關于完善農村土地承包經營權退出機制探析

張成功

（海南師范大學馬克思主義學院，海南 海口 571158）

我國的“三農”問題與城鎮化問題是兩個涉及領域非常廣，涵蓋學科極其豐富，利益關系錯綜復雜的大問題。對我國農村土地承包經營權退出機制進行深入和重點研究，對于上述兩個大問題的解決具有“破其一點，盤活全局”的重要作用。

一、農村土地承包經營權退出機制的發展現狀

學界普遍認為我國的農村土地承包經營權退出機制始于家庭聯產承包責任制，并基本認為其發展主要包括三個階段，第一個階段是上世紀80年代至90年代末實行“15年不變”的政策的第一輪土地承包；第二個階段是上世紀90年代末開始的在第一輪基礎上再延長“30年不變”的政策的第二輪土地承包；以及自2008年至今的中國共產黨十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出的“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的第三輪土地承包政策。

退出機制與進入機制相反，它是一種對組織的自由選擇權而導致的脫離組織單獨活動的行為，退出的緣由也不僅僅是被組織懲戒，更重要的是退出主體對組織的不信任。學術界對于退出機制的理解，主要有知名經濟學家林毅夫的退出權及著名的發展經濟學家阿爾伯特·赫希曼的退出機制。林毅夫用退出權來解釋我國1958—1961年的農業大滑坡，指出最重要的原因是農民被剝奪了退社的權利，既導致人力資源無法有效地流通，也使得農業生產缺乏公正并存在低效率的現象。阿爾伯特·赫希曼在其1970年出版的《退出，呼聲與忠誠：對企業、組織和國家衰退的反應》一書中指出，人們表達對于一個組織或企業不滿的方式主要是退出和呼聲，退出賦予組織成員自由選擇的權利，表示的是對組織或企業的決絕告別，而呼聲更傾向于對組織或企業的無奈抱怨。我國農村土地承包經營權退出機制不同于阿爾伯特·赫希曼與林毅夫的退出機制，它是指農民通過出讓自身具有的土地承包經營權，通過選擇新的生活方式（非農業生產經營活動）而告別舊有的以從事農業生產經營活動為生的生活方式的機制。當前我國的農村土地承包經營權退出機制保證了農村土地和農民這兩種資源的充分自由流動。

我國當前土地承包經營權退出方式主要包括主動退出與被動退出兩個方面。土地承包經營權的主動退出概括起來可分為兩個方面，即自愿退出與制度性退出。自愿退出是指農民由于年老體弱、外出務工等多種因素而將土地的承包權與經營權相分離，具體說來就是農民保留承包權而出讓經營權。制度性退出主要是指農民由于戶籍變動，而導致的農村土地承包經營權的退出。自2003年3月1日起施行的《中華人民共和國農村土地承包法》中明文指出，隨著承包方由農村人變為城市人，即由農業（農村）戶口變為非農業（城鎮）戶口，發包方（村集體經濟組織或者村民委員會）可收回承包的土地。而土地承包經營權被動退出主要是指國家或地方行政主管部門以公共利益為名義來進行諸如社會公共基礎設施建設、城鄉統籌規劃建設等對農民的土地經營權的征收。土地承包經營權的被動退出形式已成為我國失地農民逐漸增多的最主要因素，此種方式不僅會造成高昂的社會成本與農民機會成本，而且它已逐漸成為社會不穩定因素繁殖的溫床。

我國當前較為成功的土地承包經營權退出機制的實踐案例主要包括：浙江嘉興的“兩分兩換”模式、四川成都的“雙放棄”模式及廣東南海的土地股份合作制模式。浙江嘉興“兩分兩換”模式與成都“雙放棄”模式具有較強的相似性。“兩分兩換”模式的“兩分”是指將承包地與宅基地相分離，將搬遷與土地流轉相分離；“兩換”是指以承包地換股權、地租，以宅基地換住房、資本。成都的“雙放棄”模式是指農民主動放棄土地承包經營權與宅基地使用權，行政部門則為農民在城區內提供集中住宿與等同于城鎮居民的社會保障。廣東南海的土地股份合作制模式是指當地農民集中土地建設、出租廠房，以農村土地承包經營權入股，并依據股份享受分紅的模式。可以看到這三種較為突出的模式在本質上都是為了農民和土地資源得以流通，為了農業得以進行規模產業化集約發展，為了農民生活水平得以提高，為了城市化建設得以快速發展；但也應當關注到部分地方行政主管部門通過運用行政權力進行推進，這樣是否真正符合農民意愿、是否能夠最大限度保障農民利益。

二、當前農村土地承包經營權退出機制存在的問題

由于我國農村具有人口眾多、社會關系極其復雜、農民文化水平低等諸多特點，因而我們在對于現存土地承包經營權退出機制進行研究的時候，更要注意與農村實際情況相結合，切實做到實事求是、因地制宜地發現問題，只有這樣才能使土地承包經營權的流轉雙方共贏，既促進了規模化經營、城市化建設，更促進了農民生活水平的提高。

（一）土地承包經營權退出機制的現存問題

首先，我國農村土地承包經營權退出機制的具體退出途徑較少，其中主要包括：承包人主動放棄承包權、承包人戶籍變動、承包人轉讓土地經營權、發包人在承包期內依法收回承包地、行政部門依法征收或占用承包地等五種情況。從上述情況來看，我們可以看出強制性退出占我國現存的土地承包經營權退出途徑有很大的比例，同時，由于當前的土地制度限制了土地承包經營權轉讓的范圍、使用途徑等問題，因而土地承包經營權交易市場完全屬于買方市場，農民的經濟利益很難得到維護。

其次，對土地承包經營權退出所進行的補償不合理，這種補償機制沒有體現土地的資本要素屬性。當前我國土地征收中，農民能夠拿到的補償僅僅是依據土地前三年平均產值的十倍，而土地用途與性質的轉變之后所引起的增值部分，農民卻分享不到任何利益。同時，對于給予農民的補償也缺乏一個系統的、行之有效的管理體系；失地農民的后續生活也缺乏相應的系統培訓、指導體系。農民往往是拿到大額補償后就會大肆揮霍，等到揮霍殆盡后再去找政府謀求生路。

第三，隨著國際形勢與國家政策的變化，特別是國家惠農政策的出臺，引發了一定規模的“返鄉熱”，但是我國土地承包經營權卻缺乏明確的土地產權界定，從而致使土地糾紛問題愈演愈烈。土地承包經營權到底是30年？50年？70年？或更長？無人知曉。中國共產黨十七屆三中全會中提出的“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”的土地承包政策，“長久不變”的“長久”有必要從法律層面與實踐操作層面加以明確。

（二）農民在退出土地承包經營權后的生活缺乏保障

首先，農民受傳統思想影響，認為土地仍然是其安身立命之本。雖然國家正在積極建設與完善農民的社會保障制度與社會保障體系，但是，城鄉社會保障制度仍然存在巨大的差異，加之農民在進城后面臨就業、住房、子女教育等諸多問題，因而絕大部分農民仍然依賴于土地的保障功能，特別是隨著國家各項支農惠農政策的出臺，農民就更加不敢輕易放棄土地承包經營權，從而導致當前的土地流轉具有粗放性、隨意性、短暫性的特點。

其次，雖然隨著現代城市化建設的快速發展，農民進城成為歷史不可抗拒的時代潮流。但是，由于退出土地承包經營權的農民與最終的市民之間缺乏相應的聯動機制，諸如戶籍制度、受教育程度、非農就業能力、技術掌握程度等都是現實而緊迫的問題，只有將農民“進入”城市的準備工作做到位，農民才能夠心甘情愿的“走出”農村。相比較而言，我們可以看到浙江嘉興“兩分兩換”模式與四川成都“雙放棄”模式就基本形成了聯動機制，做好了農民“出”與“入”之間的銜接問題。

（三）農村土地流轉市場機制不健全

我國農村土地的流轉多為自發性流轉，具有規模小、效率低等特點。無法實現大規模、高效益流轉的主要原因是缺乏農村土地流轉市場機制已及農民的小農經濟思想與現代農業生產理念之間存在差異。

當前我國農村土地流轉市場的發展還處于起步階段，雖然在土地估價與地價監管方面有一定基礎，但是總體來說我國的農村土地流轉市場形式不容樂觀。由于諸如土地流轉的中介與咨詢機構、公正與仲裁機構缺乏規范的建設，加之法律法規不健全，行政職能部門缺乏有效的監督或越權、缺位管理等因素，最終導致農民急于流轉卻找不到合適買家，承包商無法得到心儀的土地，土地流轉方的既得利益難以得到保障，這不僅降低了土地的流轉速度，而且也會使財富白白流失。特別是在當前農民經濟不穩定的情況下，二、三級土地流轉市場的缺乏，使農村土地很難再次進入土地流轉市場，造成土地流轉不順暢，難以形成農村土地流轉的良性循環。

農村土地流轉市場機制不健全除了上述分析的外部因素以外，最主要的還是由于我國農業具有細碎化的特點，也就是農民仍然習慣于靠天耕作，小農經濟思想依然占主導地位，而沒有意識到小戶與小戶間只有通過集中土地流轉才能實現農業的現代化與機械化。同時，小戶與大戶之間又由于生產經營規模、效益和理念之間的差異，導致土地的需求信息與供給信息之間難以有效對稱，這不僅影響了交易對象的尋找，而且會導致更高的交易與談判等費用，在增加了土地流轉成本的同時，也使供求雙方更難達成交易。

三、完善農村土地承包經營權退出機制的舉措

（一）通過土地確權保障農民權益

當前我國農村土地承包經營權退出機制面臨的首要任務就是明確農民手中土地的權利，特別是在集體所有權淡化、法制不健全、基層民主不完善的農村，如不加以明確，退出機制將難以發揮其作用。確權具體包含兩個方面，即確定農村土地承包經營權與確保農村土地能夠與城市用地同等進入流通市場。

本著公平、效率與穩定的原則，國家行政主管部門一方面要重新對農村土地進行普查，并將土地信息（土地名稱、面積大小、質量等級、歷史用途等）進行網絡公示，無異議后進行登記頒證。此舉不僅使農民自己對其所掌握的農村土地及退出機制所涉及的補償有一個明晰的認識，而且為土地進入流通領域打下了基礎；另一方面則應當加快農村土地入市步伐，在保證我國耕地面積不再減少的原則下，農村土地如與城市土地同等競價，不僅可使城市土地畸高的價格得到抑制，而且也能夠使農民得到優厚的補償。

（二）加快農村土地承包經營權退出機制建設

我國當前的農村土地承包經營權退出機制缺乏系統的、連貫的、規范的退出程序。必須建立起一套規范的土地承包經營權退出體系，這一體系至少應當包括管理土地承包經營權退出工作組織的建構、退出方案的設計與擬定工作、退出方案的公示與發布工作、退出合同的擬定與簽訂工作、退出方案的實施與監管工作等具有環節。依照規定的流程，明確各方的權利與職責，并嚴格按照相關程序、規定處理相關退出事宜，才能夠避免在退出過程中農民的權益受到侵害、行政主管部門越權管理以及相關利益方推諉逃避責任等現象的產生，同時退出系統的系統化、透明化、法制化也更加有利于監察部門及社會各界的監督。

我們應當全面、理性地理解農村土地承包經營權退出機制中的補償機制。補償不僅僅是對退地農民在資金上的給予，更重要的是要給予他們在未來生活中的保障。除了對退地農民要進行一次性補償，同時對于超過勞動年齡的農民，應按城市最低生活保障線標準進行相應的補償；對于勞動適齡人口，則按照從事農業生產勞動的時間長短，以一定比例折算為城市工齡及一定數額的養老金計入城市養老保險體系；對沒有職業的農民，則由政府通過義務培訓，幫助他們實現就業；如果是農民自主創業，則給予一定的稅收優惠政策。特別是對于退地農民進行一次性補償的行為，政府應當盡量限制，實屬例外的也應當對農民理財進行細致的安排、引導，盡量避免農民在短時間內將獲得的巨額補償揮霍殆盡。

（三）加快發展農業現代化與產業化經營

毛澤東曾說過農業的根本出路在于機械化，沒有農業機械化就沒有農業現代化。隨著我國農村土地承包經營權退出機制的實行和完善，我們應當趁著小戶農民逐步放棄傳統細碎化經營模式、退出農村土地承包經營權的有利契機，全面推進農業產業化、經營集約化、耕作現代化，對種糧的承包方進行農業與良種補貼政策，發展規模化經營，根據土地適種類型重點突出經濟作物與特色農產品，并擴大農機具購置補貼范圍。

（四）給予退出農村土地的農民一定的緩沖周期

農民作為城市化進程中的弱勢群體，我們應當尊重他們退出農村、進入城市生活的選擇，但是要考慮到他們能否真正的融入、習慣城市生活，能否成功轉業，或者說能否負擔得起城市生活的高額成本。如果他們在城市無法過上自己理想中的生活、轉業失敗或負擔不起城市生活費用，那么返鄉繼續務農就成為了一個最主要的選擇。農村土地承包經營權退出機制應當給予農民一定的時間緩沖周期，力求在“出”村“進”城與“出”城“返”村這個張力之間得到平衡。只有這樣，才能夠減輕農民心理上的巨大壓力，使他們能夠踏踏實實進城。這不僅是維護社會穩定的需要，更是我國尊重人權、保障人權的重要舉措。

（五）為退出農村土地的農民進城提供全面的社會保障

農民參與農村土地經營權退出機制后，必定要面臨如何進城生活的問題。對于農民進城生活，政府幫扶的力度越系統、全面，農民留在城市生活的可能性就越大，重新返鄉務農的可能性也就越小，社會安定團結的局面也就越容易得到維持。

1.要深化戶籍管理制度的改革

建立起城鄉統一的戶籍管理制度，盡快出臺方便農村進城人員的過渡性戶口管理政策；同時，改革勞動力管理體制，通過運用社會主流輿論平臺大力宣傳城鄉勞動力地位與待遇平等、反對歧視農村勞動力等觀念。

2.對退出土地農民進行就業培訓

開展層次鮮明、領域寬泛、形式多樣的職業教育與技能培訓，引導其改變傳統的擇業觀，提高其就業競爭力與融入社會的能力。使他們能夠具有一技之長，能夠真正立足于城市的非農產業生產。同時，大力提倡退地農民進行自主創業，國家應當放寬公司建立與退地農民創業貸款的審批程序；大力發展中小、社區銀行；給予創業農民如稅費減免、貸款貼息等必要的政策扶持；提供轉業技術指導、培訓和服務；并加強政府在信息、項目等方面的引導作用，有條件的話創業方向應盡量向服務業靠攏。

3.建立健全農村退地農民住房保障制度

國家應當積極推動農村退地農民用宅基地換購城市住房的政策，同時進行大規模的退地農民安置房、保障房建設。同時，對于廉租房與經濟適用房，地方政府要出臺相應的支農惠農政策，銀行也要對退地農民貸款買房進行必要的減息優惠。

4.本著統籌城鄉發展的原則，建立健全社會保障制度

并最終建立健全城鄉社會保障聯動機制。雖然越來越多的退地農民開始進入城市生活，但他們卻并沒有享受到城市的社會保障體系。國家應當盡快擴大社會保障覆蓋面，使進城的退地農民能夠歸入城市居民社會保障體系之中，其中主要包括失業、養老、醫療和工傷保險，同時要給予其家庭成員同等受教育權利和最低生活保障。

“三農問題”是我國社會主義現代化建設過程與城市化建設過程中的最重要問題。隨著農村土地承包經營權退出機制的日臻健全、完善，農民的權益必將得到更加全面、系統的保護，雖然它還處于起步階段，但是雛形已基本建立，堅定的貫徹實施農村土地承包經營權退出機制，不僅能夠統籌城鄉區域發展，并加速城市化建設進程，而且能夠抑制貧富差距的拉大，為我國十八屆三中全會后深化體制改革打下堅實的物質基礎，并最終助力于中華民族的偉大復興。

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