鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的實踐與思考

羅友才 唐忠錕

（來賓市紀(jì)律檢查委員會 廣西 來賓；來賓市財政局 廣西 來賓）

近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管缺失問題逐漸暴露，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理的狀況備受社會和上級政府關(guān)注。2011 年廣西出臺了《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》，全面加強了對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理。但是，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍有法不依、有令不行、有章不循，貪污、挪用國有資產(chǎn)等違紀(jì)違法行為仍時有發(fā)生。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)管，提高對各項規(guī)章制度的執(zhí)行力，保證國有資產(chǎn)安全、保值、增值乃是當(dāng)務(wù)之急，刻不容緩。

一、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要意義與現(xiàn)實選擇

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是財政管理的一個重要組成部分，財政部門在履行國家所賦予的管理職責(zé)的同時，對于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的運行管理和制度落實情況還負(fù)有監(jiān)督責(zé)任。按照財政監(jiān)督要貫穿于財政管理體制、機制建設(shè)和改革總體設(shè)計中，貫穿于財政管理全過程的理念。作為國有資產(chǎn)監(jiān)督部門，應(yīng)充分認(rèn)識加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)管理對維護農(nóng)村基層政權(quán)及社會穩(wěn)定的重大意義。

1.明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理責(zé)任主體有利防范國有資產(chǎn)流失

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的重要組成部分，管好用好是政府對人民群眾和對社會盡職盡責(zé)的必然要求和具體體現(xiàn)。從財產(chǎn)關(guān)系上說，國有資產(chǎn)是全民的公有資產(chǎn)，但傳統(tǒng)體制下國有資產(chǎn)管理領(lǐng)域突出的弊病是現(xiàn)實中國有產(chǎn)權(quán)的 懸空 和 虛置，說起來人人有責(zé)，但事實上人人都不負(fù)責(zé)。因此，必須加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)資產(chǎn)管理，在改革中尋找有效的治本之策。

2.有利于摸清國有資產(chǎn)家底，促進資源合理配置

在改革開放之后的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)國有資產(chǎn)具有其特殊的復(fù)雜性。如過去大量由政府行政事業(yè)單位使用的國有土地都是通過上級劃撥分配方式無償取得，也不在資產(chǎn)記錄上以價值形式體現(xiàn)，而在市場經(jīng)濟條件下，需要對地價評估核定并體現(xiàn)在資產(chǎn)記錄上，這已成為政府通過資產(chǎn)管理做到優(yōu)化資源配置和對全民利益負(fù)責(zé)的技術(shù)性前提。因此，加強行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理，不僅是加強公益性資產(chǎn)的管理，也在于摸清國有資產(chǎn)家底、促進可用資源合理調(diào)整配置的問題，以及加強經(jīng)營型國有資產(chǎn)管理的問題。

3.有利于優(yōu)化整合發(fā)揮資產(chǎn)作用

隨著改革的深化，人們愈益認(rèn)識到，龐大的行政事業(yè)資產(chǎn)具有優(yōu)化整合、提高使用效率和效益的巨大潛力，同時也面臨這方面緊迫的需要。近年來，各部門、各地方的內(nèi)部招待所、培訓(xùn)中心向社會開放，以及一些地方積極探索的公車改革和科技、教育部門探討的實驗設(shè)備共享等等，都反映了這種現(xiàn)實需要和發(fā)展趨勢。所以，加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，是有效推進資產(chǎn)優(yōu)化整合，在存量上 盤活死資產(chǎn) 發(fā)揮潛力，在增量上 配好新資產(chǎn) 少花錢多辦事的現(xiàn)實需要。

4.有利于推動深化行政體制改革和事業(yè)單位改革

行政事業(yè)資產(chǎn)管理問題與行政體制、財政體制等重要方面有千絲萬縷的聯(lián)系，可以說牽一發(fā)而動全身。在這方面加強管理，就會進一步揭示矛盾，引出一系列現(xiàn)實的改革問題，這既是對相關(guān)體制已有改革的有效呼應(yīng)，又是對其深化改革的有效促進和推動。如南寧市政府和國資委，于2002 年4 月批準(zhǔn)組建 威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司 這一特殊法人，對南寧市市級行政事業(yè)國有資產(chǎn)進行授權(quán)管理經(jīng)營，迄今已在實現(xiàn)資產(chǎn)有效運用、監(jiān)管和價值最大化、規(guī)范公務(wù)員待遇和從源頭防治腐敗等方面，取得良好成效，被稱之為 南寧模式。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管缺失現(xiàn)狀分析

近年來，通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)案件的查處發(fā)現(xiàn)，因監(jiān)管缺失，導(dǎo)致了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn) 懸空、虛置 和流失；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員甚至把 黑手 伸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)，使得國有資產(chǎn)面臨惡意流失的危險處境，影響了農(nóng)村基層政權(quán)及社會的穩(wěn)定。

1.財政預(yù)算缺乏剛性，執(zhí)行不力，約束不嚴(yán)

從近年來案件查辦反應(yīng)的情況來看，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在預(yù)算批復(fù)、調(diào)整及執(zhí)行過程中仍存在違反《預(yù)算法》的行為，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務(wù)支出不受預(yù)算約束，基本是有錢就花，造成財政決算與預(yù)算數(shù)據(jù)相差懸殊，現(xiàn)有資金難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，在管理上產(chǎn)生了的 松、散、亂 現(xiàn)象。另一方面，支出審批制度不嚴(yán)格，隨意擴大開支范圍，巧立名目發(fā)放獎金，提高補貼標(biāo)準(zhǔn)，隨意改變資金的用途，專款不專用 的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。有的單位雖然編制了預(yù)算，但對預(yù)算資金使用效益不進行跟蹤問效，即使跟蹤問效，也是分析膚淺、總結(jié)簡單，效益考核基本是走過場。在安排項目支出預(yù)算時，存在一定的隨意性和盲目性，從而使很多項目難以取得預(yù)期社會效益。

2.專項資金管理不到位，被擠占、挪用比較普遍，檢查發(fā)現(xiàn)問題未能有效處理

由于政府部門在支農(nóng)項目管理上體制不順，職能交叉，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)專項資金管理分散，情況不明。尤其是對項目多、資金量大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，未按規(guī)定對資金實行專項核算。大部分支出在經(jīng)常性科目中核算，各項目之間互相調(diào)劑、擠占，很難有效進行監(jiān)督管理和績效評價。有的現(xiàn)金管理缺乏嚴(yán)肅性，將一些不合理支出長期用白條虛抵現(xiàn)金，造成會計信息失真；有的借條長期不入賬，造成資產(chǎn)形態(tài)不實，現(xiàn)金賬款不符，甚至形成長期挪用；有的違反現(xiàn)金結(jié)算紀(jì)律，超限額、超范圍使用現(xiàn)金結(jié)算，逃避銀行等有關(guān)部門的監(jiān)督。此外，對專項資金支出的監(jiān)督突擊性檢查多，且對發(fā)現(xiàn)的問題沒有具體的處罰和整改措施，往往是不了了之，使監(jiān)督流于形式，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在擠占、挪用專項資金和代管資金。

3.機制不健全，制度不完善，管理較混亂

從這幾年查處的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門及人員違紀(jì)違法案件中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)財務(wù)管理模式五花八門，有的是財政所做賬，有的是經(jīng)管站做賬，有的整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)一套賬，有的卻多達四套賬；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員的分工不科學(xué)，有些財政所長既是所長，還是會計兼出納，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年做一次賬，出納成了事實上的兼職會計，內(nèi)部管理控制基本失效；有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)人員更換頻繁，手續(xù)交接不清，造成財務(wù)管理混亂；有的大額開支使用現(xiàn)金支付，白條抵庫、公款私存，收費、罰沒收入等不入賬，以虛列支出、資金返還等方式設(shè)置 小金庫 ，等等，在此不作一一列舉。行政監(jiān)管不足，間接導(dǎo)致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的薄弱。長期以來，有些行政事業(yè)單位由于受習(xí)慣勢力的影響，重錢輕物，重購置輕管理，內(nèi)部沒有嚴(yán)格的管理約束機制，造成單位資產(chǎn)管理不規(guī)范和混亂。

以來賓市興賓區(qū)良江財政所長陸某挪用公款案為例，2005 年12 月至2010 年2 月間，陸某利用職務(wù)便利，私自填寫現(xiàn)金支票并加蓋印章后，到銀行領(lǐng)取良江鎮(zhèn)會計核算中心經(jīng)管的公款，在4 年多的時間里累計挪用公款222 次323 萬元，有320 萬元至今不能追回。每次取款，陸某都是自己填寫支票，然后自行蓋章到銀行取款。無獨有偶，2010 年8 月至2012 年4 月，來賓市興賓區(qū)南泗財政所所長兼統(tǒng)管會計零某，在1 年多的時間里累計挪用公款77 次70 萬元用于賭博，至今仍有60 萬元無法追回。這些案件并非廣西來賓所特有，其他地方也同樣存在。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾突出，負(fù)債現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國有資產(chǎn)的規(guī)范管理

目前，大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村基金會、財政周轉(zhuǎn)金、商業(yè)銀行貸款等方面普遍存在數(shù)額大、沉積多、償還難的債務(wù)負(fù)擔(dān)。原因很多，有的工程項目缺乏科學(xué)論證，沒有因地制宜，沒有可行性研究，結(jié)果一些企業(yè)效益不好、長期拖欠，資金收不回來；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目搞建設(shè)，不根據(jù)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實力、財力、借錢上項目；有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫、人員過多、入不敷出，靠借款來維持日常的費用開支。特別是隨著公共財政體系的不斷完善，農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)容越來越多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)越來越重，用于支持 三農(nóng) 的資金規(guī)模越來越大，各項剛性支出和新增投入不斷增加，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾和負(fù)債嚴(yán)重等問題更加突出，造成有錢就用和什么錢都用，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)范管理帶來客觀障礙。

三、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的若干建議

隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能日益強化，地位愈加重要，作用越來越大，要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作，必須充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟建設(shè)中的主戰(zhàn)場作用，改革創(chuàng)新，多管齊下，扎實推進。

1.轉(zhuǎn)變觀念，提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理重要性的認(rèn)識

要轉(zhuǎn)變重資金使用、輕實物管理觀念，把資產(chǎn)管理納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核，督促單位領(lǐng)導(dǎo)自覺重視國有資產(chǎn)管理。在國有資產(chǎn)管理部門指導(dǎo)下，結(jié)合實際，制定完善、適合本單位資產(chǎn)購置、使用、保管、處置等各個環(huán)節(jié)的管理制度，逐步使資產(chǎn)管理制度化、科學(xué)化、規(guī)范化。要以法律的形式明確事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)格設(shè)定資產(chǎn)登記管理和考核體系，自覺辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，建立健全考核指標(biāo)，明確責(zé)任，獎優(yōu)罰劣，充分調(diào)動資產(chǎn)管理者的主動性、積極性，從而提高資產(chǎn)管理水平和資產(chǎn)使用效益，確保國有資產(chǎn)不流失。

2.規(guī)范預(yù)算編制，強化預(yù)算監(jiān)管，維護預(yù)算剛性

要科學(xué)合理地編制預(yù)算，要堅持 以收定支、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、保證重點 的原則，考慮到積累與發(fā)展的關(guān)系；要嚴(yán)肅認(rèn)真地執(zhí)行預(yù)算，單位內(nèi)部預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，就不得隨意更改，加強預(yù)算執(zhí)行管理，調(diào)節(jié)經(jīng)費構(gòu)成比例；相關(guān)部門要定期分析考評，及時了解經(jīng)費開支進度和發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗、采取措施、提高預(yù)算管理水平，嚴(yán)格按照項目預(yù)算科目安排業(yè)務(wù)支出；要加強預(yù)算監(jiān)督和控制，對預(yù)算執(zhí)行全過程進行監(jiān)督管理，進一步健全保證資金安全的運行機制，樹立科學(xué)理財觀念，以預(yù)算促項目，提高資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性和科學(xué)性。

3.建立健全監(jiān)管制度，推進國有資產(chǎn)規(guī)范化管理

（1）上級部門和主管部門要加強指導(dǎo)和監(jiān)督，定期到下級部門核查、指導(dǎo)工作，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正和解決。財政部門在對行政事業(yè)單位資產(chǎn)監(jiān)管中，可以對行政事業(yè)單位管理、使用資產(chǎn)等情況進行監(jiān)管檢查。財政部發(fā)布的《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》、《行政單位財務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》等規(guī)章也對財政部門開展專項檢查進行了明確規(guī)定，包括財務(wù)清理、資產(chǎn)清查、價值重估、損益認(rèn)定、資產(chǎn)核實和完善制度等內(nèi)容。

（2）加強財政、審計、監(jiān)察和相關(guān)主管部門對各單位財政資金管理的監(jiān)督，定期開展聯(lián)合檢查，并對重大資金流動項目開展專項案件查辦監(jiān)督。

（3）加大監(jiān)督廣度，加強新聞輿論監(jiān)督，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的透明度，把內(nèi)部監(jiān)督與公開曝光結(jié)合起來、把內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督統(tǒng)籌起來。

（4）加大事前、事中、事后監(jiān)督機制。事后監(jiān)督是指對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置、使用、處置等管理活動的結(jié)果所進行的監(jiān)管。主要通過對資產(chǎn)統(tǒng)計報告、賬簿、會計憑證的核查分析，找出問題和薄弱環(huán)節(jié)，研究提出意見和措施，建立健全各項管理制度，提高資產(chǎn)管理水平。

（5）要建立完善資金管理專項檢查機制，設(shè)立部門內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，定期檢查資金去向、賬目數(shù)額、票證憑據(jù)等，定期與銀行和使用資金單位對賬，及時發(fā)現(xiàn)和排除資金安全隱患。

（6）適時對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所主要領(lǐng)導(dǎo)進行調(diào)整。通過適時調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所主要領(lǐng)導(dǎo)，新舊履行交接手續(xù)，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)得到一次徹底清理，減少侵吞行政事業(yè)單位資產(chǎn)行為的發(fā)生，確保國有資產(chǎn)的安全。

4.全面提高財務(wù)人員素質(zhì)，夯實國有資產(chǎn)科學(xué)化管理基礎(chǔ)

現(xiàn)代財務(wù)管理要求財會人員由傳統(tǒng)的 核算型 向管理型 和 經(jīng)營型 會計轉(zhuǎn)變，因此事業(yè)單位也要結(jié)合單位具體情況，對會計人員加強培訓(xùn)，定崗定人，全面提高會計人員的專業(yè)判斷能力和職業(yè)道德水準(zhǔn)。要組織會計人員參加政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識等方面的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，增強會計人員的職業(yè)道德和法制觀念，大力培養(yǎng)知識經(jīng)濟時代需要的復(fù)合型人才。要提高會計人員的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)技能，做到嚴(yán)格審核把關(guān)，保證資金安全完整、信息真實可靠。

5.加強機關(guān)作風(fēng)和廉政建設(shè)，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的廉潔性

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部工作在基層第一線，掌握一定的財政資金分配、使用管理和監(jiān)督權(quán)，各地要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部的廉潔自律作為一件大事抓緊、抓好。抓早、抓小，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性問題，把問題解決在萌芽狀態(tài)。根據(jù)十八屆四中全會的精神，用法治的思維謀劃我們的工作，按照中央和地方的要求，經(jīng)常不斷地開展廉潔教育，嚴(yán)格遵守《廉政準(zhǔn)則》，加強道德修養(yǎng)，嚴(yán)肅查處違規(guī)違紀(jì)行為，倡導(dǎo)廉潔、文明、務(wù)實、高效的良好風(fēng)尚，努力打造一支政治過硬、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精湛、勤政廉潔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的安全筑牢紀(jì)律道德防線。

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