新型城鎮化背景下土地集約利用的障礙與優化路徑

周靚

摘 要 在我國新型城鎮化進程中，中小城鎮土地集約利用存在著思路有誤、規劃不力、生態破壞、缺乏監督、產權地記制度滯后、土地監督約束機制弱化及規劃和管理不科學合理等問題。針對這些問題，應著力從制度、環境、管理及監督等方面入手，加強多元化小城鎮建設力度，完善鎮區土地使用管理制度，完善土地征用制度，走出一條中國特色城鎮化發展道路。

關鍵詞 新型城鎮化；集約用地；優化路徑

中圖分類號：F299.2 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）21--02

自從20世紀80年代，美國著名社會學家費孝通早就指出要小城鎮建設是法治農村經濟和解決人口出路的重要方法。隨著我國改革開放和全面建設小康社會的步伐加快，小城鎮建設成為廣大人民群眾和社會各界關注的焦點和熱點問題。其中，關注的焦點在于如何將有限的土地集約利用，實現土地資源結構優化升級，解決目前我國農村土地利用方面的突出瓶頸。

1 我國中小城鎮土地集約利用的豐富內涵

當前，國內外專家學者對城鎮化土地集約利用的概念和內涵尚未形成一個準確的定義，這增加了對農村土地研究的難度和復雜程度。

1.1 從長遠角度看，土地集約利用就是要形成可持續的土地利用率

美國著名土地經濟學家尹利在《土地經濟學原理》一書中明確指出：“城市化開發人就是要把現有的土地進行資本增收，對已經利用好的土地增加可靠的資本和勞動力，這種方式方法就是土地利用的集約。”這告訴人們，土地的集約利用是有限的，而不是無限制的進行下去，必須按照國家和政府的土地法律法規進行有效的開發和利用，否則會造成不良的影響力和破壞性，浪費國家的土地資源。

1.2 從發展潛力來看，土地集約利用就是要注重挖掘土地資源利用潛力

雖然在我國土地資源豐富而且分布較為廣泛，但想要真正實現土地利用的更大功能和效率，就必須要注重挖掘和整理有限的城鎮土地利用的功效，只有充分發揮好包括農民用地和建設用地和住房用地在內的集約利用資源土地，才能在我國農村或者城市化進程中的土地利用。反之，就會出現不合理安排地土地數量和節奏，改無法完善建設用地的結構布局，不能充分挖掘有限的土地潛力，無法提高小城鎮土地配置和合貯備。

1.3 從方式方法來看，土地集約利用就是要科學合理布局

本文的小城鎮土地集約利用就是指在可持續發展的環境下或者前提下，要節約有限的土地資源。為此，必須考慮經濟、技術、承載力和資源等條件下來合理開發利用小城鎮土地資源，采取合理布局、結構優化、環境優美、技術科學等方式和手段，實現土地經濟效率，實現小城鎮土地的社會效益和生態環境效益。

2 新型城鎮化背景下我國中小城鎮土地集約利用的障礙性分析

影響小城鎮土地集約利用的因素有人口、環境、經濟發展水平、城市規模等方方面面，但主要是自然環境、社會發展程度、經濟發展狀況。

2.1 土地集約利用的思路有誤

中小城鎮在進行土地集約利用時，往往強調“離土不離鄉”思路制約，導致我國中小城市土地建設遍地開花，造成村落自發性占用土地建設。隨著人們生活水平的不斷提高，生活條件和居住環境要求越來越高，對住房、交通條件和基礎設施等方面也會造成巨大變化。因此，適當和適宜的人口增長速度和人口規模將會對小城鎮土地集約利用優質直接的聯系，人口增長就會從衣食住行各方面進行利用，就會提出相應的要求。例如，人口素質的高低，會對小城鎮土地集約利用的創新起到積極功效。

2.2 土地集約利用的規劃不力

假如當地的經濟發展水平較高，就提高土地的利用率，所以經濟發展程度對土地集約化利用具有重要的雙面性和雙刃劍的作用。土地的集約利用率可以提高當地的經濟發展水平，促進小城鎮快速發展，形成有一定規模的小城鎮土地集約的壓力和增強土地供需的矛盾。土地結構的調整又可以為推動小城鎮建設的規范和規模，提高和優化小城鎮用地結構和發展城市建設。例如，某市小城鎮發展規模有城郊型、交通便利型、鄉鎮企業型等，但無論哪種類型，都不能孤立和脫離開來，否則適得其反，影響小城鎮發展速度，也避免重復建設和不必要損失。

2.3 土地集約利用的政府監督乏力

在我國小城鎮化進程中和土地利用過程中，國家通過相關的小城鎮土地政策，如金融政策、稅收政策、土地政策等，對小城鎮土地集約利用有著一定的影響力。當前，大部分小城鎮土地利用過程中出現了大規模的土地閑置和拋荒的現象。出現這種現象的原因一方面是大量農村勞動力外出務工，無法兼顧土地；另一方面是國家相應的法治法律不健全，管理體制機制不規范。因此，相關部門在推動小城鎮土地集約利用時，要綜合考慮上述原因，并有針對性地采取有效手段，充分考慮全局性和整體性，通過行政手段和政策支持或者相關法律進行協調，解決小城鎮土地利用問題。

3 我國中小城鎮土地集約利用的優化路徑

在我國，發展和利用小城鎮土地必須要堅持控制總量原則、限制增量原則、盤活存量原則，把這些總原則作為集約土地利用的總原則和總體思路，堅持這個總綱不動搖，走內涵挖潛和可持續發展土地集約利用道路。

3.1 要合理利用小城鎮土地集約利用思路

盤活閑置低效率的小城鎮土地。小城鎮土地集約利用的關鍵是科學合理地開發和盤活一些閑置的、低效能的、拋荒的土地，充分利用各鄉鎮的土地利用空間。例如，原鄉鎮中低矮腐朽、陳舊不堪的住房，廢棄的小城鎮舊倉庫舊工廠，荒廢的廠房等占用大量的閑置土地，可以科學規劃，統籌安排，把這一部分集約土地利用到小城鎮建設當中。同時，要在小城鎮規劃和建設過程中，要適當增加建筑物的高度，提高小城鎮土地集約利用的容積率，合理規劃小城鎮和居民居住的建筑格局，提高建筑美觀度和審美密度。一方面，政府要投入資金進行舊小城改造，把分散的、小塊的面積利用；另一方面，政府要投入一定的資金用于小城鎮舊城區的拆遷改造建設，充分挖掘現有的尚未開發的存量土地潛力，對原有或者已經有的建設用地進行再開發再利用。

3.2 要積極調整城鎮產業用地結構

梯度發展小城鎮土地集約利用建設就是要積極發揮和調整產業企業用地當的結構布局，發揮好市場導向作用，把城鎮結合和鄉村結合作用。調整城鎮產業用地結構就是因地制宜，發揮地域優勢和經濟發展優勢，城郊接壤優勢。目前，在大多數小城鎮土地利用過程中，存在著產業用地混亂、土地開發渙散、資金管理監管不到位等問題，農業、耕地保護等產業用地結構不合理，低下的舊工礦企業和住宅用地占用城鎮中心地段無法集約用地，導致出現投資規模較大、土地收益較高的新工業、商業卻出現無地可用的情況。政府應該科學地通過級差地租調整土地利用方向，結合小城鎮產業結構調整和城鎮企業發展實際情況，不斷推進小城鎮企業集中聯片開發模式。政府和國土部門要鼓勵在外興業人員和私人企業向鎮工業區集中發展，合理規劃工業園區、商業發展區和住宅區的土地利用，促進這種地區使之各自連接成片形成特色的土地利用集約度。

3.3 要科學優化小城鎮集約用地的規劃和布局

要想梯度發展小城鎮就必須要遵循市場規律，優化小城鎮集約用地的科學規劃布局。優化布局可以降低小城鎮土地利用布局結構，形成一種遞進式、梯度式的開發和發展模式，通過將小城鎮中心區土地開發和小規模企業個體戶和創業大戶等方式，尤其是在小城鎮建設過程中的重污染型企業和破壞環境企業遷到城鎮郊區不斷提高小城鎮土地利用率，提高土地利用的社會效益、經濟效益和生態效益。充分利用小城鎮產業用地調整規模，要依托地域優勢優質條件，大力發展綠色環保產業，資源節約型的特色產業，使我國小城鎮土地集約經濟建設與土地利用形成一個良性循環和可持續發展，政府主導，包裝項目，引進開發意向主體，加速小城鎮建設步伐。

3.4 要不斷提升小城鎮土地集約利用宏觀管控能力

宏觀管控就是要在小城鎮化建設過程中強化和發揮小城鎮土地利用規劃的宏觀調控功能，以此達到和提高小城鎮土地利用率與資源開發程度。宏觀調控可以把小城鎮建設土地利用起來，增強小城鎮土地利用率，使土地利用總體規劃是土地用途管制的基本依據。因此，必須在小城鎮發展用地的規模上、方向上和范圍上加強防控，不能與小城鎮建設規劃相違背，同時要加強協調并對其進行控制開發。要開展小城鎮地籍調查活動，開展一些和非農業建設用地清查調查力度，摸清小城鎮閑置拋荒土地和小城鎮土地集約的低效利用土地發展狀況，合理調整政府財政的投入比例，結合當地實際情況，因地制宜，指導運作鄉鎮小城鎮開發建設，責權明確分工負合作，提高小城鎮土地集約利用效率和利用率。

（責任編輯：劉昀）