淺談灌區末級渠系改造項目中如何協調各方關系

蘇新軍 張 茜 魏紅俠

（寶雞市馮家山水庫管理局 陜西 寶雞 721300）

項目是投入的載體，是快速發展的助推劑。工程設施是灌區賴以生存和發展的基礎，通過近年來各個灌區改造項目的實施，各灌區的干支渠系基本完善，但田間設施越來越成為制約灌區灌溉供水效益的重要瓶頸，成為農田水利工程亟待解決的最后一公里問題。

目前，全省將實施的農業灌溉設施建設項目是陜西省針對農業灌溉基礎設施比較薄弱，基本農田水利化程度不高，灌溉設施配套率差，工程老化失修嚴重，灌溉供水保障能力不強，已對全省糧食安全造成了一定的影響等問題而實施的又一重大民生工程，項目實施必要迫切而可行，重點解決末級渠系老化失修、配套不全的問題。對全省150個中型灌區進行全面節水改造，著重解決水源供水能力不足、輸水渠道不暢、灌水設施不配套的問題，恢復失灌面積214.92萬畝；對6個大中型灌區進行擴灌，新增灌溉面積57.27萬畝。項目全部實施完成后，使我省農業灌溉設施田間工程配套率達到95%以上，全省80%的灌溉面積實現節水灌溉，項目總計恢復灌溉面積546.60萬畝，新增灌溉面積57.27萬畝，年可新增糧食生產能力10.96億公斤，年新增經濟作物生產能力4.40億公斤。

該項目全部實施完成后，末級渠系砼襯砌率達到100%，輸配水安全可靠，滿足灌溉流量，斗農渠道輸水能力達到設計標準。灌區灌溉水利用有效系數達到0.53；末級渠系各類建筑物配套齊全，做到分水有閘，量水有堰，過路有橋，跨河溝有渡槽或橋梁，過梁峁有隧洞；項目區糧食生產綜合能力提高10%；90%以上的以斗或管理段為單元的農民用水協會已經培育組建，逐步進入規范化、制度化運作。

近幾年來，國家加大基礎設施建設投入力度，水利項目數量不斷增多，規模不斷擴大，影響面越來越廣，涉及到的各方面的利益關系越來越復雜，使得項目建設困難重重。對于末級渠系建設，因其量大面廣，點多線長，施工規模小，涉及利益主體多，建設背景復雜，田間設施產權不明晰等特點更是難上加難，必須提前建立一個合理、公平的項目運行機制。

1 灌區末級渠系項目建設各方利益矛盾的特點

1.1 利益主體多元化

水利項目從前期論證、設計、施工建設、驗收和移交，因其資金來源、公益性質、建設主體、管理主體等不同，涉及到很多利益主體，因而會產生各種復雜的矛盾，與水利項目建設聯系最為緊密的利益主體是地方政府、投資者（水管單位）、施工企業、受益群眾等四個方面，這樣形成了利益主體的多元化。四者之間相互交叉，相互滲透，相互影響，錯綜復雜，同時他們的角色立場不斷轉化，各自內部不斷分化重組，從而使利益主體的多元化格局更加錯綜復雜。在這些利益與矛盾的沖突中，矛盾的存在是必然的，也是絕對的，“和諧”是相對的，正確處理好四者之間的關系直接影響項目建設的效率和效果。

1.2 利益期望擴大化

不同的主體在追求利益同時必然產生對立面，而且相互之間的期望差距也呈繼續拉大的趨勢，這是當前項目建設中不和諧因素的深層原因。另外，不同主體對利益追求還呈現越來越明顯的物質性和短期性。總體而言，水利工程作為國民經濟的基礎設施從供水、防洪、生態、發電、養殖等職能而言各方主體都是受益者，但是因其公益性，水利工程帶給各方的利益的時效性就愈發突出，即有明顯的近期效益和遠期效益，同時局部效益和整體效益的不同追求，也影響了施工協作配合效果。

在水利工程改造項目中政府是項目建設的主體，地方政府是公平競爭環境的保護者和公共利益的維護者。政府在項目建設中獲得了財政收入，促進了公共利益，既要積極履行職能，營造良好環境，發展公共利益確保經濟社會健康持續發展，又要協調維護國家、集體和群眾的長期利益和短期利益保障項目順利實施，這是地方政府自身的矛盾癥結。有時為了保證穩定和諧，需要犧牲長期利益來促進短期行為，需要犧牲投資主體利益來保障綜合民生。

從投資者層面來看，總是追求利益最大化。水利設施因其公益性，改造投資多為中央財政主導地方投入為輔，項目追求的是大多群眾的長期利益或潛在效益，承擔更多的是社會責任，這與企業追求經濟利益最大化有所不同。因此，水利項目從宏觀上講，功在當代，利在千秋，但涉及作為個體的村組農戶而言，其改造效益不顯著，尤其是經濟效益更加微弱。項目實施一定程度上傷害了農民的個體利益和短期利益，使二者成為難以調和的矛盾。

從涉及的村組農戶層面來看，他們對項目改造的必要性和迫切性認識是到位的，但在項目實施中，可能傷及他們的局部利益，會考慮得與失的平衡，希望得到一點利益。但他們始終處于被動和弱勢地位，信息不對稱，權力不對等，這也是他們容易產生不滿情緒的重要原因。另外，也有個別農戶“項目意識越來越強”，過分看重個體利益和短期利益，存在吃拿卡要的現象。

從施工企業而言，永遠追求經濟效益最大化。而水利項目（渠道）涉及到不同的村組農戶的不同的問題，難免影響到施工進度。工期就是效益，在施工過程中也存在野蠻施工、瞞天過海等手段，容易激化矛盾。

1.3 利益訴求長期化

該項目施工場地、用地、交通、水、電等需要多而分散，決定了與群眾的利益糾結將貫穿項目實施的全過程，協調解決矛盾的工作將是長期的。

2 工程中協調各方利益關系的措施

2.1 強化項目施工環境論證，做好可行性分析

可行性研究是對擬建項目在資金、技術、人員、工程條件、投資環境及效益等多個方面進行項目可行性和合理性的分析論證，全方位考察資源配置能力與資源配置效率的協調性及實現程度，在經濟和社會雙重利益的基點上決策最佳方案。一般包括市場分析、技術分析、財務分析和國民經濟分析四部分內容。為了加大招商引資力度和效率，在可行性分析中，對施工環境的可行性分析相對欠缺，對環境的優劣評價不足，形成有些項目招來容易施工難。因此要把施工環境的分析論證作為項目可行性研究的重要方面來考慮，項目參建各方要充分的分析考慮施工環境因素，建立環境分析保障體制和運行機制，促進項目順利開展。

2.2 加強項目宣傳，使項目深入人心

項目建設政策性很強，涉及到各方面利益時更是十分敏感。因此，加大有關法律法規和政策的宣傳力度，引導項目相關方特別是項目區群眾正確認識和掌握項目立項背景、實施效益、征（用）地、補償等方面的有關政策法規，充分認識到項目實施的必要性、迫切性和水利項目的公益性，樹立水利項目人人受益的理念。在工作中，還要注重多途徑、多形式、多方位的廣泛宣傳，營造濃厚的政策環境和輿論環境，讓社會各界、廣大干部群眾自覺執行政策，積極支持項目建設。

2.3 加強組織，規范運作，依規辦事

項目建設涉及面廣，情況錯綜復雜，必須有有力的組織領導作保障，要把項目建設中的環境保障工作和項目的實施工作放在同等重要的位置來對待。目前項目建設程序和制度深入人心，協調各方關系已成為項目管理的難點或重點。末級渠系項目建設涉及利益主體多，情況復雜，必須加強組織領導，組織不僅要熟悉在建項目背景，而且要熟悉項目管理情況，負責環境協調。務必堅持依法辦事，規范運作營造公正、公平、透明的施工環境。工作中不僅要考慮群眾的利益，更要營造尊重對方、和諧相處的氣氛，避免粗暴簡單的“執法”行為，激化矛盾，引起民憤。

2.4 樹立全局觀念，攜手地方政府，尊重群眾的合理訴求

末級渠系建設項目施工環境不僅涉及到眼前的千家萬戶利益，而且涉及到建設時期的遺留問題；不僅涉及目前市場經濟條件下的個體利益關系，而且涉及到計劃經濟時期村組集體的利益關系。因此，保障項目環境要樹立全局觀念，要尊重歷史，更要創新，尊重本項目的特殊性。在工作中側重宣傳項目的公益性、特殊性，力爭引導群眾樹立長遠觀點，全局觀點。對群眾的合理訴求應予以考慮，本著實事求是的原則，解決問題，樹立誠信。當然，對無理取鬧，吃拿卡要等現象要依法予以嚴處，不能姑息。從嚴格執法和傾聽群眾訴求兩方面都要加大力度，無情威懾違法，深情尊重合理訴求。不能保穩定而短和諧，要謀發展求長穩定。

2.5 建立完善協調各方關系的良好體制和運行機制

當前的確存在這樣一種現象，就是部分群眾利益受到侵害，反映要求的渠道不暢通，不得不采用一些極端方式來表達，以引起相關方的注意。因此要建立完善利益訴求機制，讓不同的利益群體都有合理合法表達利益訴求的制度性平臺。同時還要建立完善矛盾化解機制，做到“三結合”。一是說服教育與示范引導相結合。對投資者和群眾都要曉之以理，動之以情，教育引導投資者和群眾識大體、顧大局、想長遠，把個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益正確統一起來，增強支持發展、互利共贏的意識。二是釋疑解惑和排憂解難相結合。通過傾聽群眾訴求，解疑釋惑，贏得信任和支持，堅持將矛盾消化在萌芽狀態。三是有情操作和依法辦事相結合。既要支持各方依法維權，又要依法維護項目建設的正常秩序，對群眾反映的問題能解決的及時解決，不能解決的主動予以協調，提供解決的途徑，獲得情感支持。

3 結束語

項目建設是系統工程，要參建各方全過程緊密協作，鼎力配合，從前期論證、設計、施工、環境保護、環境保障等方面綜合考慮。隨著社會發展，人們意識越來越強，參建方要把協調各方關系，維護各方利益放在更加重要的位置高度重視。要相互尊重，依法紀，用真情，建立公平的利益協調的平臺和機制，營造良好的施工環境，促進項目順利實施。陜西水利