論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)的現(xiàn)狀、成因及其化解對策——基于江西某市A區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的實證研究

陳婧延

（長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，西安 710000）

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，泛指較小的市鎮(zhèn)，是在城市和農(nóng)村之間承接著經(jīng)濟和社會發(fā)展基礎(chǔ)性功能的基層行政組織，它是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為債務(wù)人按照協(xié)議、合同的約定或者依照法律、政策的規(guī)定在一定期限內(nèi)必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入向債權(quán)人承擔(dān)的資金償還義務(wù)。從公共管理的角度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的外延應(yīng)涵蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各種債務(wù)的總和。

2004年以來，江西省許多縣區(qū)堅持以推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標(biāo)，在加大工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，著力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，改善民生和社會事業(yè)發(fā)展，財政與舉債投入等多措并舉，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化建設(shè)得到加速發(fā)展，教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)大大改善，但與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)逐年攀升，影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)活力的進一步發(fā)揮。

2014年初，在江西某市審計局的支持與幫助下，筆者深入A區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行實地調(diào)查，旨在深入分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成原因，幫助基層政府尋求化解對策提供參考。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀及來源

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)與債務(wù)管理現(xiàn)狀

從債務(wù)增額看，截至2013年6月底，A區(qū)16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計后的政府性債務(wù)6.23億元，較2006年末1.15億元（財政債務(wù)統(tǒng)計數(shù)）增加5.08億元，年均遞增27.3%。從債務(wù)來源看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有銀行融資債務(wù)，絕大部分屬拖欠工程款，其中教育債務(wù)余額1.65億元，衛(wèi)生債務(wù)余額0.27億元，其余主要是集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、“渡改橋”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、鄉(xiāng)村公路等項目建設(shè)欠債。

通過實地調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)管理較為混亂，主要存在以下問題:

（1）債務(wù)管理制度不健全，債務(wù)風(fēng)險較大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立政府性債務(wù)償債準(zhǔn)備金制度，對新增債務(wù)沒有進行有效控制和審批，債務(wù)規(guī)模缺乏有效控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算沒有安排償債預(yù)算。就目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計后的債務(wù)情況來看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)率較高，債務(wù)風(fēng)險較大。

（2）債務(wù)統(tǒng)計與項目建設(shè)脫節(jié)。就目前情況來看，盡管政府性債務(wù)管理明確歸口財政部門，但對債務(wù)管理還沒有一套完整可操作的政策依據(jù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的統(tǒng)計體系尚未建立，管項目建設(shè)的不管債務(wù)，管債務(wù)的不清楚項目建設(shè)情況，造成債務(wù)統(tǒng)計失真，債務(wù)規(guī)模的失控，給債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測帶來困難。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)主要來源

由于A區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都是以農(nóng)業(yè)為主，自我發(fā)展能力不足，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，自有資源匱乏，財政收入不足。實行農(nóng)稅改革后，縣、鄉(xiāng)財政困難進一步加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為構(gòu)建良好的經(jīng)濟、社會和自然環(huán)境，只能通過舉債來籌集資金。

我國20世紀(jì)90年代以來，為刺激經(jīng)濟的增長和快速發(fā)展，國家將有限的資源投向了效益較高的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)，在實施傾斜的政策措施中，忽略了對農(nóng)業(yè)為主鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重視，轉(zhuǎn)移支付傾斜過少，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)困難。分稅制改革增強了中央財政的調(diào)整能力，但由于制度安排的剛性和縣、鄉(xiāng)財政收入規(guī)模較小的現(xiàn)狀，致使財政分配均等化目標(biāo)難能實現(xiàn)。隨著財權(quán)上收和事權(quán)下放，財政收支矛盾明顯。尤其在加速基層城鎮(zhèn)化進程中，建設(shè)任務(wù)重，上級財政投入少，只有產(chǎn)生新的債務(wù)才能維持正常運轉(zhuǎn)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)主要來自以下3個方面。

1.教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)建設(shè)欠債

為切實改善農(nóng)村就學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老等人民群眾密切相關(guān)的利益，保障農(nóng)村群眾“學(xué)有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，2006年以來，A區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校、衛(wèi)生院、敬老院等進行了大規(guī)模的新建、改擴建。在這些項目建設(shè)中，雖然上級財政爭取了一部分，A區(qū)財政投入了一部分，區(qū)融資平臺公司融資了一部分，但由于建設(shè)工程量較大，至今仍欠下了較多的債務(wù)。

2.集鎮(zhèn)市場、商業(yè)街等集鎮(zhèn)基礎(chǔ)建設(shè)欠債

為加快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，A區(qū)所在市率先將全市區(qū)域納入總規(guī)劃，統(tǒng)籌推進全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能品位，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境面貌。由于所有建設(shè)項目都是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，幾年來，盡管市、區(qū)兩級政府加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)建設(shè)投入，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今仍欠了較多的債務(wù)。

3.市、區(qū)路橋等重點工程欠債

這類舉債主要發(fā)生于“渡改橋”項目、新建大橋、轄區(qū)道路改擴建等市、區(qū)路橋重點工程，這些項目雖然主體工程由上級投資建設(shè)，但項目征地拆遷、土方墊層、道路綠化以及引橋等附屬工程均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來承擔(dān)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠下較大債務(wù)。如某大橋引道工程欠債529萬元。

三、政府性債務(wù)缺乏有效控制的原因與相應(yīng)解決對策

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)缺乏有效控制的原因

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)主要是由于舉債、欠債未能如期償還而引發(fā)，究其根本原因還是體制性因素所致。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.“壓力型體制”導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出擴張無能為力

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略和基層任務(wù)數(shù)量化及物質(zhì)獎懲化的管理模式使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從上到下形成壓力，刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部利用政治手段來推動工作。另外，在政策執(zhí)行中財權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放，以至實施農(nóng)村分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對地方財政的支配能力下降，但是卻承擔(dān)著基層政府的社會服務(wù)和社會管理職責(zé)。上級政府“只給政策不給錢”，加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)負(fù)擔(dān)。

2.不合理的考核機制刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債建設(shè)

在當(dāng)前對地方政府的考核工作中，GDP是衡量政績的主要指標(biāo)。在趕超現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略下，上級政府為了完成其發(fā)展目標(biāo)要向下級下達任務(wù)指標(biāo)，而這些指標(biāo)往往與干部的晉級、晉升掛鉤，這樣勢必給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶來政績方面的壓力。地方政府為謀求經(jīng)濟總量最大化，一是加大基本建設(shè)投入，利用基本建設(shè)投入帶動GDP增長，二是加大招商引資和“招商引稅”力度。中西部地區(qū)在不具備其他競爭優(yōu)勢的情況下，除放低環(huán)保要求，只能是在政策上更加優(yōu)惠:一是“零地價”用地，二是加大工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，征地、修路、建廠房等，三是對企業(yè)進行資金扶持等。

3.舉債約束、監(jiān)管機制不健全加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)

首先，沒有建立舉債的約束機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的自主權(quán)過大，責(zé)任過小，舉債沒有經(jīng)過科學(xué)的論證和嚴(yán)格的程序，有的憑領(lǐng)導(dǎo)的個人偏好或主觀判斷。由于沒有建立舉債約束機制，容易導(dǎo)致亂鋪攤子，亂上項目，以致債臺高筑。

其次，問責(zé)機制不健全。現(xiàn)階段對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績考核主要看經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和速度，至于取得這些政績的背后花了多少成本代價卻無人問津，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不需要對舉債行為的后果負(fù)責(zé)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)責(zé)任追究上的缺位，本屆政府大量舉債搞建設(shè)，只享受由此帶來的好處，風(fēng)險卻推給下一屆政府，這必然導(dǎo)致政府舉債行為的隨意性和盲目性，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的惡性膨脹。

（二）針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)缺乏控制原因提出相應(yīng)解決措施

1.合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)與事權(quán)，提高基層財政保障能力

要完善分稅制財政體制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政分配關(guān)系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權(quán)與事權(quán)得到合理配置，建章立制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出的財力需要;建立科學(xué)、規(guī)范、透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，加快轉(zhuǎn)移支付的立法進程。通過建立穩(wěn)定的收入增長機制，壓縮不必要的開支來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，緩解債務(wù)壓力。

2.建立科學(xué)的考評體系與有效的監(jiān)管機制

要建立符合科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考核評價機制，將過去上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)為主的考核過渡到考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共管理和公共服務(wù)能力上去，不唯政績和形象工程論英雄。要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債情況列入干部政績考評體系，既看經(jīng)濟發(fā)展的成績，也看所耗費的成本，還要看發(fā)展的質(zhì)量、效益。同時，應(yīng)強化約束、監(jiān)管機制，做到責(zé)權(quán)對等、違責(zé)必罰、用權(quán)必監(jiān)，切實采取有效措施提高資金使用效率和避免新的政績工程負(fù)債。

3.加大小城鎮(zhèn)建設(shè)力度，培養(yǎng)財源，發(fā)展經(jīng)濟

要化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，最根本的出路在于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式來推動經(jīng)濟發(fā)展。要根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際，積極調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，在加快推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改造的同時，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟，發(fā)展多種經(jīng)營，增強自我造血功能，增收節(jié)支，不斷壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入規(guī)模。另一方面，要加大小城鎮(zhèn)建設(shè)投資力度。省市政府要加大對農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和公益性事業(yè)的投資力度，立足于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，建立長效穩(wěn)定的農(nóng)村公益性事業(yè)及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入機制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)持續(xù)、健康、科學(xué)發(fā)展。

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的化解要與培養(yǎng)財源，發(fā)展經(jīng)濟相結(jié)合;與合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合;與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考評和監(jiān)督機制相結(jié)合，因地制宜，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正走出債務(wù)困境。

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