咸陽市河道采砂規劃編制要點探析

馮結團

（陜西彬長煤田水務有限責任公司 陜西 長武 713602）

《水法》規定，河道采砂實行規劃制度。河道采砂應當遵循科學、合理、適度的原則，實現這一目標的首要措施就是編制河道采砂規劃。2008年，國家水利部公布了《河道采砂規劃編制規程》（SL423-2008）。咸陽市河道采砂規劃工作始于2003年。從近年規劃情況看，規劃編制水平不斷提高，但是仍存在諸多不足。現就咸陽市近年來河道采砂規劃編制情況、存在問題及規劃編制要點作一探析。

1 咸陽市河道采砂規劃基本情況

1.1 河道基本情況

咸陽市共有大小河流、溝道5400余條。其中，流域面積在10km2以上的河流有158條，流域面積在100km2以上的有26條，流域面積在1000km2以上的有8條。近年來，咸陽市河道采砂主要集中在渭河、涇河、三水河和冶峪河。其它河流因河床下切嚴重，或砂石資源儲量不大，或因交通運輸不便，沒有開展采砂活動。

2.2 河道采砂規劃情況

咸陽市2003年、2005年、2010年編制的河道采砂規劃，均是依照《陜西省河道采砂規劃編制導則》，由河管單位自行編制的；2014年編制的采砂規劃，是由有資質的水利設計單位依照《河道采砂規劃編制規程》（SL423-2008）編制的。規劃一期五年。渭河采砂規劃由市上統一組織編制，其他河道由各縣自行組織。

2 河道采砂規劃編制取得的成效及不足

2.1 成效

通過規劃，①探明了河道砂石儲量，明確了河道禁采區、可采區、開采深度、開采量，樹立了指標管理理念，建立和健全了各項管理制度，為河道采砂規范化管理提供了技術支撐和科學依據；②有針對性地研究、解決了上期規劃執行中出現的問題，進一步規范了管理行為；③避免了河道采砂的盲目性和管理的被動性；④有效保護了河道內各類工程設施安全；⑤保障了河勢穩定。

2.2 規劃編制存在的不足

①水利設計單位編制的規劃，政策管理性內容明顯不足；河管單位編制的規劃，水文、地質、泥沙補給、河勢演變等內容明顯較弱。②資料收集不全面。③設計單位對規劃的目的、任務認識不透徹，導致外業測量、地質工作不到位；規劃各章節要點不明晰，往往答非所問。

3 影響規劃編制質量的因素

3.1 設計單位與河道管理單位協作的密切度

從《河道采砂規劃編制規程》要求規劃的內容看，水利行業技術性內容占一定比例，而管理和政策性內容所占份額也相當大，這就要求規劃設計者對河道采砂的作業方式、管理要點、政策法規都相當熟悉。而目前的水利設計人員，熟悉水文、地質、測量、水利項目設計等工作，卻對采砂管理政策法規不甚了解，甚至沒有見過采砂作業流程，而河道管理單位卻恰恰相反。所以，只有河管單位和水利設計單位密切協作，取長補短，聯合編制，方可有效提高規劃編制質量。

3.2 資料收集

基本資料收集是河道采砂規劃編制的基礎，其全面性和可靠性對規劃質量至關重要，是規劃的依據和支撐。編制采砂規劃應收集的主要資料包括：①河道概況：河道地理位置、河道基本參數、地形概況，區域水文氣象、社會經濟概況；②水文泥沙特性及床沙組成：區域河流水系、水文站點分布、徑流及洪水、歷年河道斷面觀測資料、水文泥沙、泥沙來源、輸沙量特征、顆粒級配、床沙組成及級配；③地質：地形地貌、地層巖性特征、河谷特征、岸坡形態和類型、沉積物組成及來源，河道沙層分布特征；④人類對規劃河段水沙條件影響：上游干支流水庫、水土保持、大型土建項目及河道整治建設情況；⑤涉河工程：已成水利工程、已成和規劃的防洪工程，橋梁、涵閘、取水口、排水口、電力線路、電纜、管道等跨河、穿河、臨河建筑物及設施；⑥生態與環境狀況：沿岸生態與環境狀況和相關專業規劃（涉及該河段的水功能區劃、環境保護規劃、文物保護規劃、濕地及珍稀動植物保護規劃）；⑦管理現狀：管理機構、人員狀況，管理制度，相關法規政策規定，現狀河道采砂及管理基本情況、存在問題，上期規劃執行中存在問題，河道管理范圍，界河段還應有民政部門的勘界文件；⑧相關規劃：江河流域綜合規劃、區域綜合規劃、防洪規劃、河道整治規劃、沿河經濟社會發展和城市建設規劃、已有河道采砂規劃、涉河工程地質資料、防洪調度運用的有關指標；⑨近期不小于1∶10000的地形圖。

3.3 外業工作

外業工作既是現場收集資料的過程，也是現場規劃的過程。外業工作深度直接關系規劃的質量。外業工作任務包括：外業測量、地質調查和現場規劃。

外業測量：①完善地形圖、河道斷面資料；②把河道管理范圍界址與圖紙對應一致；③測量河勢現狀；④測量各河段深泓點高程；⑤測量確定河勢不宜安排采砂的河段、河道凹岸和險工段，各涉河工程，相關專業規劃劃定的保護區等內容的位置樁號。

地質勘察或調查：收集地形地貌、地層巖性特征、河谷特征、岸坡形態和類型、沉積物組成及來源、河道沙層分布特征，可采砂層的顆粒組成、儲量、分布及高程范圍。地質工作要解決：①砂石粒徑有沒有開采價值；②儲量；③埋藏深度范圍。

現場規劃：依據外業測量、地質工作成果，結合各涉河工程安全保護范圍及河勢現狀，現場初步劃定禁采區、可采區范圍。

4 河道采砂規劃編制要點探析

4.1 河道采砂管理現狀及存在問題

采砂管理現狀包括：規劃河段采砂興起、發展過程，采砂分布、設備規格及數量、年度采砂量、開采方式、管理法規制度、管理機構、人員配備、監管方式以及采砂引起的河道安全事件。存在問題：應根據砂場分布特征、砂石資源開發利用程度，結合近年來出現的河道安全事件，分別從防洪、河勢、涉河工程設施運行、水生態環境保護等方面，分析采砂對河道的危害和對社會穩定的影響，總結上期規劃和現狀采砂審批及管理存在問題。

4.2 規劃的必要性

在調查分析河道采砂及管理存在問題的基礎上，從推進依法治水、維護河勢穩定、保障防洪安全、規范采砂行為、合理利用砂石資源、完善專業規劃等方面綜合分析規劃的必要性。

4.3 河道演變分析

通過套繪規劃河段水文站或觀測斷面的大斷面圖，分析歷史和近期河道演變及趨勢，給出河床平面河勢和立面沖淤變化結論。當規劃河段缺乏資料時，可結合實地調查進行分析。

4.4 泥沙補給分析

根據實測泥沙資料以及人類對水沙條件的影響，分析規劃河段泥沙來源、沿程變化和輸移的時空分布情況。通過上下游水文站輸沙量和泥沙粒徑對比，分析不同粒徑泥沙的來沙量和沉積量。資料缺乏時，泥沙補給可通過上游地區侵蝕模數分析計算。泥沙補給分析，應當給出規劃河段年度補給量。

4.5 規劃范圍確定

規劃范圍是采砂規劃必須要明確的。縱向規劃范圍是擬規劃的河段長度。橫向規劃范圍也就是河道管理范圍，對于有堤防的河道為兩堤之間的灘地、水流和護堤地以及堤防安全保護范圍；對于無堤防河道，應當按照設計洪水淹沒范圍和防洪規劃確定的最小堤距綜合確定，也可依照防洪規劃劃定的永久性建筑物控制線確定。界河段的規劃范圍界限，應當按照民政部門勘界線或是兩行政區的共同上級明確的采砂管理界限確定。

4.6 禁采區劃定

4.6.1 禁采區劃定原則

堅持服從河勢控制要求的原則；堅持確保防洪安全的原則；堅持保障供水安全的原則；堅持保障涉河工程設施安全的原則；堅持滿足水生態環境保護要求的原則。

4.6.2 禁采區劃定

河勢不宜安排采砂的河段和區域、河道凹岸和險工段，各涉河工程安全保護區，相關專業規劃劃定的保護區等，都必須劃定為禁采區。規劃應給出各禁采區的名稱、長度、位置樁號和坐標。

禁采區劃定應當注意兩點：①劃為禁采區的各涉河工程安全保護范圍，應當依照相關法律法規或規程規范規定劃定，不應隨意設定。②已經規劃的防洪工程，為保證下一步實施時其邊界條件不發生人為改變，其建設區域及保護范圍應當劃定為禁采區。

4.7 可采區劃定

4.7.1 可采區劃定原則堅持服從河勢穩定、防洪安全、涉河工程設施安全、水環境與水生態保護要求的原則；堅持可持續利用的原則；堅持與河道整治、疏浚相結合的原則。

4.7.2 可采區劃定禁采區劃定后，其他有砂石儲量的河段都可劃定為可采區（本文不涉及保留區）。規劃可按照禁采區自然劃分的河道可采區域，對各可采區進行編號，給出各可采區名稱、長度、采區面積、位置樁號及四至坐標。

可采區應注意結合河勢演變分析結論規劃：①對于淤積型河道，主河槽、灘地都可安排采區，疏浚河道。②對于沖淤相對平衡型河道，采區應設置在灘地上，以開采歷史沉積沙為主，限制在主河槽采砂。③對于下切型河道，嚴禁在主河槽采砂，原則上灘地也應當禁止采砂活動。④對于游蕩型河道，采區宜布設在河道中心地帶，促使主流歸順并穩定在河道中間；對于非游蕩型河道，采區規劃應當遵循穩定主河槽的原則。

4.7.3 年度實施控制范圍擬定

由于有些采區范圍較小，一個采砂年度就采空了；有些采區范圍雖然較大，但是幾年一直在一個區域開采，勢必超深、超范圍開采，惡化河勢，對河道行洪和工程設施安全造成不利影響。為此，規劃應當擬定年度實施控制范圍，即每個采區各年度采砂的位置及長、寬范圍，防止可采區監管失控。目前咸陽市沒有在采砂規劃中設置這一節內容，而是在每個采砂季前，先制定當年采砂實施計劃，擬定當年各砂場采區范圍和計劃開采量，報上級批準后再安排采砂活動。

4.7.4 控制開采高程和控制開采量擬定

開采高程控制是為了防止超深開采給河勢和防洪安全帶來不利影響而設置的最低開采高程。

對于泥沙補給較豐富的河流，應在河道演變、泥沙補給以及采砂影響分析的基礎上，綜合確定合適的控制開采高程，其值一般應不低于河道多年沖淤變化的最低高程。對于以開采歷史儲量為主的河流，應根據河道平順、平整的要求，推求合適的控制開采高程，一般不低于本河段深泓高程。控制開采量應根據采砂控制高程、采區面積、泥沙補給量及可持續開采等因素綜合分析確定。規劃應當給出規劃期計劃控制開采總量、年度計劃控制開采量、各采區年度控制開采量和控制開采高程。

4.8 規劃實施與管理

4.8.1 規劃實施要求

對禁采區、禁采期的管理，應當依照采砂管理有關政策法規提出要求；對可采區管理，應當對年度實施控制范圍監管、采砂審批、年度開采量計量、控制開采高程檢查驗收提出意見。

4.8.2 采砂管理制度建設

河道采砂管理制度建設是推進依法管砂的重要保障。規劃應在廣泛調研的基礎上，建立和完善采砂管理制度體系，明確工作程序、落實工作責任和管理要求，保障規劃順利實施。

4.8.3 采砂管理能力建設

采砂管理能力建設是規劃有序實施的重要基礎。規劃應當在綜合分析管理現狀的基礎上，研究提出管理機構設置、人員配備、執法裝備配備、觀測設備配備、經費籌措、采砂動態監控等意見。

采砂動態監控包括采砂設備監控、采砂作業區動態監控、河勢和監測斷面動態監控。考慮到河流特點和采砂管理的要求不同，規劃應當擬定動態監控管理的具體措施。