水庫移民安置政策分析

種冬梅

（黃陵縣移民局 陜西 黃陵 727300）

水庫移民是因新建水庫而引起的較大數量的、有組織的人口遷移和社會重建活動。移民遷移工程包含移民遷移、社會系統重建和收入恢復的過程。在社會系統重建和收入恢復過程中,移民可能因為很多原因而引發社會風險。社會保障具有保障社會成員基本生活、促進社會公平、增強社會穩定等積極作用。移民問題歷來是水利水電建設的重大難題、水庫移民工程不僅僅涉及不同的利益主體(各級政府、投資方和移民)，還涉及到各相關部門、領域，包括規劃、征地、補償、安置、使用管理資金、保護集體財產、維護公民的合法權益，以及工程項目招標投標等各方面。分析移民問題產生的深層次原因，從政策的層面提出建立移民管理的長效機制，有利于豐富和完善移民理論體系，對移民工作更好更有效地進行有著重要的指導意義。

1 移民實踐中存在的普遍問題

政府和社會應該為每一個公民的生存和發展提供公正公平的環境，使人們在社會發展過程中，在經濟、政治和文化上獲得相應的權利。然而，在移民實踐中，我們并沒有完全從公正和發展的角度去考慮和解決移民中的問題，致使移民實踐中出現普遍存在一些問題。

1.1 法制不健全

人們只有在法制的指導和約束下，才能增強對事物判斷的確定性，從而更好地維護自己的合法權益。從中國的情況看，《憲法》、《土地法》對移民的搬遷和安置并沒有具體的規定，而國務院制定的《大中型水利水電工程建設移民條例》和《長江三峽工程建設移民條例》屬行政法規，其內容比較原則，可操作性不強。大量的有關移民的規章和制度主要是國務院水利水電部門制訂的，從法律淵源的角度來說，屬于部門規章，法律層次較低，也難免有相互沖突的地方。

1.2 管理體制的弊端

目前水庫移民在實際操作中以縣(或縣級市)為單位實行投資包干和移民任務包干，這樣容易造成移民和政府博弈，而損壞移民的利益。政府承擔移民任務后，將移民經費包干到縣，實行超支不補，節約歸已的原則。這樣一來每戶移民都希望多得補償費，政府則希望少付出補償費。地方政府在一定程度上充當了“包工頭”的角色，帶有贏利的傾向。

1.3 移民管理政策不健全

首先，政府移民參與不足。移民是一個特殊群體，他們對移民政策和信息有強烈的要求，不了解這些政策和信息就談不上參與和維護自己的利益。由于信息不對稱，移民難以有效參與到移民管理的各個環節，維護自己的正當利益。其次，移民補償與市場脫節，缺乏操作性。長期以來，我國移民的經濟補償并不是根據一定的經濟原理在市場上形成的而是較多的考慮非經濟因素來制定和管制的，具有較大的行政規定性。再次，移民不能分享水庫建成后的相關利益。移民在水利工程建設中，放棄了許多利益，在工程建成后又沒有享受到增殖的利益，永遠是水庫工程的犧牲者。然后，農村移民的土地保障方式難以為續。目前在有關移民的法律法規中還沒有對建立社會保障的規定，即使一些政策提出要針對特殊群體移民給予社會救助，但隨意性很大，救助標準也很低，離真正意義上的社會保障距離還很大。最后，忽視歷史文化、風俗傳統的影響，缺乏人文精神關懷。移民并不只是能移得出，更重要的是要能適應新的環境。

2 原因分析

2.1 利益沖突是移民問題的實質

水庫移民是一項復雜的系統工程。首先，地方政府和業主的沖突。地方政府總是希望多上項目，項目多，GDP增長就快，地方稅收就多，招商引資的成績就大，政府官員的政績就大。而業主的目的就是追求利潤最大化，同時使自己承擔的責任最小化。它一方面迫使政府盡量降低補償標準和縮小補償范圍，另一方面則盡量把對移民的無限責任推給地方政府。其次是地方政府和移民的利益沖突。政府承擔移民任務后，將移民經費包干到縣，實行超支不補，節約歸已的原則。政府希望以盡量少的費用和盡量少的時間來完成移民搬遷安置任務，而每戶移民都希望得到盡量多的補償，這就使得地方政府和移民的利益對立起來。政府可利用強制力來實現其任務，但是移民作為一個利益群體，往往容易聯合起來采取拒絕搬遷、集體上訪等手段來對抗政府。再次是業主和移民的利益沖突。業主往往采取降低實物補償標準、少計實物數量和降低交易成本等手段來實現其利益最大化。而移民則希望多得補償費，往往采取多報人口數量、實物數量和臨時搭建房屋等手段來獲取更多利益。

2.2 缺乏公正的社會制度安排和科學的發展觀是移民問題的根本原因

政府沒能為移民提供公正的社會制度安排。我國水庫移民是隨新中國的發展而發展的，水庫移民問題歸根到底是一個發展問題。改革開放以來，我們長期把發展單純看作經濟的增長，用經濟指標來衡量一個地方的發展水平和地方官員的執政能力。經濟指標是發展的一個重要指標，但它決不是發展的全部內涵。在水庫移民實踐中，地方政府為了發展經濟，增加GDP，它勢必希望在本地區修建大型水庫以增加開發項目、增加GDP、增加地方財政收入。這樣，政府和業主談判時就容易偏向業主，移民的合法權益難以保障

3 建立移民管理長效機制

3.1 法制建設

建立健全法律法規體系的目的是移民在搬遷過程中、搬遷后的的利益不受損害，同時能使國家大中型工程項目順利進行，促進經濟發展和保持社會穩定。

結合《憲法》、《土地管理法》以及《中華人民共和國水法》、《文物保護法》等基本法律，由全國人大或人大常委會制訂《非自愿移民法》作為全國水庫移民應遵循的基本法律。該法律還可適用于其他工程移民。《非自愿移民法》的制訂只涉及到原則性和一般性的規定，作為其他有關移民的行政法規、部門規章和地方性法規的的法律淵源。要建立完善的法律法規體系光有移民法還不夠。

3.2 組織機構建設

組織機構是實施移民工作的主體，也是移民工作的組織保證。我國應該在中央政府的直屬機構中增設國家移民局。不僅有利于在更高層次協調中央各職能部門和地方政府的關系，還有利于統一移民相關的法規、規章和政策。還應設立各種局和辦事機構作為其直屬機構和辦事機構。

3.3 管理制度建設

3.3.1 建立市場為導向的補償和利益分配制度

市場為導向的經濟補償。首先，做好實物調查是合理補償的的基礎。其次，要按照市場經濟的要求，對土地征用的補償費要改變目前按年產值乘以倍數的辦法，采用按評估價或者市場價予以補償的辦法。再次，房屋補償單價應統一標準。最后，掌握好直接補償和間接補償的關系。

3.3.2 走“投資型”移民的道路

投資性移民是庫區移民以其享有的居住權和土地使用權等作為資本入股，在電站經營中享有一定的股權。也就是說，國家享有資源資產，移民擁有相應的權益資產。解決這一問題的有效途徑是把移民的直接和間接損失納入電站作為股份投資，讓地方移民享受“入股分紅”的政策，共同分享電站建設所帶來的綜合效益。

3.3.3 建立社會保障制度

通過前面的分析，建立移民社會保障制度存在著其客觀必然性，它有利于社會穩定，促進庫區經濟發展和社會主義新農村的建設。在庫區要為移民建立適應當地經濟發展水平和移民迫切需要的社會保障體系。農村移民社會保障與城市居民社會保障銜接的核心問題，實質上是資金來源問題。所以社會保障資金的籌措要多元化、多層次、多渠道。社會保障管理機構是保障制度的組織要素，科學的設置社會保障管理機構，確定其職能，對提高社會保障水平，科學合理利用保障資金，提高服務質量和工作效率有重要的作用。社會保障體制業務管理要分散，并結合我國移民存在的實際問題，建議由中央、省市和基層共同執行水庫移民社會保障。

3.3.4 加強水庫移民文化的保護和整合

所謂“水庫移民文化”簡要地說，是指水庫移民在庫區原居住地和安置區的生產、生活中積淀下來的精神財富，是與移民物質文明相對應的精神文明。水庫移民人文傳統的斷裂是導致文化沖突的潛在因素，在移民工作中要特別注意遷出地的人文傳統保護和遷出地與接安地文化的整合。

3.4 改善移民管理環境，提高移民管理效率和效果

移民政策能否得到不折不扣的執行又與移民管理環境密切相關，健全的非政府組織和良好的政府形象能營造寬松的管理環境，有利于提高移民管理效率和效果，起到事半功倍的作用。政府在移民工作中起著主導作用，政府形象的好壞直接影響移民工作是否能順利開展。政府形象不僅包括政府工作人員業務能力、工作態度，還包括政府辦事的效率、決策的效果和政府在廣大群眾心目中的威信。政府形象建設是聯系政府和群眾的一條紐帶。非政府組織在水庫移民中也有重要作用。非政府組織憑借其地位獨立、思維創新、信譽良好以及非凡的工作效率，能夠比較有效地致力于解決一些特定的經濟社會問題，從而彌補二維資源配置體制存在的天然缺陷，彌補了政府和市場的不足。

4 總結

本文系統研究了移民安置工作的主要內容，從移民工作中存在的普遍問題入手，分析了問題存在的原因，從法制建設、組織機構建設、管理制度建設、改善移民管理環境等方面提出了建立移民管理長效機制的建議，以期對新時期的我國水庫移民問題的研究有“拋磚引玉”的作用，并對今后水庫移民的安置提供一個可以借鑒的思路。陜西水利