關于兵團新型城鎮化發展的若干思考

聞 華

（新疆兵團第三師42 團機關，新疆 喀什 844000）

兵團作為黨政軍企合一的特殊組織，是一個準軍事化實體，擔負著黨和國家賦予的屯墾戍邊職責［1］。長期以來，按照黨政軍企合一體制進行管理，軍墾特色十分明顯，維穩、戍邊、興疆是兵團的核心任務。2010年第一次中央新疆工作座談會明確指出：支持兵團向城鎮化、新型工業化、農業現代化“三化”方向發展。著眼于推進城鎮化，增強石河子等城市經濟實力和城市功能，在戰略地位重要、經濟基礎較好、發展潛力大的兵團中心墾區團鎮增設縣級市，并納入國家城市規劃建設體系。這充分說明國家對兵團地位的高度肯定，在兵團與自治區既高度融合又相對獨立的特殊環境下，就要求兵團城鎮發展要主動融入新疆城鎮體系規劃，把城鎮化作為兵團調結構、轉發展的首要任務，增強兵團的凝聚力向心力，提高維穩戍邊的能力。遵循城鎮化發展一般規律，實現由“屯墾戍邊”向“屯城戍邊”的轉變是兵團新型城鎮化發展的戰略選擇。

一、兵團城鎮化發展的現狀

兵團現有14 個師（含8 個市）、175 個農牧團場和1600 多個工、交、建、商企業，13 家上市公司。兵團14 個師分布在新疆的13 個地、州、市，師部是各師政治、經濟、文化、教育、交通、物流中心。其中175 個農牧團場分布在新疆14 個地、州、市級83 個縣中，構成一種自身在地域上相對分散，同時又與地方高度融合的分布格局。175 個農牧團場有著不等的土地和人口規模，有著不同的區位和發展條件，但有著一個共同點，就是都有一個團部［2］。團部是各團場政治、經濟、文化中心，團部在團場的發展中，逐漸發展成為團場一級墾區的中心城鎮。目前，從團場人口規模看，兵團175 個團場中，團部人口超過1 萬人的有24個，5000－10000 人的有34 個，2000－5000 人的有67 個，少于2000 人的有50 個，多數團場的團部在當地已經具有中心鎮的規模，其余團場團部也已成為當地的一個集鎮。隨著城鎮化的發展，兵團現有八市七鎮，2004年以來，兵團按中央文件精神參照石河子模式在各師建市，先后建立了五家渠、阿拉爾、圖木舒克、北屯、鐵門關、雙河、可可達拉等7 個自治區直轄的縣級市及北泉鎮、金銀川鎮等7 個建制鎮，是兵團履行屯墾戍邊、維護新疆穩定的重要經濟支撐。

二、兵團城鎮化發展存在的問題

（一）人口流失嚴重，經濟地位下降

近年來兵團人口增長緩慢，甚至出現負增長勢頭，人才流失問題比較嚴重，影響了兵團承擔的維穩戍邊興疆歷史使命。人口減少、人才流失很重要的原因之一是兵團城鎮化發展滯后，難以吸引人才，不利于二三產業發展和提供就業機會。兵團經濟地位和人口比重持續下降。兵團在新疆的經濟地位從1985年的占比為17.9%下降至2010年的14.2%。2008年以來，兵團總人口出現負增長，占新疆總人口的比重從1980年的16.3%下降至2010年的12.0%。兵團人口經濟地位下降原因主要是第一產業占主導地位，附加值低，非農產業發展緩慢；兵團職工主要以從事農業為主，長期居住在團場和連隊，城鎮化質量有待提升。

（二）城鎮規模小且功能設施不完善

兵團城市和兵地共建城區已成為兵團城鎮化主要載體。由于受到兵團團場大多分散、交通區位相對較差、綠洲面積相對較小等空間分布因素影響，兵團城鎮規模發育相對較小，城鎮功能服務配套設施不完善，居住環境較差。這是兵團人口外遷、人才外流、素質下降的重要原因，也是當前急需解決的重要問題。

（三）產城融合發展遲緩

兵團農業經濟發展面臨水資源的約束越來越突出，難以持續擴大規模。目前兵團已經有8個設市城市，其他師部城區、團場由于城鎮管理功能不完善，發展二三產業的條件受到一定限制。由于缺乏城市支撐，農業產業鏈條無法進一步延伸，工業和服務業無法提升水平，仍然停留在較低層次，“三化”發展還不夠同步。

（四）城鎮化區域發展不平衡

總體來說，兵團城鎮化高于全疆水平，工業化低于全疆水平。受交通區位、自然環境等條件的影響，各師、團經濟社會發展水平之間的差異較大。2012年，兵團72.1%的經濟總量和68.6%的人口集中在北疆；兵團北疆地區城鎮化率為53.5%，高于南疆11.66 個百分點。兵團的176 個團場分布在自治區83 個縣市，分散在大大小小50 多塊綠洲上，兵團城鎮呈現西多東少、北多南少、兩周一線、大分散小集中的分布格局，圍繞兩大沙漠邊緣分布，邊境一線團場38 個，邊境二線團場20 個，天山北坡及北疆沿邊地區團場分布較為密集，南疆、東疆兵團團場數量少、規模小。

三、兵團新型城鎮化存在問題的原因分析

（一）特殊體制

兵團是黨政軍企合一的特殊組織，具有集團化組織優勢。但由于缺乏二三產業支撐，造成部分地區團場城鎮的活力不足，除了設市城市外，兵團的師部城區和團場均沒有完善的城鎮管理權限，制約了城鎮發展建設，是不完全的城鎮化。另外，團場行政管理體制與城鎮化快速發展的要求還不相適應。兵團城鎮發展基礎差異很大，類型多樣，對于不同類型的兵團城鎮需要通過不同路徑方式實現城鎮化目標。

（二）兵地管理體制和協調機制有待理順

兵團團場空間分布呈現出“大分散、小集中”的特征，加之擔負著維穩戍邊的特殊使命，必然要求兵團采取集中與分散、就地與異地城鎮化相結合的空間推進模式。兵團各師與駐地各地市州在共建城區、開發區等方面積極探索兵地共建的管理模式，但雙方在用地權屬、利益分配、城鎮協同發展等方面仍存在著一些矛盾和問題［3］。

（三）推進城鎮化發展的機制不健全

兵團城鎮化規劃建設模式單一，特點不夠突出；存在重單個城鎮建設輕區域統籌發展的問題，造成團場城鎮化建設“一般粗”、“小而全”、“小而散”；各團場“畫地為牢”，各自為戰，集群、互補、融合發展意識不強，區域發展優勢沒有充分發揮。

四、推進兵團城鎮化發展的對策

（一）加快現有城市“擴容、提質”，大力培育墾區中心城鎮

要以吸納人口、聚集產業為重點，重點發展優勢產業，壯大經濟實力，培育和增強城市的輻射帶動能力，提高城鎮化質量，發揮區域政治、經濟、科技、文化中心作用，加強與周邊地區的融合；要積極推進“擴容強市”工作，拓展發展空間，推進區域統籌協調發展，提高現有兵團城市的空間聚集競爭力，積極發揮城市對團場城鎮化的帶動引領作用。

把墾區中心城鎮作為完善新疆城鎮體系、促進兵團城鎮化協調發展的重要節點，全力支持，加快發展。墾區中心城鎮按照小城市標準進行建設和規劃管理。按照發展條件優良、功能與地方城市互補、距離現有中心城市適中等原則，對戰略要地、發展條件成熟的墾區中心城鎮作為近期設市工作的推進重點，應積極創造設市條件。

（二）更加注重公共服務，因地制宜推進團連居民點的建設

加快特色團場城鎮的發展。結合團場資源稟賦，重點在戰略支點和產業發展重點團場城鎮，大力扶持特色團場城鎮發展農產品加工、紡織、商貿物流和旅游服務業等具有發展優勢的特色產業，實現集中發展。因地制宜發展一批農副產品加工型、口岸貿易型、城郊衛星型、旅游觀光型特色城鎮；同時不斷改善城鎮環境，完善基礎設施，使之成為宜居、宜業、宜游的特色小城鎮［4］。

中心連隊居住區是墾區城鎮化的重要組成部分，既是提高兵團居民生活質量、轉變生活方式的重要場所，也是發展經濟并為生產作業點提供服務的重要基地。中心連隊居住區要完善水、電、路、氣等基礎設施和商業、文化、教育、衛生等公共服務設施合理布局，提高人居環境質量。

（三）創新兵地協調體制，努力推進兵地共建城鎮協調發展

按照“共建、共享、共贏”的原則，推進兵地共建城區或開發區建設，推進兵團城市、團場與地方城鎮分工協作，實現錯位發展，推動各師融入駐地各地州市經濟社會的發展建設。推進喀什、霍爾果斯特殊經濟開發區兵團分區建設。充分利用喀什和霍爾果斯特殊經濟開發區的發展機遇，發揮兵團和地方各自優勢，按照統一規劃、分別實施、兵地共贏的原則，推進特殊經濟開發區兵團分區的建設，使之成為兵地共建、協調發展的典范。

完善機制，推進兵地共建城區或開發區的建設。不斷探索長期穩定的兵地協調機制，進一步推進第七師天北新區、第五師博東新區、第九師朝陽新區、第十三師大營房城區等已有兵地共建城區發展完善。創新機制，發揮兵團優勢，在和田、阿克蘇、烏魯木齊等戰略節點城市，探索兵地合作、共建城區或開發區的新模式，實現兵地共融。

（四）推進產城、產鎮的深度融合，加快推進兵團新型工業化

根據資源、地緣和產業基礎，因地制宜發展城鎮工業、商貿、旅游文化、科技研發等產業，加快各個現有城市和墾區中心城鎮的產業體系構建，大力推進新型工業化發展。堅決防止產業園區與城鎮建設相互脫節的現象，積極推進產城、產鎮一體化融合發展［5］。

（五）加大對南疆、邊境團場城鎮化政策支持力度，縮小發展差距

南疆、邊境兵團團場發展條件相對比較差，而維穩戍邊的戰略任務又最艱巨。完善南疆兵團布局，在維穩的重點地區、兵團力量的薄弱地區增加師團布局。在喀什市周邊增設師建制，既解決第三師與圖木舒克距離太遠的問題，又形成喀什市周邊兵地共同維穩的格局。在塔里木盆地南緣和田境內建立由十四師管理的3－4 個新團場。此外，兵團要加大對南疆、邊境團場城鎮化政策的支持力度，重點通過政府轉移支付、財政補貼等途徑實現城鎮化規劃建設，改善人居環境，達到“栓心留人”的目標。

［1］馬大正.新疆生產建設兵團發展的歷程［M］.新疆人民出版社，2007.

［2］邢小寧.兵團城鎮化發展的特殊性與對策［J］.農村經濟與科技，2014，（11）：139－140.

［3］包雅鈞.新疆生產建設兵團體制研究［M］.中央編譯出版社，2010.

［4］吳文靜.淺談新型城鎮化的內涵、作用及路徑探索［J］.黑河學刊，2015（6）：3－4.

［5］李世金.新常態下的城鎮化之路［J］.四川黨的建設·城市版，2015，（6）：39－40.