標準也快速提高，有效地緩解了部分失獨群體的生存困境。據不完全統計，截至2015年3月底，全國已有22個省份頒布并實施了關于進一步做好失獨家庭扶助制度的方案。這些實施方案進一步細化了失獨家庭扶助制度的扶助標準和籌資等內容，而且各地的實施方案存在一定的甚至是較大的差異。因而，筆者將以這22個省份的失獨家庭扶助制度實施方案為依據，對這一制度進行具體剖析。

二、各地失獨家庭扶助制度存在的問題

1.扶助內容狹窄，重物質扶助輕精神關懷

近年來，隨著新聞媒體相關報道的增多、失獨群體維權意識的增強和社會公眾關注度的提高，政府對失獨家庭扶助工作愈來愈重視，扶助內容逐步增多，已經由基本生活救助拓展到養老和醫療等內容。然而，從失獨父母的救助需求來看，當前的扶助內容仍然偏窄，主要是以貨幣形式給付的物質救助為主，而相對地忽略了對失獨父母的精神關懷。即使一些省份在失獨家庭扶助制度實施方案中提到了精神關懷，也只是一帶而過而已，并無具體實施內容。

2.保障水平偏低，城鄉差異較大

由表5和表6中數據計算出原礦石的邦德功指數為Wi=15.32 kWh/t，微波處理后礦石的邦德功指數為Wi=14.07 kWh/t，可以看出微波處理后邦德功指數減小8.2%。

失獨家庭扶助制度是運用經濟手段解決社會問題的一種制度安排，保障水平的高低決定著其能否有效地解除失獨父母的后顧之憂。從表1可以看出，盡管22個省份中有19個省份的失獨家庭扶助金標準遠遠高于國家標準，然而從其保障水平來講，大多數省份失獨家庭扶助制度的城鎮保障水平在15%～25%之間，全國平均值為20.21%，保障水平較低。與此相對應，22個省份失獨家庭扶助制度的農村保障水平在30%～60%之間，全國平均值為49.28%，遠遠高于城鎮的保障水平。不過，考慮一些失獨父母可能由于為子女生前治病而債臺高筑，一些失獨父母在失獨后無心工作，經濟收入可能急劇下降，因而可以判斷當前失獨家庭扶助制度的保障水平仍然偏低，無法有效地緩解失獨父母的后顧之憂。

特別值得關注的是，通過表1還可以發現，全國22個省份中有多達18個省份實行的是城鄉統一金額的扶助金，考慮當前我國城鄉之間的物價水平和生活成本差異較大，可以發現這實際上是一種形式上的公平而非實質上的公平。因為相同金額的扶助金會造成失獨家庭扶助制度的城鄉保障水平差異較大，主要表現為農村失獨家庭享有的保障水平要遠高于城鎮失獨家庭。其中差異最大的是廣西，農村失獨家庭享有的保障水平要比城鎮失獨家庭高出107.69%，差異最小的是湖北，其農村失獨家庭享有的保障水平比城鎮失獨家庭僅高出5.2%，全國平均相差29.07%。這就在同一群體、同一扶助制度內制造了新的不公平，人為地給城鎮失獨父母造成了“二次傷害”。

表1　各地區失獨家庭扶助制度保障水平的比較（單位：元/%）

3.制度覆蓋面較低，不能“應保盡保”

失獨家庭扶助制度覆蓋面的高低不僅關乎制度的實施效果，而且關乎制度的公平與否。如表2所示，全國22個省份中多達21個省份的失獨家庭扶助制度僅僅覆蓋了女方年滿49周歲的失獨父母，唯有江西省的失獨家庭扶助制度還覆蓋了女方年齡在40—49周歲的失獨父母。事實上，女方年齡在40—49周歲的失獨夫婦已經喪失了補償性生育的“戰略機遇期”［9］，也會面臨諸多生活困境，同樣需要政府幫扶。然而，同為基本國策負面效應的承受者，卻由于年齡原因而被排斥在失獨家庭扶助制度覆蓋范圍之外，這不管是從道義還是從法理上來講都是不公平的。因而，從制度覆蓋面來看，當前各地失獨家庭扶助制度的覆蓋面偏低，無法實現“應保盡保”，嚴重損害了部分失獨父母的正當權益。

4.責任主體單一，政府財政壓力較大

對于失獨家庭扶助制度而言，責任主體的多寡至關重要，因為這不僅關乎制度保障水平的高低，而且關乎制度能否可持續。從表3可以看出，當前全國22個省份中多達15個省份的失獨家庭扶助制度的責任主體僅為政府，只有北京、重慶、天津和浙江4個省份意識到應當同時發揮商業保險公司的作用，也僅有福建、廣東、上海和天津4個省份注意到應當同時利用非營利組織的資源與優勢。此外，尚未有一個省份認識到還應當利用社區和其他責任主體的資源與優勢。換言之，當前各地失獨家庭扶助制度的責任主體單一，僅僅依靠政府，不僅救助范圍有限，救助水平也難以提升，救助質量也難以保證，從而無法有效緩解失獨父母的生活困境。

表2　各地區失獨家庭扶助制度覆蓋面比較

表3　各地區失獨家庭扶助制度責任主體的比較

三、未來失獨家庭扶助制度的完善建議

1.完善扶助內容，物質幫扶與精神關懷并重

官方救助是社會救助的重要方面［10］，失獨家庭扶助制度作為幫助失獨父母應對生活風險的重要制度安排，其不僅關系失獨父母的生計能否可持續，而且關乎這一制度實施效果的好壞。因而，政府應當逐步完善失獨家庭扶助制度的扶助內容，不僅要重視對失獨父母進行基本生活救助和養老保障等物質性幫扶，而且要重視對失獨父母的精神關懷，對其進行精神慰藉與心理疏導，幫助其盡快走出喪子的陰影，重建生活的信心與希望。事實上，對于很多失獨父母而言，心靈上的創傷才是其面臨的最大困境。故而，在幫扶失獨父母的過程中，物質幫扶和精神關懷是失獨家庭扶助制度的“兩個輪子”，相輔相成、缺一不可，唯有二者并重，才能有效地滿足失獨父母的多種需求，進而有效地解除其后顧之憂。

2.提高保障水平，縮小城鄉差異

失獨家庭扶助制度的保障水平意味著失獨父母所能享有的扶助待遇的高低，保障水平的偏高或者偏低都不利于制度的發展與完善。針對當前失獨家庭扶助制度的保障水平偏低問題，各級政府應當以各地的生活成本和財政實力為依據，適度地提高失獨家庭扶助制度的保障水平，并建立與平均工資和物價聯動的正常調整機制。同時，尤其要重視縮小失獨家庭扶助制度保障水平的城鄉差異，各級政府應當根據物價水平和生活成本的差異實行城鄉適度有別的扶助標準，讓城鄉失獨父母享有大致相同的扶助待遇。因為城鄉失獨父母皆為計劃生育政策的遵守者與利益受損者，而且失獨事故給城鄉失獨父母所帶來的創傷并無二致，因此他們理應享受大體一致的保障水平。故而，對于失獨家庭扶助制度而言，要追求的是實質公平——城鄉保障水平大體一致，而非形式公平——城鄉扶助金額相同。唯有如此，才能有效地緩解失獨父母的實際困難。

3.擴大制度覆蓋面，實現“應保盡保”

失獨家庭扶助制度作為緩解失獨父母生存困境的一項重要制度安排，覆蓋大多數失獨父母是其積極功能有效發揮的重要前提。而且，失獨家庭扶助制度覆蓋面的高低，亦關乎制度的公平與正義。同為計劃生育政策負面效應的承受者，僅僅因為年齡原因，女方年齡不滿49周歲的失獨父母基本上不享有政府扶助，而女方年滿49周歲的失獨父母卻享有基本生活救助和養老等多種政府幫扶，不僅嚴重損害了女方不滿49周歲的失獨父母的正當權益，而且會衍生出新的社會不公平。故而，政府應當擴大失獨家庭扶助制度的覆蓋面，把女方年齡不滿49周歲的失獨夫婦也納入扶助范圍，對他們進行基本生活救助和醫療保障等，實現“應保盡保”，切實解決這部分失獨父母的特殊困難，這不僅有利于計劃生育政策的發展與完善，而且有利于社會的和諧與正義。

4.引入多元主體，減輕政府壓力

無論是從歷史還是基于現實考量，任何一方的資源與能力都是有限的，政府也概莫能外。根據西方福利多元理論，政府并非福利資源的唯一供給者，福利資源的供給責任應當由政府、市場和社區等共同承擔。［11］事實上，失獨家庭扶助制度所存在的扶助內容狹窄和制度覆蓋面偏低等問題，或多或少都與制度的責任主體單一有關系。故而，失獨家庭扶助制度應當在政府主導的前提下引入多元主體（見圖1），例如商業保險公司、非營利組織和社區等，充分調動和利用社會各方的資源與優勢，構建政府與市場、企業以及非營利組織等部門互惠互補的多元化責任體系，在失獨家庭扶助制度的供給責任上實現政府主導與多方分責，實現責任主體的多元化、社會化與分散化，這不僅能夠彌補政府公共資源的不足，而且有利于培養和增強各責任主體的責任意識，還可以給失獨父母提供一個相對穩定的安全預期，以實現制度的可持續發展。

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（責任編輯焦德武）

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謝勇才（1988—），江西贛州人，中國人民大學勞動人事學院博士生，主要研究方向：弱勢群體社會保障研究；王茂福（1963—），湖北武漢人，華中科技大學社會學系副主任，教授，博士生導師，加州大學伯克利分校、曼徹斯特大學和香港中文大學訪問學者，主要研究方向：經濟社會學研究。