論“五四憲法”制定程序的民主性

李 曉

（中共中央黨校，北京 100091）

五四憲法是新中國(guó)成立以后的第一部憲法，因其在1954年頒布，故稱其為“五四憲法”。[1]五四憲法是中國(guó)歷史上人民當(dāng)家作主第一次自主制定的憲法，是全體人民共同意志的凝結(jié)。由于在五四憲法的制憲過(guò)程中保障了人民群眾的廣泛參與，集中體現(xiàn)了社會(huì)主義原則與人民民主原則，所以說(shuō)在五四憲法的制定程序方面體現(xiàn)著民主性。它是中國(guó)民主立法的開(kāi)端，確立了人民當(dāng)家作主的憲法地位。由于在制憲過(guò)程中保障了人民群眾的廣泛參與，從而使得憲法擁有了廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。五四憲法是中國(guó)人民獨(dú)立行使制憲權(quán)的產(chǎn)物，它為立基于憲法之上的新中國(guó)的建構(gòu)奠定了民主性的規(guī)范基礎(chǔ)。

一、五四憲法的制定充分體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的優(yōu)越性

中國(guó)封建社會(huì)有著幾千年的歷史，為了尋求民主，自1919年“五四運(yùn)動(dòng)”開(kāi)始，許多仁人志士便開(kāi)始了艱辛的民主探索，許多先烈為此現(xiàn)出了寶貴的生命。新中國(guó)成立后，1954年9月20日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次全體會(huì)議全票通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》，即“五四憲法”，它標(biāo)志著新中國(guó)第一部“人民的憲法”由此誕生。這部憲法是中國(guó)民主立憲的開(kāi)端，以此為開(kāi)端，開(kāi)創(chuàng)了社會(huì)主義憲法的新篇章，對(duì)后來(lái)的憲法及制定都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。五四憲法的制定，真正了體現(xiàn)民主性。幾十年后過(guò)去了，我們總結(jié)在它的制定過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于完善憲法實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制能夠起到一定的參考作用。

（一）人民當(dāng)家作主的民主性

“五四憲法”是建立在《共同綱領(lǐng)》的基礎(chǔ)上正式頒布的第一部社會(huì)主義憲法，總結(jié)了新中國(guó)成立后的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，吸收了不同法系的優(yōu)秀法治文明成果，相較于后來(lái)的歷次憲法修改，“五四憲法”的制定過(guò)程，最大的特征就是“民主性”，它的民主性主要是通過(guò)廣泛征集民意，讓最廣大群眾參與了憲法草案的討論，是全民討論后的智慧結(jié)晶。

什么是“民主”？民主就是人民自己當(dāng)家作主。馬克思主義的民主觀認(rèn)為：民主屬于上層建筑，是建立在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的；“爭(zhēng)得民主”是無(wú)產(chǎn)階級(jí)解放的首要條件；社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主；社會(huì)主義民主是比資本主義民主更高類型的民主。在新中國(guó)成立之初，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下廣大民眾改變過(guò)去被奴役被剝削的狀態(tài)，人民群眾建設(shè)新中國(guó)的積極性被充分地調(diào)動(dòng)起來(lái)。黃炎培與毛主席在延安關(guān)于“歷史周期律”的談話，也充分說(shuō)明新中國(guó)的第一代領(lǐng)導(dǎo)人找到的跳出“‘其興也勃焉，其亡也忽焉’的周期律”就是“民主”，就民主問(wèn)題，毛澤東認(rèn)為“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”。[2]人民群眾的渴求，中國(guó)共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)人的沉思探索。都反映在對(duì)民主的迫切追求上，反應(yīng)在“五四憲法”制定中就是要充分體現(xiàn)并保障民主的實(shí)現(xiàn)。

（二）程序制定的民主性

從“五四憲法”的制定過(guò)程我們就可以看出，新中國(guó)第一部憲法把“民主性”擺在了非常重要的位置。1952年11月中央決定著手準(zhǔn)備召開(kāi)全國(guó)人大制定憲法。1953年成立了以毛澤東為主席的憲法起草委員會(huì)，1953年下半年，在劉少奇主持下，開(kāi)始了全國(guó)范圍的人口普查、選民登記和基層選舉。1954年1月31日完成了憲法草案初稿，同年3月23日，黨中央向憲法起草委員會(huì)第一次會(huì)議提交了《中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿）》。1954年5月1日由憲法起草委員會(huì)將憲法草案公布，直至同年6月11日，憲法起草委員會(huì)舉行了七次正式會(huì)議討論，全國(guó)政協(xié)及其他機(jī)關(guān)組織了8000余人參加討論，提出意見(jiàn)達(dá)到近6000條。再到9月之前，此間交由全國(guó)人民討論長(zhǎng)達(dá)三個(gè)月之久，先后有1.5億人（當(dāng)時(shí)全國(guó)總?cè)丝谑?億人）參加討論，提出的意見(jiàn)多達(dá)138萬(wàn)條。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在這三個(gè)月里，全國(guó)各地普遍成立憲法草案討論委員會(huì)，宣傳員和報(bào)告員組織各種宣傳與討論，很多地區(qū)參加討論人數(shù)達(dá)到當(dāng)?shù)爻赡耆说?0%以上，部分城市高達(dá)90%以上。

（三）參與主體的民主性

從參與主體來(lái)看，在“五四憲法”的制定中匯集了不同社會(huì)階層（包括政治精英、知識(shí)分子、普通農(nóng)民、工人等）的意見(jiàn)，是多元主體集體智慧的結(jié)晶。從知識(shí)背景來(lái)看主體組成，既有來(lái)自本土的深受中華法系傳統(tǒng)法文化影響的資深學(xué)者，也有來(lái)自英美法系和來(lái)自大陸法系學(xué)成歸來(lái)的精英專家、學(xué)者。正是這種多元性，才使得“五四憲法”充分體現(xiàn)了民主性。根據(jù)“五四憲法”的制定程序以及民眾參與程度，我們可以說(shuō)“五四憲法”的制憲過(guò)程是全民參與、全民討論的過(guò)程，也是新中國(guó)成立后第一次大規(guī)模的有序的踐行民主的一次成功嘗試，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的優(yōu)越性。

二、五四憲法及其制定程序的意義

通過(guò)“五四憲法”的制定及其內(nèi)容，我們可以回答何為憲法。憲法在社會(huì)主義國(guó)家：（1）以人民當(dāng)家作主為原則；（2）人民權(quán)利的保障書(shū)，充分而廣泛的保障公民各項(xiàng)權(quán)利與自由；（3）國(guó)家根本大法，規(guī)定國(guó)家與公民關(guān)系等重大事項(xiàng)；（4）政治法，體現(xiàn)并維護(hù)國(guó)家政治合法性，是政治的法律化。

“五四憲法”的制定主體是全體人民，它是全民參與討論制定的，這是中國(guó)歷史幾千年具有開(kāi)創(chuàng)性的第一次，具有開(kāi)創(chuàng)性的意義。從制憲權(quán)角度來(lái)看，在社會(huì)主義的新中國(guó)，“五四憲法”以其制定的實(shí)踐過(guò)程充分證明了制憲權(quán)屬于人民，任何違背民意的條款都不會(huì)被寫(xiě)入憲法。“五四憲法”是名副其實(shí)的人民憲法，它充分體現(xiàn)了人民意志，規(guī)定公民享有廣泛的自由和真實(shí)的權(quán)利，對(duì)人民的權(quán)利給予了充分地肯定與保障。比如1954年憲法的第八十五條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在法律上一律平等。”[3]1954年憲法的第九十條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由。”[4]“五四憲法”為了保障人民權(quán)利，也對(duì)國(guó)家公權(quán)力做了規(guī)定。在公權(quán)力方面，“五四憲法”明確的規(guī)定了權(quán)力歸屬以及權(quán)力行使方式，即：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民是國(guó)家的主人。對(duì)于權(quán)力的行使方式，基于國(guó)情考慮，“五四憲法”創(chuàng)造性的規(guī)定了人民代表大會(huì)制度、人民民主專政制度等。這些制度設(shè)計(jì)既能夠保障人民意志的表達(dá)，又能夠高效實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的治理，充分展現(xiàn)社會(huì)主義民主與集中的統(tǒng)一。

從五四憲法的制定程序中，我們可以看到這對(duì)新中國(guó)憲法發(fā)展產(chǎn)生了四個(gè)方面積極影響。首先，人民群眾對(duì)憲法草案所表現(xiàn)出來(lái)的政治熱情是空前的，憲法貼近了人民群眾的生活；其次，人民群眾廣泛討論憲法草案，一方面擴(kuò)大了憲法存在的社會(huì)基礎(chǔ)，另一方面也為憲法的實(shí)施與遵守營(yíng)造了良好的社會(huì)環(huán)境；再次，通過(guò)新中國(guó)第一部憲法草案的討論，在憲政體制建立初期，人民群眾開(kāi)始關(guān)注憲法在國(guó)家生活中發(fā)揮的重要作用，并對(duì)新建立的政權(quán)體制產(chǎn)生社會(huì)共識(shí)；第四，全民討論，提高了全國(guó)人民社會(huì)主義覺(jué)悟和愛(ài)國(guó)主義情懷，推動(dòng)了社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

作為新中國(guó)的第一部憲法，五四憲法在內(nèi)容、程序與技術(shù)上有了較為完美的民主制度與精神。在制憲過(guò)程中充分考慮到了中國(guó)的實(shí)際情況，結(jié)構(gòu)是謹(jǐn)嚴(yán)而明確的；內(nèi)容是完整而充實(shí)的；措詞是簡(jiǎn)易而明確的。毛澤東指出：“搞憲法是搞科學(xué)。我們除了科學(xué)以外，什么都不要相信，就是說(shuō)，不要迷信。”[5]

五四憲法是中國(guó)歷史上人民第一次自主制定憲法，也是新中國(guó)第一部憲法，確立了人民當(dāng)家作主的憲法地位，集中體現(xiàn)了社會(huì)主義原則與人民民主原則。從歷史的角度看，這是一部承前啟后、具有基石意義的憲法。它開(kāi)啟了中國(guó)社會(huì)主義憲法的嶄新歷史，在根本上鞏固了人民民主的社會(huì)主義政權(quán)的合法性，確認(rèn)了國(guó)家的各項(xiàng)基本制度，宣告了人民權(quán)利受到憲法保障的事實(shí)，其精神延續(xù)至今。

三、五四憲法及其制定程序的歷史教訓(xùn)及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

“五四憲法”沒(méi)有起到應(yīng)起的作用，這其中原因是多方面的，主要有：（1）家國(guó)一體、家國(guó)重構(gòu)的歷史文化傳統(tǒng)對(duì)國(guó)民的影響使得憲法主導(dǎo)下的法治文化觀念難以形成，個(gè)體的民眾也就無(wú)意識(shí)、無(wú)能力去對(duì)抗非理性的人治政治主導(dǎo)下的國(guó)家行為，全民或者無(wú)意識(shí)或者無(wú)奈的共同虛置了“五四憲法”。（2）黨的領(lǐng)導(dǎo)全面覆蓋國(guó)家和社會(huì)，黨在革命年代給人民帶來(lái)的利益以及黨對(duì)“五四憲法”制定的領(lǐng)導(dǎo)使民眾充分信任黨代表的是全體人民利益，使人民對(duì)黨形成了信任利益的依賴，然而黨在革命時(shí)期依靠政策和決定、命令來(lái)領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政習(xí)慣在有了憲法以后卻沒(méi)有得到及時(shí)的轉(zhuǎn)變，使得民眾依舊隨著黨對(duì)“五四憲法”的虛置而虛置，隨著黨對(duì)“五四憲法”的背離而背離。簡(jiǎn)言之就是沒(méi)有妥善處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法的關(guān)系。（3）“五四憲法”文本自身存在的規(guī)定模糊、定性與現(xiàn)實(shí)的脫離等局限性也在一定程度上影響了這部憲法的實(shí)效性。

從五四憲法的制定及其內(nèi)容可以看到，它是以民主為核心，以東、西方成功法治為輔助。以新中國(guó)基本國(guó)情為基礎(chǔ)的，具有開(kāi)創(chuàng)性的新憲法，滿足了人民群眾對(duì)民主的渴求。五四憲法由于當(dāng)時(shí)受中國(guó)政治環(huán)境的影響，實(shí)施時(shí)間很短暫，但其歷史光輝對(duì)后來(lái)的“七五憲法”、“七八憲法”的制定都產(chǎn)生了不可估量的重大影響，其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也很值得我們借鑒。[6]

1.憲法是國(guó)之大法，不容褻瀆

憲法作為國(guó)家的法律之綱，是根本大法，一旦動(dòng)搖，后果是十分嚴(yán)重的。自上50年代后期開(kāi)始，在政治上的“左傾”錯(cuò)誤指導(dǎo)下，民主被異化，階級(jí)斗爭(zhēng)被擴(kuò)大化、普遍化，黨內(nèi)民主、人民民主、法治都遭到重創(chuàng)。從國(guó)家公權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，“五四憲法”的文本并沒(méi)有在政治實(shí)踐中有效實(shí)施，憲法被虛置。十年動(dòng)亂，憲法僅僅徒有虛名，卻無(wú)實(shí)際影響或者說(shuō)約束任何人，黨和國(guó)家損失是十分慘重的。

2.憲法的制定、實(shí)施要考慮從理論到實(shí)踐的過(guò)程

一部憲法無(wú)論其措辭多么完美，邏輯多么嚴(yán)謹(jǐn)，結(jié)構(gòu)多么完整，若不能從理論走向?qū)嵺`，不能用高深的理論去指導(dǎo)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的生活，那么這部憲法就會(huì)束之高閣而起不到應(yīng)起的作用。“五四憲法”是我國(guó)民主立法的開(kāi)端，它開(kāi)啟了全民參與制憲的先河，從制憲程序到憲法內(nèi)容都充分體現(xiàn)了社會(huì)主義憲法的人民性、民主性。五四憲法作為新中國(guó)的第一部憲法，確實(shí)從設(shè)想到制定都是比較完善的，但關(guān)鍵問(wèn)題是這部憲法從沒(méi)有真正實(shí)施過(guò)，沒(méi)有起到它應(yīng)起的作用。憲法是國(guó)家根本大法，不應(yīng)該無(wú)所作為；不應(yīng)該僅僅被制定而后被虛置；不應(yīng)該僅僅停留于文本，而是應(yīng)該從理論走向?qū)嵺`，應(yīng)該存活于整個(gè)國(guó)家與人民之中并不斷在實(shí)施中得到新生。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，我們應(yīng)該吸取這樣的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深入思考，讓?xiě)椃ㄕ嬲挠兴鳛椤?/p>

具體而言：（1）依法治國(guó)就是要依憲治國(guó)，依法執(zhí)政就是要依憲執(zhí)政。要真正讓?xiě)椃ㄔ趪?guó)家治理中充分發(fā)揮其作用，讓?xiě)椃ǔ蔀閲?guó)家治理與政黨執(zhí)政的首要遵循的法則。（2）基于憲法是根本法、是公法、是其他行政法的母法的屬性，要確保憲法在整個(gè)法治體系中應(yīng)有的地位，其他任何法律都不得與憲法相沖突，任何違背憲法的無(wú)效法律法規(guī)都應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行必要的清理，憲法對(duì)其他法律法規(guī)有指導(dǎo)和監(jiān)督之效，它是其他法律法規(guī)制定的坐標(biāo)和參照系。以此，確保法治體系能夠以憲法為制高點(diǎn)，維護(hù)法治體系內(nèi)部的統(tǒng)一和諧。（3）法律的生命在于實(shí)施，憲法的生命在于運(yùn)行。沒(méi)有實(shí)施機(jī)制的憲法和沒(méi)有真正運(yùn)行的憲法都是沒(méi)有生命的憲法。生命在于運(yùn)動(dòng)，憲法重在實(shí)施。我們必須讓?xiě)椃ǖ玫酱_實(shí)的實(shí)施，讓文本的憲法成為一部“活法”，成為“行動(dòng)中的法”，唯有如此，憲法的生命才不至于終結(jié)，憲法才會(huì)充滿生命力、充滿希望。只有實(shí)施良好憲法的國(guó)家才會(huì)有真正的民主、才會(huì)充滿希望。

[1]武雁萍.新中國(guó)第一部憲法出臺(tái)內(nèi)幕[J].黨史博采（理論），2010，（6）.

[2]黃炎培.延安歸來(lái)[M].沈陽(yáng):東北書(shū)店，1946.

[3][4]薛劍符.社會(huì)主義民主政治視野下的五四憲法研究[D].東北師范大學(xué)，2011.

[5]王德祥.略論我國(guó)一九五四年憲法的科學(xué)性[J].學(xué)習(xí)與思考，1982，（2）.

[6]王 旭.“五四憲法”的中國(guó)道路及其歷史影響[EB/OL].中國(guó)改革論壇，2014-12-04.