鳳縣縣城水保生態建設初探

謝小艷

（鳳縣水利局 陜西 鳳縣 721700）

1 建設進程

鳳縣地處秦嶺南麓，嘉陵江源頭，其縣城所在地雙石鋪鎮位于鳳縣北部。全鎮總面積237.00 km2，有水土流失面積103.3 km2，總人口26024人，其中農村人口11828人，耕地面積3.0142萬畝。地勢以嘉陵江為軸向西南拓展，海撥高度943m～1767m，屬暖溫帶半濕潤地氣候帶。自1990年被列入長治工程治理縣以來，鳳縣縣城水保生態建設歷經了兩個階段。

第一個階段：1999年～2003年，鳳縣縣委縣政府按照“礦業富縣，藥椒大縣，畜牧強縣，生態名縣”四大戰略要求，堅持以保護和合理開發利用為基礎，以滿足群眾生存發展的基本需要為前提，以有效治理水土流失為目的，以實現區域經濟協調發展為推動力，以實現人與自然和諧相處為落腳點，充分發揮大自然自我修復能力的防治理念，緊緊抓住長治五期小流域治理機遇，在鳳縣縣城雙石鋪鎮的西莊、雙石鋪、陳家灣等村開展了長治五期小流域治理工作，累計治理水土流失面積24.17km2，其中：興修坡改梯 271.40hm2，營造水保林 274.1hm2，栽植薪炭林 725.3hm2，栽植經果林 466hm2；封禁管護793.3hm2；興修田間道路10.8km。修建灌溉工程1處，擴大灌溉面積300畝；修建水保工程5處。消滅了縣城周邊坡耕地，改善了當地生產條件，提高了糧食產量，有效地防治了水土流失，改善了縣城周圍的環境面貌。

第二個階段：2011年～2012年，隨著鳳縣旅游業的快速發展，對縣城周邊地段生態環境有了更高的要求，為了更好的適應生態鳳縣、旅游強縣的總體發展要求，2011年，抓住陜西省煤氣油水土流失補償費用使用項目這一契機，按照“遠看要綠、近看要美、點上要精，面上要大”的要求，在縣城雙石鋪鎮的草店、橋頭莊兩個村開展了鳳縣橋頭莊小流域水環境治理工程，兩年累計治理水土流失面積6.44km2。其中：新修梯田25.53hm2，田間道路10km，河道疏浚1.22km，垃圾臺2座，營造水保林262.17hm2，栽植經濟林 22.71hm2，種植植物籬4.5km；封禁治理333.93hm2，網圍欄8.60km，完成省級投資250.00萬元。建成了以大綠為主色調的生態景觀帶，以羌族羊頭圖騰為主的旅游觀光帶，改善了周邊生態環境，開闊了旅游觀賞視野，實現了生態壞境良性循環，促進了縣域經濟的發展，提升了縣城水保生態建設水平。

2 主要做法

鳳縣縣委、縣政府按照建設“生態鳳縣”的總體思路，把提升生態建設放在與經濟建設同等重要的位置，堅持以生態文明建設為主線，以水保生態建設項目為載體，努力建設“生態鳳縣升級版”。

2.1 科學規劃，做到“三個結合”，為“生態鳳縣”建設打好基礎。

一是與全縣城市規劃大局相結合，確保前瞻性。為了使項目更具前瞻性、可行性，能長遠見效，減少或避免在實施過程中由于與全縣城市規劃大局脫節而造成的工程“夭折”和浪費，在項目選址前期，結合縣城規劃建設，既針對河道、坡體等“見縫插針”，又圍繞公園、廣場等“錦上添花”，科學合理確定了城市水保治理范圍，使得水保生態治理與縣城規劃發展在相對長一段時期較好結合，相互推進，相得益彰。二是與周邊建設環境相結合，確保實效性。在項目前期規劃中，按照水保生態治理目標，結合現場勘測實際和周邊景觀需要，對置換的地塊進行了科學細致規劃，確定治理思路和措施，堅持綠化與美化相結合的理念，雙管齊下，既保證了生態效益快見效，又做到了已有資源的保護與可持續利用并重，確保了項目前期規劃與周邊生態環境相結合。三是與當地群眾意愿相結合，確保互贏互利。把群眾滿意與否作為項目科學實施的前提依據，在劃定的項目區，通過走訪、座談等形式廣泛聽取了群眾的建議和需求，確定了植物選擇和措施配置，使生態效益在迅速提升的同時，兼顧群眾利益需求，達到了“生態效益與群眾利益互贏互利”。

2.2 科學實施，抓住“三個重點”，為“生態鳳縣”建設提供有效支撐。

尊重自然、環境、規律等客觀因素，統籌兼顧，合理安排，科學實施。一是統籌規劃，科學安排。在總體布局上，按“三結合”原則布設，避免了治理隨意性；在工程布點上，按“沿村、沿路、沿水源”的三“沿”原則安排，避免了有限治理資金的浪費；在工程啟動上，不強求統一，不搞“一刀切”，盡量創造條件，選擇時機，按“愿干的村先上、村干部先上、必干的點先上”的“三先上”原則發動，避免了干群矛盾激化；確保工程組織合理有序、層層推進；二是培育典型，示范引導。經多年努力，在縣城水保建設中，已培育出十里店花椒示范園、古羌示范園、月亮灣示范園等具有一定治理水準的典型，讓項目區干部群眾參觀學習，切身感受治理成果，激發投身水保生態建設的熱情。三是技術創新，分級包抓。為了保證規劃科學性和治理高質量，首先注重人才培養。要求將學習貫穿于日常生活中，同時以“崗位練兵”和“傳幫帶”等形式，提高技術隊伍整體水平；其次制定包抓責任。在項目施工中，實行了技術人員包抓治理點、分管站長包抓治理片、水利局局長包抓全面的層層包抓責任制，將技術責任、權力、任務落實到人頭，充分調動了全體工作人員的積極性和創造性，使工程進度明顯加快，工程質量明顯提高。

2.3 科學管理，堅持“三項制度”，為鞏固“生態鳳縣”成果提供機制保障。

始終把加強工程管理作為推進項目建設的核心內容來抓。一是項目管理實行“四制”。按照項目管理要求，所有項目落實了“四制”（即項目法人責任制、招投標制、建設監理制和合同管理制），確保項目依法管理、規范實施，順利完成。二是資金管理實行報賬制。在資金使用管理中，嚴格按照資金使用管理辦法要求，設立專戶專賬，配備專職人員，確保資金運行安全。三是后期管護實行長效制。在后期管護中，按照行政屬地進行了成果移交，由接交單位落實管護人員，對建設成效進行分類管理，確保項目效益得到長發揮。

3 存在問題

3.1 整體性規劃不夠。

近年來，雖然鳳縣制定了“生態立縣、旅游興縣”的戰略目標，但城市水土保持規劃與城市總體規劃結合仍然不夠不緊密，各部門協作不是十分不到位，致使治理效應發揮不充分，導致城市功能分區有些混亂，局部雖然生態環境轉好，但整體仍逃不出先破壞后治理的老路。

3.2 監督執法干涉過多。

依法治國理念已推行多年，社會主義法律體系已基本建立，但人們在“權利重于法律”的傳統意識和行業利益的雙重支配下，權利機關及其工作人員利用手中的行政公權力，逾越法律層面而施加干涉，導致在城市水保生態建設中，開發建設部門擅自突破法律限制，不能很好履行法律義務，降低水保執法力度。

3.3 法制觀念意識淡薄。

一是建設單位法制意識淡薄，抱著“先上船，后補票”的心理，在項目上報審批時，只注重經濟利益，忽略水保方案的編制，隨意棄土棄渣，損壞了城市面貌，二是長效機制存在漏洞。在城市改擴中，還存在一小部分居民違規偷建亂搭，一些部門因城市容量考慮不全，隨意開挖重建，忽視了已有的水土保持成果，導致建設效果不明顯，阻礙縣域經濟的發展。

3.4 全民參與度不夠。

可持續發展的理念還沒有成為廣大干部群眾的自覺意識和行動，公眾參與的主要形式仍然屬于政府倡導下的參與，從參與的效果來看，流于口頭的多，見諸行動的少。

4 建設對策

4.1 統籌兼顧，科學規劃，整體推進。

一是進一步做好“三結合”。在制定城市水土保持規劃中，必須做好與縣城建設發展總體規劃進一步結合，與周邊景點拓展、舊地段改擴建、當地產業發展進一步結合，與保障促進當地群眾利益的進一步結合。二是進一步加大部門協調配合。在水保生態建設項目規劃前期，水利水保部門要進一步和國土、交通、扶貧、林業等部門加大溝通，圈定共同治理區，用查漏補缺方法布設措施，做到各司其職，形成合力，達到建一片，成一片，美一片，提升一片的效應。三是進一步加大資金整合。建議中省在政策和資金方面給與大力支持，同時建議縣委縣政府通過協調，整合農、林、水、扶貧等相關部門項目資金，落實建設內容，促進水保生態環境建設；四是進一步扭住規劃思路。在新的治水思路下，分析縣城水土流失特點，緊緊扭住發展主題，轉變思路，科學安排，整體推進，使水土保持規劃勾繪一張統籌兼顧、科學推進、可持續發展的藍圖。

4.2 嚴格執法，明確程序，減少干預

為了減少在縣城生態建設中監督執法干涉的行政干預，一是建議國家立法部門細化、量化行政執法的自由裁量權，讓權力在陽光下運行，二是建議水保執法監督部門倡導縣政府領導和相關單位領導學習水土保持法律知識，提高自身依法行政意識，減少部門干預。同時執法監督部門要建立制度、明確辦事程序，接受社會、群眾及上級機關的監督，加快縣城水保生態建設和水保執法監督緊密結合。

4.3 加強宣傳，增強意識，營造氛圍。

一是方式上，堅持全面宣傳、常年宣傳、重點宣傳、法律法規宣傳與水土保持預防監督相結合的方式，全方位提升宣傳效果。二是形式上，充分利用電視、網絡等各種媒介，用喜聞樂見的形式向社會各界宣傳水土保持法律法規，增強全民的水土保持意識，調動各方投身水保生態建設，推動全社會參與水土保生態治理進程，形成人人參與生態環境保護的氛圍。

4.4 建章立制，鞏固成果，發揮長效。

為了防止邊治理邊破壞的陋習繼續沿襲：一是制定移交措施。根據生態建設管理規定，按照行政屬地管理原則，將完工的生態建設成果，移交到相關部門、鎮、村組管理，確保工程效益充分發揮。二是建立監督機制。建立健全全天候、全方位、全覆蓋執法巡查制度，有效落實違法行為“早發現、早制止、早報告、早查處”，使水保生態執法監察工作步入“全員執法、全面覆蓋、全程監管”的規范化軌道。

5 結語

城市水土保持是一項新課題，應當受到政府部門和城市管理者的高度重視，雖然我縣水保生態建設經過十多年的發展，但城市水保生態建設剛剛起步，面臨很多問題，因此，只有從我縣的縣情出發，加強城市水保生態建設理論研究，探索切實可行的方法和措施，將城市建設和水保生態建設緊密結合，就能為城市健康有序發展提供生態良好的環境保障。陜西水利

1 吳長文.城市水土保持的理論與實踐[J].中國水土保持科學,2004,2（3）:1-5.

2 何文虹.趙三民.劉萬青.城市水土流失的危害及防治措施[J].陜西水土保持2013.3.41

3 馬世壯、段良寶.關于志丹縣水保生態文明建設的調研與思考[J].陜西水土保持2013.4.29

4 劉平貴.黃河演變的深思陜西水土保持2013.4.33