新《預算法》實施的若干思考

吳麗娜 謝 安

（宿州市財政局 安徽 宿州 234000）

一、新《預算法》修訂的背景和必要性

新《預算法》的推行開啟了財稅改革的新篇章。1994年施行的分稅制財政管理體制改革，預算制度略見雛形。隨著制度的完善、經驗的積累，分稅制逐漸向預算管理的方向轉變，新《預算法》是這種轉變的成果之一。

近年來地方政府債務問題嚴重，預算管理分工不明確，預算透明度不高等問題亟需解決，為了最大程度地維護公眾利益，提高公眾參與和監督，新預算法應運而生。新預算法相較舊預算法呈現以下幾個特點：第一，新預算法的涵蓋面更加廣，將以前的預算外收支納入了預算管理的范疇，例如政府基金、行政收費等,尤其值得注意的是新《預算法》對地方政府的債務控制問題做出了明確的規定；第二，新預算法的管理制度更加完善，通過編制“四本預算”使預算管理分工更加明確；第三，新預算法的實施更加透明，人民代表大會及其常務委員會對新預算法實施的監督力度加大，人民群眾對新預算法實施可予監督的渠道更加多樣化。

二、新《預算法》的特色分析

（一）政府全部收入支出納入預算范疇，接受人民監督

新《預算法》推行全口徑的預算管理方案，明確規定了預算管理涵蓋政府的全部收入和支出，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。這打破了以前國有資本經營預算不計入國家預算的局面，有利于增強對在預算法制度下不受監督的國有資本經營的監管力度。地方政府的收支狀況納入預算法的范疇有利于加強人民代表大會對地方預算的監督。除了擴大預算的范圍，新預算法對預算公開的內容、時限以及主體做出了明確的規定，預算公開甚至可以細微至部門預算，這種全方位的預算公開將國家的預算操作置于陽光之下，增加了透明度。

（二）預算審核重點轉向支出預算和政策拓展

以前的預算法致力于維持收支平衡，嚴格控制財政赤字，這就導致了相關部門為達成預算法制定的目標而忽視經濟發展的客觀實際。例如在社會整體經濟發展受挫、經濟增長緩慢時，政府部門為達成預算法的目標而加重征稅和收費，使得經濟發展面臨窘境；反之經濟過熱時，卻沒有合理的稅收政策使經濟降溫。而新預算法強調預期性收入，它所強調的收支平衡是從長遠來看的，而不是短期的平衡，這種劃分方法使得政府部門不必為了政績的實現而違背社會經濟發展狀況，有利于“逆周期”調控的實現。

（三）規范專項轉移支付，減少“跑部錢進”

新《預算法》的靈活性從時間上看體現在收支預期的層面，從辦事程序看集中體現在專項轉移支付方面。新《預算法》在加大對地方政府財政狀況監管的同時也相應地擴大了地方政府的財政權限。新預算法的16 條和52條對專項轉移支付做出了明確的規定，專項轉移支付有利于減少中央對地方的干預，擴大地方政府的自主權，這使得地方政府可以在管轄范圍內作出最優協調，其職能能夠得到更好地實現。

（四）強調預算公開，從源頭防治腐敗問題

廉潔性建設是黨的建設的重要內容，建設廉潔政府是政府建設的要求，預算管理是防止政府腐敗的源頭。新預算法通過擴大預算公開的力度，如對較為敏感的政府運行經費和專項轉移支付進行公開，明確了對違反相關規定的行為追究法律責任。這一舉措要求政府對每一筆支出說明具體事由,有利于敦促政府部門廉潔行政。

（五）嚴格控制地方政府債務，規避債務風險

針對原預算法體系下政府債務居高不下的情況，新預算法通過從五方面限定地方政府的債務來規避風險。通過限制舉債的主體、用途、規模、方式和風險控制，減少地方政府濫用舉債權利、制造大規模財政赤字的現象。新《預算法》規定只有經過國務院批準的省級政府方可舉債，而且舉債的用途不能用于經常性支出，議案通過需由全國人大及其常務委員會批準，政府必須提供合理的還款方式的渠道。通過以上措施的規定，有利于控制地方政府的舉債行為，亦便于人大對政府債務的監督。

（六）將勤儉節約納入法律規范的范疇，嚴格控制機關經費支出

為了響應建設廉潔型政府的要求，新《預算法》將廉潔納入法律范疇，制定了收支平衡、量力而行、講求績效、統籌兼顧等原則。新《預算法》強調各級政府部門必須厲行節約，對政府車輛支出、賓館會所支出給出明確規定，對違法規定的相關責任人予以法律追究及行政處分，這有利于各級政府部門工作人員量入為出，有利于推進廉潔政府的建設。

三、推進新《預算法》順利實施的策略探討

（一）制定相關配套法律，促進新預算法的實施

我國是一個發展中大國，各地的經濟發展水平、政策制定等具體情況不盡相同，因此在推行新《預算法》的過程中必須堅持一切從實際出發、具體問題具體分析的原則，制定相關的政府債務管理、財政轉移支付政策。例如針對新《預算法》限制地方政府債務的要求，必須根據地方政府的具體情況，在新《預算法》的法律框架下靈活處理相關問題，而不是堅持“一刀切”的原則，這樣不利于地方經濟的發展，也有違新預算法規避地方債務風險的初衷。

（二）制定和落實切實有效的監督策略，保證新《預算法》實施的透明度

公正透明的法律執行是維護人民利益、規范執法人員及行政人員行為的必要手段，為促進新《預算法》的順利實施，切實有效的監督必不可少。首先，國家可以通過制定配套法律對新《預算法》的執行進行法律監督，確定對違反新《預算法》的量刑規則；其次，加強人民代表大會和人民代表大會常務委員會的監督，通過對債務問題的審核及預算情況的審核，將預算法置于人大的監督之下。第三，加強來自人民群眾的監督，號召社會關心政府財政預算及政府財政匯報，對政府腐敗、濫用財政支出等問題進行舉報。第四，加強來自行政系統內部的監督，通過設立相關監督部門、加大財政預算公開力度，減少腐敗現象。

（三）加強對地方政府預算及債務問題的控制，有效地規避債務風險

地方政府債務規模的控制事關新《預算法》推行的全局，是新《預算法》關注的重要內容和關鍵環節。新《預算法》通過五個方面的措施限制地方政府的債務，在具體的執行過程中，尤其值得注意的是舉借債務的用途問題，人大及其常委會在審核的過程中要對具體使用明細嚴格依法審核，防止地方政府以公益性支出為名濫用舉債權利。其次，加強稅制改革工作，通過與新預算法配套的稅制改革方案，限制地方政府的債務問題。

（四）做好新《預算法》的宣傳，加強對相關人員的培訓

第一，各執法人員要全面學習、深入理解新《預算法》的具體條文，樹立法律精神和法律意識，掌握法律思維方法和辦事程序，使預算法治的思想牢牢地映在心底，讓遵循新《預算法》的規定內化為自身的辦事準則，嚴格貫徹有法必依、執法必嚴、違法必究的工作原則。第二，各級財政部門要定期舉辦專家培訓講座及各項活動，促進各級部門及其工作人員提高辦事能力和效率。在業務培訓中將新《預算法》培訓和稅制內容改革培訓作為重點內容加以強化。第三，要加強普法宣傳活動，讓公眾有更多的途徑認識、了解新《預算法》，明確公眾的權利和義務，號召公眾切實地參與到新《預算法》的實施中來，在全社會營造預算法治的法律氛圍。

四、結語

新《預算法》增加了很多舊《預算法》未曾提及的內容，其宗旨在于使社會經濟實現良性發展、提高政府服務水平。由于新《預算法》新穎獨特，在具體的執行過程中會面臨諸多障礙，這就要求國家做好立法配套工作，各級政府部門做好培訓及宣傳工作，以推進新預算法的實施。唯有如此，預算法治的理想才會真正得以實現。

[1]王雍軍.新預算法需設三道防火墻[J].人民論壇，2012，(16).

[2]甘甜. 論我國預算法的修改與完善[J].蘭州大學學報（社會科學版），2012，(6).