聯(lián)合執(zhí)法中聘任人員濫用職權(quán)行為的認定

任彩霞　李艷松

內(nèi)容摘要： 國家機關(guān)針對特定事項、特定領(lǐng)域進行集中整治而開展聯(lián)合執(zhí)法活動，并由此設(shè)立的臨時性機構(gòu)不屬于國家機關(guān)，其工作人員、聘任人員均代表具體的執(zhí)法機關(guān)依法履行公務(wù)，應(yīng)當視為“國家機關(guān)工作人員”，符合濫用職權(quán)罪的主體要求。上述人員濫用職權(quán)行為的認定，應(yīng)以執(zhí)法機關(guān)所依據(jù)的法律、法規(guī)作為判定標準，并結(jié)合特定的時空條件，確定國家職權(quán)是否已被濫用，并致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失。

關(guān)鍵詞：國家機關(guān)工作人員 聯(lián)合執(zhí)法 聘任 濫用職權(quán)

【基本案情】

案發(fā)前，被告人耿某、郭某某均系某管委會治超工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱為“治超辦”）治超協(xié)管員，其中耿某任督查三組副組長，負責(zé)督促、檢查當班治超班組工作情況和轄區(qū)路面超限車輛的治理工作，郭某某任三班一組組長，負責(zé)帶領(lǐng)本組人員在指定區(qū)域開展路面超限車輛治理工作。

2012年11月12日21時許，被告人郭某某駕駛長城牌牌照號碼為津JW****的皮卡汽車，帶領(lǐng)組員王某、趙某某、高某沿海濱大道自北向南方向巡查執(zhí)行治超公務(wù)時，經(jīng)目測發(fā)現(xiàn)閆某駕駛的福田牌牌照號碼為冀CC****的半掛貨車可能超限，隨即對該車進行追趕。在追趕過程中，王某擺手要求貨車司機閆某停車，遭拒后郭某某超車至貨車前方并減速，試圖將貨車逼停，導(dǎo)致雙方車輛發(fā)生碰撞，貨車借機變道繼續(xù)逃離。

被告人郭某某隨后開車繼續(xù)追趕，并指示趙某某向當班督察組組長被告人耿某電話匯報，請求支援共同攔截貨車。被告人耿某明知郭某某等人的行為違反規(guī)定，未盡督察職責(zé)進行阻止，而是答應(yīng)共同攔截車輛，并要求趙某某請求河海大橋治超崗攔截車輛。耿某駕駛牌照號為津NY****的捷達牌汽車趕至河海大橋治超崗?fù)?，發(fā)現(xiàn)閆某所駕車輛后，與郭某某共同追趕。郭某某、耿某等人追至海河大橋上后，閆某駕車在左側(cè)快車道行駛，郭某某借機超車至閆某所駕車輛前方開始減速，耿某駕車占住貨車右側(cè)車道防止閆某變道逃跑，閆某所駕貨車與郭某某所駕車輛碰撞數(shù)下后被逼停。閆某棄車逃跑過程中，從橋上墜落至地面后死亡。

與閆某隨行的李某某挪到駕駛位置后繼續(xù)開車逃離。趙某某、高某、王某等人發(fā)現(xiàn)貨車司機可能墜橋后，告知郭某某，郭某某通過趙某某向耿某匯報，耿某指示“先別管司機，趕快追車吧”，未采取任何應(yīng)對措施，郭某某、耿某等人繼續(xù)駕車追趕未果。被告人耿某、郭某某仍未采取任何有效應(yīng)對措施，也未將該情況向單位匯報。

在治超執(zhí)法過程中，被告人郭某某、耿某各自所駕車輛均沒有明顯的治超執(zhí)法標識，郭某某沒有穿反光背心，攔截車輛時也沒有使用手電、停車示意牌等工具，而且郭某某屬于超越管轄片區(qū)執(zhí)法。

案發(fā)當晚，河海大橋下一停車場工作人員夜查時發(fā)現(xiàn)閆某尸體。后經(jīng)鑒定，貨車司機閆某排除工具暴力致死，符合高墜死亡。案發(fā)后，治超辦以經(jīng)濟幫助款名義給付閆某家屬人民幣63萬元。

【訴訟過程及判決結(jié)果】

橋下停車場工作人員發(fā)現(xiàn)閆某尸體后立即報案至公安機關(guān)。公安開展了部分調(diào)查工作后，未予立案。2012年12月，李某某實名到天津市濱海新區(qū)人民檢察院舉報耿某、郭某某的濫用職權(quán)行為。因涉嫌濫用職權(quán)罪，同年2月17日區(qū)檢察院對耿某、郭某某取保候?qū)彙?013年9月5日，檢察機關(guān)以被告人耿某、郭某某涉嫌濫用職權(quán)罪向區(qū)人民法院提起公訴。區(qū)人民法院于2013年12月5日判決如下：

一、被告人耿某犯濫用職權(quán)罪，免于刑事處罰。

二、被告人郭某某犯濫用職權(quán)罪，免于刑事處罰。

一審宣判后，被告人耿某、郭某某均未提出上訴，檢察機關(guān)亦未提出抗訴。

【主要爭議問題】

（一）治超協(xié)管員能否成為濫用職權(quán)罪的主體

第一種觀點認為，治超辦屬于“受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織”，而不是一個獨立的行政機關(guān)，耿某、郭某某系在該組織中從事公務(wù)的人員。天津市人民政府第19號令，即《天津市治理車輛非法超限超載規(guī)定》是產(chǎn)生該治超辦的法律依據(jù)，治超辦接受市政府、區(qū)政府的委托，負責(zé)一定地區(qū)的治超執(zhí)法工作，耿某、郭某某雖然系聘任人員，但是其在該組織中履行治超公務(wù)，應(yīng)當視為國家機關(guān)工作人員。

第二種觀點認為，治超辦屬于聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)調(diào)機構(gòu)，不具有行政主體資格，耿某、郭某某代表公路、交通等具體的執(zhí)法部門，在治超辦的組織、協(xié)調(diào)下開展治超執(zhí)法工作，屬于“雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”。該觀點認為行政機關(guān)的設(shè)立、職權(quán)應(yīng)該由法律確定，天津市人民政府頒布的文件不能成為機構(gòu)獲得行政主體資格的依據(jù)。治超辦屬于治超聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)調(diào)部門，耿某、郭某某雖然由治超辦聘任，接受治超辦管理，但是其在上路執(zhí)法過程中，應(yīng)是代表治超執(zhí)法部門依法履行治超公務(wù)，與治超辦并無本質(zhì)關(guān)聯(lián)。

（二）本案中是否存在濫用職權(quán)行為

第一種觀點認為，耿某、郭某某追車、攔截等行為系屬正常履行職務(wù)行為。該觀點認為根據(jù)相關(guān)文件要求，路面治超應(yīng)“采取固定檢查和流動巡查相結(jié)合的方式”，對相關(guān)車輛進行攔截符合流動巡查要求，此其一；其二，治超人員可以對“可能對公路設(shè)施安全有嚴重威脅”的超限車輛進行追趕，本案中的涉案車輛可能會對河海大橋造成嚴重威脅，被告人采取追趕車輛的行為符合法律規(guī)定，屬于正常的職務(wù)行為。

第二種觀點認為，應(yīng)該根據(jù)具體的執(zhí)法規(guī)范，結(jié)合當時的實際情況分析追車、攔截、逼停的合理性、正當性，堅持以事實為依據(jù)，法律為準繩。而根據(jù)已查明的犯罪事實，被告人耿某、郭某某實施了強行追趕、攔截、逼停未超載超限車輛的濫用職權(quán)行為，其治超執(zhí)法行為不具有合理、正當性，違反了相關(guān)法律、法規(guī)。

（三）被告人耿某、郭某某的濫用職權(quán)行為與死者死亡之間是否具有因果關(guān)系

第一種觀點認為，司機閆某的死亡是其自身下車逃跑、墜橋造成的，耿某、郭某某并未與死者存在任何的身體接觸，二被告人的追車行為與死者死亡之間沒有因果關(guān)系。

第二種觀點認為，結(jié)合當時特定的時空條件，耿某、郭某某在未表明身份的情況下，實施強行追趕、攔截、逼停閆某所駕貨車，造成了閆某的極度緊張與恐懼，其濫用職權(quán)行為已經(jīng)具有威脅他人生命安全的現(xiàn)實危險性，所以濫用職權(quán)行為與閆某的死亡結(jié)果之間具有刑法意義上的因果關(guān)系。

【裁判理由及法理評析】

（一）被告人耿某、郭某某屬于“雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”

2002年12月《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》規(guī)定，在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國家機關(guān)委托代表國家行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，或者雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國家機關(guān)行使職權(quán)時，有瀆職行為，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。

所以，認定行政執(zhí)法領(lǐng)域瀆職主體資格時，首先必須明確行為人所隸屬的機構(gòu)、組織是否具有行政執(zhí)法主體資格。行政執(zhí)法主體資格的獲得需要憲法、法律、法規(guī)等較高級別法律文件的授予，并具備一定的組織機構(gòu)特征。而且對于一些事關(guān)普通群眾切身利益、執(zhí)法要求較高的工商、交通、消防等執(zhí)法領(lǐng)域，必須由特定的執(zhí)法部門進行執(zhí)法，嚴禁將執(zhí)法權(quán)委托給其他的團體、組織、個人，以防止行政執(zhí)法權(quán)的濫用，損害國家機關(guān)權(quán)威。然而在某些特定區(qū)域、領(lǐng)域存在的行政聯(lián)合執(zhí)法隊伍或機構(gòu)往往不具備行政執(zhí)法主體資格，其建立、解散或撤銷往往只憑借某些地方“紅頭文件”的規(guī)定或某些領(lǐng)導(dǎo)的批示。這些聯(lián)合執(zhí)法隊伍或機構(gòu)雖然負責(zé)具體執(zhí)法部門的組織、協(xié)調(diào)，但具體的執(zhí)法人員與該隊伍、機構(gòu)不存在職務(wù)上的隸屬關(guān)系，執(zhí)法的依據(jù)亦是各個執(zhí)法部門特有的法律規(guī)范。所以我們在確定聯(lián)合執(zhí)法過程中是否存在濫用職權(quán)行為，必須透過聯(lián)合執(zhí)法隊伍或機構(gòu)，追溯至行為人執(zhí)法權(quán)來源的具體行政執(zhí)法部門，并以該部門的執(zhí)法規(guī)范判決是否存在濫用職權(quán)行為。

在本案中，根據(jù)天津市治理車輛非法超限超載規(guī)定，區(qū)政府成立了治超領(lǐng)導(dǎo)小組，并從公安分局、公路局、交警支隊等機關(guān)抽調(diào)人員設(shè)立治超領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，安排、協(xié)調(diào)各部門開展工作，全面負責(zé)一定區(qū)域的治超工作。從上述規(guī)定來看，治超辦應(yīng)屬于各機關(guān)開展治超聯(lián)合執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)部門，負責(zé)安排、協(xié)調(diào)各部門開展工作。所以從根本上來講，治超辦是區(qū)政府從各個具有行政執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法單位抽調(diào)人員組成的一個臨時性機構(gòu)，所抽調(diào)人員統(tǒng)一接受治超辦的安排，執(zhí)行治超聯(lián)合執(zhí)法工作。

《公路安全保護條例》規(guī)定，有關(guān)交通運輸主管部門可以設(shè)立固定超限檢測站點，配備必要的設(shè)備和人員；公路管理機構(gòu)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)車輛超限等應(yīng)當就近引導(dǎo)至固定超限檢測站點進行處理。根據(jù)上述規(guī)定，治超執(zhí)法主體應(yīng)為交通運輸管理局、公路局等行政執(zhí)法機關(guān)，治超辦作為各執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，其所抽調(diào)人員應(yīng)以其所歸屬的行政機關(guān)名義、權(quán)限在公共道路上開展治超執(zhí)法，其權(quán)力的來源系交通運輸管理機關(guān)、公路機關(guān)，而非治超辦。

關(guān)于治超辦招聘協(xié)管人員的批文以及相關(guān)的證人證言、被告人供述能夠證實，隨著治超工作的深入，為解決人員緊張問題，治超辦委托人力資源公司招聘了包括被告人耿某、郭某某在內(nèi)的大量治超協(xié)管員，負責(zé)治超執(zhí)法工作。耿某、郭某某等治超協(xié)管員接受聘任后，接受治超辦的統(tǒng)一管理，由治超辦將所聘任的治超協(xié)管員分配給各個執(zhí)法單位，由各個執(zhí)法單位對治超協(xié)管員進行培訓(xùn)后，在治超辦的安排下，穿著公路、交通等不同部門的制服，代表公路、交通等行政執(zhí)法機關(guān)，上路執(zhí)行治超任務(wù)。所以，雖然被告人耿某、郭某某未列入國家機關(guān)編制，但是其在治超辦的統(tǒng)一安排下，接受具體執(zhí)法單位的培訓(xùn)，穿著各個執(zhí)法部門的制服，代表公路、交通等國家機關(guān)執(zhí)行治超執(zhí)法工作。據(jù)此，耿某、郭某某作為治超協(xié)管員接受治超辦的管理，代表公路、交通燈治超執(zhí)法機關(guān)執(zhí)行具體的治超執(zhí)法工作，屬于“雖未列入國家機關(guān)人員編制但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員”，應(yīng)視為國家機關(guān)工作人員，具備濫用職權(quán)罪的主體資格。

（二）被告人耿某、郭某某在未表明身份的情況下實施了強行追趕、攔截、逼停未超載超限車輛的濫用職權(quán)行為

上文已經(jīng)提及，公路、交通部門是治超執(zhí)法主體，應(yīng)以國家針對公路、交通部門頒布實施的規(guī)范性執(zhí)法文件為依據(jù)，結(jié)合案件事實，確定耿某、郭某某是否實施了濫用職權(quán)行為。

2012年4月20日交通運輸部頒布實施的《關(guān)于印發(fā)路政文明執(zhí)法管理工作規(guī)范的通知》第40條、第41條均對攔車行為規(guī)范進行了明確，如“選擇安全和不妨礙通行的地點進行攔車”、“攔車時使用停車示意牌和規(guī)范的指揮手勢”、“不得在行道上攔截”、“遇有拒絕停車接受處理的，……不得強行責(zé)令駕駛?cè)送＼嚒?。而在本案中，耿某、郭某某未按要求佩戴“反光背心”，攔車時沒有使用停車示意牌或規(guī)范性手勢，所駕車輛上亦沒有明顯的治超執(zhí)法標識，導(dǎo)致了死者閆某無法判斷耿某、郭某某正在進行治超執(zhí)法。

而且部分人員認為涉案車輛可能會對河海大橋造成嚴重威脅，進而為耿某、郭某某強行追趕、攔截行為尋找理由，缺乏事實依據(jù)。首先，沒有證據(jù)證實涉案車輛可能會對“公路設(shè)施安全造成嚴重威脅”，恰恰相反，相關(guān)書證能夠證實閆某所駕車輛并未超限超載。而且如果認為涉案車輛對海河大橋造成嚴重威脅，那么耿某、郭某某將該“威脅”車輛強行逼停在河海大橋之上，豈不是將該“嚴重威脅”置于最為危險之境地。所以根據(jù)公路、交通部門治超執(zhí)法規(guī)范的有關(guān)規(guī)定，耿某、郭某某在沒有通過有效方式表明身份的前提下，強行追趕、攔截、逼停未超限超載車輛的行為，應(yīng)當認定為濫用職權(quán)行為。

（三）被告人耿某、郭某某的濫用職權(quán)行為與閆某的死亡具有刑法意義上的因果關(guān)系

理論上關(guān)于因果關(guān)系的學(xué)說，國外有條件說、原因說、相當因果關(guān)系說、合法則的條件說等，國內(nèi)有必然因果關(guān)系說和偶然因果關(guān)系說。限于篇幅原因，在此不再對上述學(xué)術(shù)理論進行詳細分析，僅結(jié)合本案的具體案情，闡述本案中濫用職權(quán)行為與死亡結(jié)果之間的因果關(guān)系如下：

首先，耿某、郭某某的強行追趕、攔截、逼停車輛的濫用行為具有導(dǎo)致閆某死亡的現(xiàn)實危險性。案發(fā)地域在海濱大道，即沿海高速的延長線上，車流量大，大型車多，容易發(fā)生交通事故，被告人耿某、郭某某沒有明顯執(zhí)法標識、警示標識的前提下，在夜間采取不合理的方式長距離追趕、攔截并逼停涉案車輛，不僅對自身的安全帶來極大的隱患，而且極易造成所追貨車車毀人亡，該二人的濫用職權(quán)行為存在導(dǎo)致閆某死亡的現(xiàn)實危險性，并且對社會公共安全也造成了極大的威脅。

其次，耿某、郭某某的濫用職權(quán)行為造成了閆某的心理恐懼和精神緊張。夜間執(zhí)法車輛未貼治超標識，僅擺手示意停車，而且緊追不舍，強行攔截，連續(xù)撞擊，李某某稱閆某以為遇到劫道的了，在被逼停后，閆某沖李某某說了句，“我怕挨打，我先跑啦”，然后就下車了，這些事實充分說明耿某、郭某某的濫用職權(quán)行為對閆某的心理造成了極大的壓迫，使其恐懼、緊張，導(dǎo)致其在逃跑過程中慌不擇路，墜下高橋。

再次，結(jié)合當時的時空條件，考慮到閆某心理的恐懼、精神的緊張，其選擇逃跑具有通常性、一般性。在被追逐了數(shù)十公里以后，被迫停車，閆某作為駕駛員因為害怕挨打，選擇下車逃跑，應(yīng)屬緊急情況下的正常反映，具有通常性。正是因為耿某、郭某某的濫用職權(quán)行為導(dǎo)致了閆某的緊張、恐懼，才使其下車逃跑，也正是因為心理的恐懼、精神的緊張，閆某才慌不擇路，墜橋死亡。所以耿某、郭某某的濫用職權(quán)行為對閆某的精神影響從未停止，在無法辨別對方人員身份的情況下，駕車逃跑、下車逃跑是在精神緊張、心理恐懼條件下的正常反應(yīng)，被告人耿某、郭某某在主觀上對閆某的該種反應(yīng)亦存在預(yù)見之可能。

最后，被告人耿某、郭某某意識到司機可能墜橋后，未采取任何應(yīng)對措施。耿某、郭某某事實濫用職權(quán)行為后對閆某的生命安全造成了現(xiàn)實、迫切的危險，閆某由于緊張、恐懼慌不擇路，墜下高橋之后，耿某、郭某某在對此情況已經(jīng)明知的情況下，沒有對墜橋的閆某采取任何應(yīng)對措施，而是選擇繼續(xù)追趕駕車離開的李某某，對閆某的死活聽之任之。所以不論閆某墜橋后是立即死亡，還是因為延誤救治死亡，耿某、郭某某的追趕、攔截、逼停行為以及之后沒有采取應(yīng)對措施繼續(xù)追趕的行為，是導(dǎo)致閆某死亡的主要原因。

綜上，被告人耿某、郭某某在未向涉案車輛表明治超執(zhí)法身份的情況下，在特定的時空環(huán)境內(nèi)，采取不合理的方式長距離追趕、攔截、逼停涉案車輛，造成閆某的恐懼心理，導(dǎo)致發(fā)生墜橋后果，且被告人耿某、郭某某在意識到司機可能墜橋后，未采取任何應(yīng)對措施，所以被告人耿某、郭某某的濫用職權(quán)行為與死者死亡后果之間具有刑法意義上的因果關(guān)系。