學前教育普惠制：實現學前教育公平的進路——以安徽省為例

楊玉潔，呂中國

（1.安徽廣播電視大學，安徽合肥230041；2.安徽交通職業學院，安徽合肥230022）

學前教育及學前教育公平對于個人、家庭乃至社會的可持續發展的重要性不言而喻，但我國當前幼兒園等學前教育資源“非缺即貴”，困擾著無數家庭，如何從制度層面上保障學前教育公平最大程度的實現是整個學前教育界都必須認真面對的問題。 在相關條件成熟的背景下，經過長期摸索，學前教育普惠制成為破解學前教育公平難題的重要路徑之一。 安徽此方面的探索及實踐走在了全國前列。

一、 學前教育及學前教育公平的重要地位

“學前教育是基礎教育的重要組成部分，是個體終身發展的起始與奠基階段，對鞏固和提高九年義務教育的質量與效益，全面提升國民整體素質具有基礎性、全局性和先導性的重要作用與價值”。[1]甚至可以從經濟學角度比較其投入與收益：相關研究表明，對學前教育每投入1 美元，日后能夠獲得7.16 美元的收益。[2]具有明顯的正外部性和高回報性。 據美國一項長達30 多年的研究表明，對學前教育的投資會得到10 多倍的收益，不但體現在個人成長上，還會帶來巨大的社會收益，節約大量的社會成本。

教育公平是社會公平的基礎，其指的是全體社會成員都能平等地擁有接受教育的權利和機會，即權利平等和機會平等。[3]教育公平關系到人和社會的全面發展，關系到代際公平，關系到整個國家綜合國力及國民素質的提升。 學前教育是人生的“起點”，學前教育公平在人生的“起跑線”端提供公平受教育的機會，不僅是落實憲法賦予公民平等權和受教育權的重要路徑，并且，對于弱勢群體的傾斜能夠縮小社會各階層的差距， 解決農民工等群體的后顧之憂， 化解矛盾， 從較深層面上維護社會穩定，以及提高我國勞動力整體的競爭優勢。

然而，當前學前教育發展的現狀是：“入園難”、“入園貴”，政府經費投入規模有限，城鄉、地區等資源配置不均衡，造成受教育群體受教育機會不平等，此與學前教育的重要地位不夠相稱。 近年來，政府、社會及學術界對于學前教育公平的實現進行了不懈的探索，在物質條件提高、城鎮化推進及戶籍改革等相關制度變遷的大背景下，學前教育普惠制應運而生。

安徽是人口大省，學齡前兒童有510 多萬。[4]近年來，安徽省以《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）》（下稱 《規劃綱要》）、《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（國發 ［2010］41 號）（下稱 《若干意見》）等為指導，結合本省實際制定頒布了《安徽省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）》（下稱《安徽規劃綱要》）《安徽省學前教育三年行動計劃 （2011～2013 年）》、《安徽省基本公共服務體系三年行動計劃（2013～2015 年）》等一系列政策，2014 年6 月1 日始更是施行地方性法規——《安徽省學前教育條例》， 一系列的重大決策措施，意在著力破解“入園難”“入園貴”等學前教育公平問題，其重要進路在于回歸“公益”、堅持“普惠”，以此統領全省學前教育發展。

二、學前教育普惠制及其與學前教育公平的契合

學前教育普惠制的概念較新， 但對于其內核的解讀趨于一致；其對于學前教育公平的實現的重要性不言而喻，兩者存在較強的內在契合性。

（一）學前教育普惠制釋義

“普惠”即無例外的“普遍惠及”，是社會核心價值觀——公正平等的體現。而普惠性，顧名思義，就是普及、惠及，具體到學前教育，即讓學前教育普及、惠及所有幼兒，使適齡兒童擁有均等的入園機會，保證幼兒教育公平。[5]歸納起來，學前教育普惠制大致包括普及非歧視、低價位、高質量、可選擇、可接受等特點。[6]本文認為，其內核大致包括兩個方面：惠及更多受教育人群，不留盲區；提供更高教育質量，均衡發展。

至于學前教育普惠制與幼兒園的聯系，有人認為，學前教育普惠制 “從字面上理解， 就是既普及又實惠的幼兒園，就是在教育公平的前提下，面向大眾的、適齡兒童普遍接受的、收費合理的幼兒園，既包括公辦幼兒園、具有公辦性質的幼兒園，也包括非營利性的民辦幼兒園”。[7]而此概念在實踐中的運用，目前尚未統一，如成都將普惠性學前教育體系定位為公益幼兒園，即政府定價的平價優質幼兒園。 江蘇省將學前教育普惠制重點放在普惠性民辦幼兒園，并將其定義為；不以營利為目的，幼兒園的設立條件、 保育教育質量要達到同類公辦幼兒園水平，受政府委托和資助提供學前教育服務，并執行同類公辦幼兒園收費標準的民辦幼兒園。 安徽與江蘇類似， 將普惠制幼兒園重心放在民辦幼兒園，并在《安徽省學前教育條例》第59 條將“普惠性民辦幼兒園”定義為：指由社會力量出資舉辦、享受政府財政補貼、面向社會提供普惠性服務， 執行政府指導性收費項目和標準的幼兒園。 似將公辦幼兒園排除在“普惠制”之外，但本文認為，公辦幼兒園回歸公益與普惠是發展學前教育公平的題中應有之義，當然包括公辦園。

（二）學前教育普惠制的探索歷程

其實，早在1995 年施行的《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）即明確指出：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、 種族、 性別、職業、 財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。國家……幫助各少數民族地區發展教育事業。 國家扶持邊遠貧困地區發展教育事業。 國家扶持和發展殘疾人教育事業。 ”較早反映出教育普惠性的思想，并在法律上對普惠性給予保障。

2001 年頒布的《幼兒園教育指導綱要（試行）》 明確指出：“幼兒園的教育是為所有在園幼兒的健康成長服務的，要為每一個兒童，包括有特殊需要的兒童提供積極的支持和幫助?！?可見，國家在學前教育領域已經確定了普惠性原則。

2010 年，《若干意見》指出：“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性。 ” 學前教育普惠性自此成為我國學前教育的發展目標和努力方向。 《若干意見》中用了一些詞匯對普惠性作了補充說明，如“廣覆蓋、?；尽保懊嫦虼蟊?、收費較低”，“覆蓋城鄉、布局合理”,“基本的、有質量的”，“方便就近、靈活多樣、多種層次”等。[8]對學前教育普惠性的核心理念作了充分的闡釋。

以國家相關政策、 法規為指導，2014 年頒布施行的《安徽學前教育條例》中提及“普惠”計17 處，總則第3條，即明確指出，要“發展學前教育，應當堅持公益性和普惠性”，明確了全省學前教育普惠制的努力方向。

（三）學前教育普惠制與學前教育公平的契合

學前教育普惠制的施行能實現教育民主， 從根本上防止階層固化，以教育公平夯實社會公平的基礎，其與學前教育公平的內核是相通的， 也是互為因果的。 就教育民主而言， 學前教育倡導從學前期開始讓所有兒童不分種族、 階層、 文化背景共同享有受教育的機會……教育民主化的進程就是促進教育公平、 公正發展的過程。[9]就社會公平而言，堅持學前教育普惠性，能阻斷貧困代際循環，促進各階層之間的有序流動，防止階層“固化”及“馬太效應”的出現，進而防止弱勢群體與強勢群體的對立與沖突，保持社會的和諧與穩定。

可見， 學前教育普惠制是解決學前教育公平失衡問題的根本途徑，作為實施主體，政府應當在學前教育普惠制的具體制度設計方面多下功夫， 讓學前教育回歸公益與普惠，進一步促進學前教育的公平。

三、學前教育普惠制的具體實施

學前教育普惠制對于學前教育公平的重要性不言而喻， 在學前教育普惠制的具體實現中， 應當抓住增加投入、優化資源配置、最終實現學前教育義務化等幾個方面重點跟進，安徽省近年來做出了不懈的努力。

（一）擴大財政經費投入規模，以財力保證普惠制

擴大學前教育的財政經費規模是實現學前教育普惠制的前提條件， 無論是基礎設施的建設、 師資隊伍的建設，還是政府“多取少予”優惠措施的施行等都需要擴大財政經費的投入規模，在“存量”與“增量”兩個方面做好工作， 以雄厚的財力保障幼兒園建設、 教職工工資與福利、教學設備及圖書等，促進普惠性幼兒園及在園幼兒占有率、學前三年毛入園率、師幼比等指標的提升。

針對學前教育財政經費投入有限的狀況， 各級政府要拓寬財政投入渠道，制定規劃，確保正常增長機制。 安徽省近年來學前教育經費投入還相對有限，但此種狀況在逐漸好轉。 根據《安徽統計年鑒（2013）》，2012 年安徽的學前教育經費占總教育經費的比例最高， 然而也只占了全省教育經費的3.01%，占安徽GDP 的%。[10]根據《中國教育經費統計年鑒 （2011）》，2011 年全國農村學前教育收入占教育總收入的33.6%，而安徽只占30.5%。 由此可見，安徽農村學前教育經費比較有限，存在比例失調的情形。

可以說， 安徽財政性教育經費投入曾經不足且比例失調， 嚴重制約著安徽學前教育的發展。 但安徽省政府近年來在《安徽規劃綱要》等文件的指引下，大力爭取中央投資，鼓勵地方政府增加投入，實現點面覆蓋，從財政經費上保障學前教育普惠制的順利實現。

在爭取中央投資方面，安徽省積極爭取，2010 年，國家已將我省列為全國十個學前教育推進工程試點（中西部農村學前教育推進試點工程）省之一，并支持專項資金4500 萬元，用于阜南縣、利辛縣、金寨縣、樅陽縣、固鎮縣、長豐縣、涇縣等7 個試點縣的29 個鄉(鎮)、村幼兒園建設。[11]

在本省投資方面，根據2013 年《安徽省基本公共服務體系三年行動計劃（2013～2015）》提出的2015 年前，全省學前三年毛入園率將達到65%、學前一年教育毛入學率達到85%、在園幼兒數達到150 萬人、將學前一年教育納入了基本公共服務體系范圍等普惠性目標，安徽省將新建、改擴建公辦幼兒園656 所，同時準備投入3.3 億元，在阜南等41 個試點縣(區)建設153 個鄉(鎮)、村幼兒園項目，總規模23.6 萬平方米。 目前已著手在18 個縣開展農村學前教育試點工程，總投資達1.35 億元。

地方政府方面如馬鞍山市及縣、 區政府將學前教育經費預算單列，且占同級財政性教育經費中的比例要逐年提高，到2013 年達到2%以上。 教育費附加中用于學前教育的比例不低于10%。 市級財政每年設立1000 萬元學前教育專項經費等。[12]并以擴大資源為突破口，努力解決入園難問題：新建、改建、擴建、購置、回收、配建；以落實獎補（新建、改擴建幼兒園、普惠幼兒園、平安幼兒園、省市一類幼兒園的獎補及困難家庭幼兒資助）制度為抓手，積極引導城鄉大辦普惠園。[13]

經過幾年的發展，截至2012 年底，安徽省共有幼兒園5192 所，學前三年毛入園率71.8 %，幼兒園資源擴大，學前三年毛入園率等若干指標達成度已經超過預期。[14]

地方政府如望江縣2010-2013 三年間全縣共投入2284 萬元，新建幼兒園10 所，改擴建幼兒園18 所，適齡幼兒入園率從34.7%增至2013 年底的95%。[15]

因此，學前教育財政投入要充分普惠與公平，要從學前教育發展整體架構中建立財政投入的政策和機制，讓更多的群眾享受到改革開放的成果，加大財政投入的總量和覆蓋面，創新財政投入的體制和機制。[16]

當然，發展普惠性幼兒園，并不是由政府大包大攬，搞“壟斷”，而是讓各幼兒園在競爭中能處于相對平等的競爭環境，讓市場作為資源配置的主要方式，從而整體推進學前教育事業的發展；此外，部分家庭對高端幼兒園的需求也可由市場自行解決，但這些需求并不能妨礙一般家庭對于普通幼兒園的剛性需求。

財政性教育經費的增加是學前教育普惠制的前提條件，但并不是只有在經濟發達地區才能實現學前教育普惠制，相反，在一些經濟次發達地區，普惠性幼兒園已漸露端倪，甚至在陜西省府谷縣、寧陜縣、吳起縣這樣的經濟不發達地區， 也已經將幼兒教育納入義務教育范疇?？梢姡柏斄Α辈⒉皇抢ё∮捉痰奈ㄒ唬３志獍l展也是發展學前教育事業的重要關注之一。

（二）優化資源配置，以均衡發展確保普惠

充足的財力并不能全面實現普惠制， 還要注重學前教育資源的優化配置，不但要“做大蛋糕”，還要“分好蛋糕”，按照市區、縣城或人口規模或農村鄉鎮為單位均勻配置學前教育資源，均勻布點，全面覆蓋，以公辦民辦、城鄉、區域的協調發展確保學前教育普惠制，還“普惠”以真正內涵。

1.大力發展公辦園，大力扶持民辦園。 公辦園具備良好的發展基礎，學費相對便宜，投入相對充足，社會認可度也相對較高，因此，發展學前教育普惠制的首要任務是大力發展公辦園，提高數量，提高質量，對于學前教育普惠制能起到良好的示范作用，對于市場價格的平衡也能起到相當作用。

但安徽省公辦園前幾年普遍存在公辦園少、 設施設備老舊、教師待遇偏低等問題，2010 年，公辦園數占幼兒園總數的比例僅為25.9%。 這直接導致了安徽省公辦學前教育資源缺乏， 限制了學前教育普惠性主要載體作用的發揮。

近年來，在“規劃”與“計劃”的指引下，安徽省通過新建、改建公辦園等措施，全面增加公辦園數量，同時按人口規模及市縣、鄉鎮等為單位均勻分布，盡量不留盲區。安徽省教育廳測算數據顯示，在第一個三年行動計劃中，按照1389 個鄉鎮數設計“一鎮一園”的公辦幼兒園建設工程，目前已經完成1218 個，還有171 所建設任務；城市市區、縣城城區3 萬常住人口建設一所公辦幼兒園，根據各地上報的2014-2016 年幼兒園建設計劃，105 個縣（市、區）需建設公辦幼兒園330 所。[17]

公辦園之外，大力扶持一批民辦普惠幼兒園，能充分引入社會資本，解決公辦園相對不足的矛盾，從另一方面推動學前教育普惠制的實現。 如《安徽省學前教育條例》將普惠性民辦幼兒園定義為：由社會力量出資舉辦、享受政府財政補貼、面向社會提供普惠性服務，執行政府指導性收費項目和標準的幼兒園。 條例第14 條明確規定：鼓勵申辦普惠性民辦幼兒園。 普惠性民辦幼兒園由舉辦者提出申請， 縣級人民政府教育行政部門根據有關規定予以認定。 普惠性民辦幼兒園按照規定由政府予以補貼。在此基礎上安徽省將幼兒園分為三類：公辦園、普惠性民辦幼兒園、非普惠性民辦幼兒園。 并按照三類，分別采取相應的鼓勵、監督、引導政策，如針對群眾敏感的收費項目與標準，條例第16 條規定：公辦幼兒園執行政府確定的收費項目和標準，普惠性民辦幼兒園執行政府指導性收費項目和標準。 非普惠性民辦幼兒園由舉辦者按照辦園成本，確定收費標準，報縣級人民政府價格主管部門備案。 借鑒各地經驗，具體可以通過政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等民辦公助方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。 最終通過政府-市場-消費者合作的模式，共同分擔學前教育費用，實現建設“公益性、普惠性”幼兒園的目標。[18]

2.大力發展農村學前教育，實現城鄉同步。 農村學前教育相對更加薄弱，由于我國正處于社會轉型期間，農村整體發展水平低，城鎮化建設正處于攻堅階段，仍有大量的農村貧困家庭幼兒及“留守幼兒”處于學前教育惠及面的邊緣，并且農村幼兒中的意外事件時有發生；而農村學前教育的發展狀況，將直接影響相關指標（學前教育普及率、幼兒園的覆蓋率、普惠性幼兒園的占有率、幼師比）的達到， 如安徽省提出，2015 年學前一年入園率為85%的目標，而要達到這一目標，農村學前教育的快速跟進是重要方面。

因此，學前教育普惠制要求大力發展農村學前教育，拉近城鄉發展的差距，做到城鄉同步、協調發展。2013 年3 月28 日至29 日， 全國學前教育工作研討會在安徽省馬鞍山市舉行，會上獲悉，自2011 年起，安徽省將鄉鎮公辦中心幼兒園建設項目納入了民生工程，安排專項資金推進薄弱園改擴建，并增加對普惠園的生均補貼；還重點加強對普通民辦園、農村園、看護點辦園行為的規范，做到學前教育城鄉同步。[19]

3. 按照公平與差別原則，扶持弱勢群體。 公平原則從總體來看，學前教育普惠制要保證公辦民辦、城鄉之間的均衡發展；差別原則是從個體來看，由于教育傳統以及單個家庭的自身條件的不同，總會有一部分家庭的幼兒處于不利的地位，處于相對弱勢的位置，應當給予額外的關注。 所以， 要在普及的基礎上有差別地對待弱勢群體， 政府應該保證每一位學前兒童享有公平、 公正的受教育機會， 而不是個別人的特權。 ……對于弱勢兒童而言， ……還必須遵循積極的差別原則， 實行優先扶持策略， 才能真正實現教育平等的目的， 為此應建立以政府為主、政府組織與非政府組織共同資助弱勢群體的社會公平保障體系，使所有符合教育專項資助標準的家庭子女能夠享受到長期無差別的資助。[20]弱勢幼兒一般包括：外來務工幼兒、 留守家庭幼兒、下崗職工子女、流動人口兒童、 家庭經濟特別困難幼兒、殘疾幼兒等等。只有讓弱勢群體的學前教育入學及受教育質量得到保證，學前教育普惠制才能真正建立起來。

安徽省合肥市2011 年對市區低保家庭兒童、 孤兒、殘疾兒童(殘疾家庭兒童)、烈士子女、因重大疾病或意外災難等原因導致家庭貧困的特殊困難家庭兒童，給予困難補助。 每個學生每學年為2800 元，每學期資助一次；[21]安徽省蕪湖市出臺學前教育三年行動計劃，……依托特殊教育資源，著手實施殘疾幼兒學前康復教育……這些舉措，正在為千家萬戶帶來實惠。[22]

（三）學前教育普惠制的終極目標是將學前教育逐步納入義務教育

公辦民辦園、城鄉、區域之間的協調發展需要一個長期的過期，因此，學前教育普惠制的實現是一個較為長期的過程，不可能一蹴而就的。 其實，學前教育普惠制的最終目標就是在條件允許的情況下，可分步將學前教育納入義務教育階段，唯此，才能實現真正的學前普惠制。

20 世紀80 年代初開始， 法國的4 歲和5 歲兒童的入園率已達到100%。 在其他一些發達國家，如比利時、英國等， 也已經將學前教育作為一種不完全意義上的義務教育實施。 有的甚至明確規定5 歲以后的幼兒教育就是義務教育， 國家對該階段的教育不僅在師資、設施、財政上給予保證， 而且也要求家庭盡力保證5 歲以后兒童接受教育的義務”。[23]

應當說，各地正在朝著這個終極目標在努力，2012年秋季， 安徽省合肥市公布了62 所普惠園的名單，2013 年， 合肥市的普惠園和公辦園數量已有較大幅度增加。

安徽省教育廳副廳長、 全國政協委員李和平委員就曾建議，將學前教育納入義務教育范疇，盡快出臺《中華人民共和國學前教育法》， 依法保障學前教育的發展，加快普及學前教育。[24]可以說，安徽省當前所做的卓有成效的學前教育普惠制實踐就是為了最終實現學前教育義務化、學前教育的形式與實質公平。

[1] 龐麗娟. 制定 《學前教育法》 迫在眉睫. 全國人大議案，2005.

[2] 龐麗娟等.論學前教育的價值[J].學前教育研究,2003,(1)：9.

[3] 褚宏啟.關于教育公平的幾個基本理論問題[J].中國教育學刊，2006，（12）：1-4.

[4] 安徽省統計局，國家統計局安徽調查總隊.安徽統計年鑒（2013）［M］.北京：中國統計出版社，2013.

[5] 王海英.從特權福利到公民權利———解讀《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》中的普惠性原則[J].幼兒教育（教育科學），2011（1-2）:7-11.

[6] 參見：秦旭芳，王默.學前教育普惠政策的價值分析[J].教育研究，2011，（12）：28；丁秀棠.“普惠性”目標定位下民辦學前教育的現狀與發展[J].2013，（3）：17.

[7] 王元凱，劉傳莉.對發展農村普惠性幼兒園的思考[J].教育導刊（下），2011，（7）：17.

[8] 王海英.從特權福利到公民權利———解讀《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》中的普惠性原則[J].幼兒教育（教育科學），2011（1-2）:9.

[9] 宋偉、袁愛玲.正確認識學前教育普惠性的內涵[J].教育導刊，2012，（6）（下）：10.

[10] 李天順.以公益普惠的學前教育奠基未來[J].人民教育，2011，（11）：25-27.

[11] 本刊通訊員. 安徽特教和農村學前教育獲中央投資1.4億元[J].安徽教育，2010,(12)：15.

[12] 馬正勰.政協提案給力，安徽馬鞍山發展學前教育[N].人民日報，2011-4-6, 020 版.

[13] 提升學前普惠面，共筑城鄉幼教夢——馬鞍山市著力構建學前教育公共服務體系[N]，馬鞍山日報，2013-3-27,008 版.

[14] 全國學前教育工作研討會在我省舉行，http://www.ahedu.gov.cn/26/view/220464.shtml[EB/OL]，2014-8-4.

[15] 金文新.努力讓農村幼兒享受優質學前教育——安徽望江縣政協建言， 推動農村學前教育發展[N]. 人民政協報，2013-12-18，A02 版.

[16] 徐曼曼.“破困”的希望——建立普惠性學前教育體系迫在眉睫[J]. 教育旬刊：2012，（7）（上）：29.

[17] 高城. 呵護健康快樂的童年[N]. 安徽日報，2014-04-01，01 版.

[18] 丁秀棠.“普惠性”目標定位下民辦學前教育的現狀與發展[J].學前教育研究，2013，（3）：16.

[19] 全國學前教育工作研討會在我省舉行，http://www.ahedu.gov.cn/26/view/220464.shtml[EB/OL]，2014-8-4.

[20] 勞凱聲. 中國教育改革30 年 （政策與法律卷）〔M〕.北京：北京師范大學出版社，2009： 247，252.

[21] 合肥對困難家庭兒童實行學前資助，新華網http://news.xinhuanet.com/politics/2011-12/08/c_111227886.htm[EB/OL]，2014-8-4.

[22] 趙丹丹.普惠之舉讓教育公平成為現實[N].蕪湖日報，2011-9-26，002 版.

[23] 王蕊.國內外學前教育的發展趨勢[J].新課程學習，2011，（7）：28.

[24] “兩會”歸來話安徽教育——全國政協委員、省教育廳副廳長李和平專訪[J]，安徽教育2009，（4）：17-18.