緬甸禁毒政策現狀與毒品問題改革爭議

要點：

在吳登盛政府的領導下，緬甸的政治開始取得重大進展。隨著今年大選的臨近，緬甸的政治改革與民族和解搖擺不定。為避免出現這種情況，必須就民主改革達成明確的一致，確保所有民族和政黨的權利與參與。

憲制改革與國家和平至關重要，自由、公正的大選是推進政治改革的動力。現有的各種議會制進程和停火談判無法為全體公民提供政治路線圖，必須在國家層面開展具有包容性的政治對話。改革要能促進公平與合作，不排除新的社會和政治部門。

政治經濟權利在緬族和少數民族間分配不公將繼續加劇沖突。盡管有的地區實現了停火，但有的地區戰斗還在繼續，加深了不信任，并帶來人道主義災難。不能強行采取軍事措施解決問題。如果少數民族的不滿情緒和愿望能得到重視，政治和經濟改革必將是和平的基石。

歡迎國際援助支持緬甸的社會和政治改革。但鑒于援助項目的多樣性，要以關鍵的政治問題和最脆弱的群體為援助重點。僅靠接觸和能力建設無法找到解決問題的辦法，一個占支配地位的政府和軍隊體系并不代表民眾，反而會導致持續沖突和國家失敗。

緬甸是繼阿富汗之后的世界第二大鴉片產出國。在經過10年的下降后，鴉片種植規模從2006年起至今，卻又增長了兩倍多。苯丙胺類興奮劑的生產和使用數量也在增加。

大部分鴉片都被加工為海洛因并出口到鄰國，尤其是中國。

幾十年的內戰和軍政府統治刺激了毒品的生產和消費，也使得少數民族群體日益被邊緣化。

緬甸注射型“吸毒者”感染艾滋病和丙型肝炎的比例很高。

緬甸的禁毒政策內容陳舊，集中在逮捕吸毒者和鏟除罌粟種植區上，效果欠佳。

中央政府無力給吸毒者提供高水平治療，并且，之前軍政府的政治鎮壓和對人權的侵害引發了國際壓制，緬甸獲得的國際援助減少。

新的準文人政府推行改革，包括結束內戰的和平進程和對禁毒法律的反思。一個有效且人道的禁毒政策有望出臺。

政策建議：

緬甸禁毒政策需轉變重點，應主要為吸毒者提供服務，為鴉片種植者尋找其他生計。

毒品相關法規應使對毒品使用的懲罰非刑事化，減輕對其他毒品相關犯罪的判罰，允許注射針頭交換項目的推進。

政府應拓展“危害降低治療方案”（harm reduction projects），并為毒品吸食者提供自愿治療項目。

政府應制定側重可替代性發展項目的戰略方案。除非農民有其他生計選擇，否則不要鏟除罌粟種植場。毒品政策的制定需考慮到受影響群體，尤其是毒品吸食者和罌粟種植者。

苯丙胺類興奮劑相關問題被當前政策大為忽視，需要更多關注。

前　言

本文探討了緬甸當前的禁毒政策和改革爭議，并分析了毒品生產、交易、消費的主要趨勢，評估其對緬甸造成的主要危害。 ①文章描述了緬甸當前毒品政策概況和相關法律框架，在此基礎上評估這些政策對解決毒品相關問題是否有效。此外，也探究了當前政策和法律可能給人權、可持續發展、民族沖突與和平進程問題帶來的影響。最后，關于緬甸如何改革、如何從2016年關于世界毒品問題的聯合國大會特別會議中獲益，文章提出了一些建議。

背　景

緬甸是中南半島國土面積最大的國家，自1948年獨立以來就深受內戰之痛，一些少數民族集團借助武力爭取自治和其他民族權利。1962年，奈溫領導國防軍通過政變建立起軍政府統治。1988年，緬甸爆發全國性示威，奈溫軍人政府倒臺，新軍人集團在穩定局勢后掌權，繼續壓制昂山素季領導的國內民主反對派，導致西方對其政治經濟實行制裁。然而，軍政府在接下來的二十多年繼續執政，推行的政策引發了毒品、犯罪、貪腐、民族沖突等一系列問題。

作為其國內安全戰略的一部分，奈溫軍政府推動建立大量支持政府的武裝民兵組織。為震懾少數民族和反政府武裝集團（國內學界一般將“緬甸少數民族地方武裝”簡稱為“民地武”——譯者注），政府于20世紀60年代支持部分人士成立了自衛軍。然而這些自衛軍非但沒有與“民地武”斗爭，反而深陷毒品貿易中。自衛軍“項目”雖歷經多個階段并幾次易名，但一直存在，直到1975年廢止，大部分組織均涉及鴉片貿易，由羅星漢領導的果敢自衛軍和坤沙領導的蒙泰軍拒絕放棄武裝而轉入地下。他們后來出現在泰國邊境，以“鴉片國王”聞名于世。

而且，國防軍（Tatmadaw）軍人政府推行“管理”而不是“解決”沖突的政策，導致“民地武”勢力的擴張。對此，軍政府沒有通過和平對話手段尋求政治解決，而是推行“分而治之”的策略，通過軍事、政治、經濟手段分別削弱“民地武”。國防軍通過在“民地武”內部扶持分離勢力對其分化，對不同武裝區別對待，削弱其凝聚力和聯盟。后來，這些“民地武”的分離勢力也扮演了民兵武裝的角色。軍政府與部分“民地武”達成停火協定，而同其余一些抵抗軍政府的武裝繼續交火。在這一過程中，軍隊提升了國家的軍事化水平。

從1989年開始，大部分“民地武”都與軍政府簽訂了停火協定。在眾多邊境地區，停火協議的簽訂結束了戰爭，減少了嚴重侵害人權的暴力行為，并為社群發展提供了良好的環境。但第一波停火協議存在缺陷，它缺乏一個包容性的和平進程與政治對話，以建立國家層面的和平與和解。協議僅限于軍事問題，并未解決政治問題。“民地武”被允許保留武裝和“領土”，并被鼓勵發展商業活動。由于政府對其參與正當商業活動加以限制，停火集團依靠非法經濟活動來供養其組織和軍隊，這助長了非法砍伐、采礦、賭博、毒品和人口販賣、黑市交易等活動。

軍政府重視安全超過毒品問題的做法引發族群沖突、政府管理弱化、國際地緣政治利益沖突等一系列問題，更使得犯罪集團和毒品集團在此情況下相對自由地經營商業。利潤豐厚的違法毒品市場的存在加劇了沖突、貪腐、犯罪、暴力和人權侵害。多數地位各異的軍隊給當地百姓帶來了災難，尤其是在罌粟種植區和海洛因、苯丙胺類興奮劑生產區。經過幾十年的內戰，幾乎沒有幾個戰爭參與者能在毒品貿易中潔身自好。跨國研究所在撣邦進行調研，發現包括國防軍在內的所有沖突參與者都曾向鴉片種植者征稅，其行為還包括向鴉片運輸、海洛因和苯丙胺類興奮劑生產者征稅，甚至自身就經營海洛因、生產苯丙胺類興奮劑。

政治向民選政府轉型的影響

緬甸目前處于政治經濟發展的關鍵階段。2008年重新制定的憲法設立了聯邦和地方議會，前軍政府（國家和平與發展委員會，SPDC）20年來頭一次在2010年舉行全國大選，然而它并不是自由和公平的，選舉后建立了以軍人為后臺、吳登盛總統領導下的準文人政府，他曾是軍隊將軍和前軍政府總理。

新的吳登盛政府推動一系列改革進程，如結束內戰，引入民主體制，并嘗試在曾是亞洲米倉的緬甸消除貧困。經過幾十年的國際孤立后，緬甸政府的改革得到了國際社會的支持，國際社會與緬甸重新建立聯系，外國政要對緬甸高級別的訪問增多，外國投資、援助“涌入”緬甸。雖然改革結果仍難以預估，但緬甸的開放給修正1993年《麻醉品和精神藥物控制法》提供了機會。此外，改革進程與和平談判也可能影響國家的毒品消費和生產方式。

然而，軍人仍然控制著國家主要權力。25%的聯邦和地方議會席位是由軍人議員占據，政府主要的安全部門——國防、內政和邊境事務——仍由國防軍總司令任命的軍官擔任。眾多高級政府官員由退役將軍擔任。而且，軍隊將國家一些地區變成由民兵組織控制的“領地”，這也幫助了民兵領導人在2010年選舉中，借用以軍政府為后臺的聯邦鞏固與發展黨的名義贏得議席。當吳登盛政府與“民地武”討論簽署停戰協議時，2011年6月新的沖突在北部克欽獨立軍轄區爆發，打破了雙方17年的停火協議，導致超過10萬名難民流離失所，引發人們對政府停火真實意圖的猜疑。這些行為使緬甸民主和可持續發展的前景黯然失色。

毒品生產趨勢

緬甸是繼阿富汗后世界第二大鴉片生產國。經過10年的下降后，當前鴉片種植的規模自2006年后又有所反彈。據聯合國毒品和犯罪問題辦公室（UNODC）統計，緬甸的罌粟種植規模從2006年的大約21,000公頃上升至2014年的超過57,000公頃，這意味著這一時期鴉片生產規模從340噸上升至670噸。 ①緬甸的罌粟種植主要集中在撣邦和克欽邦的山區，這里居住著大范圍的少數民族群體。他們將罌粟視為現金作物，以此用來緩解食物短缺壓力并購買生活必需品。鴉片也被用作藥品和鎮痛劑，還沒引起爭議的傳統用法是，在婚禮、葬禮、宗教活動和其他慶典場合上提供給客人。對這些與世隔絕并深受戰爭影響的地區來說，與傳統水稻作物相比，罌粟是理想作物，它能制成價值高的鴉片，優于難以變現的傳統作物。而且，商人會提前購買，從而給貧窮的社群民眾提供信貸。國家持續爆發沖突，國防軍更多關注自身安全而忽視毒品問題，其支持和創建的一些民兵武裝組織深陷毒品貿易。這些原因都導致罌粟種植增多。

取締罌粟種植的一些努力效果有限。緬甸主要的罌粟種植區常在佤邦、果敢和撣邦的勐拉地區。作為對鄰國中國壓力的回應，當地的“民地武”撣東同盟軍于1997年在其控制的勐拉地區，果敢同盟軍于2002年在其控制的果敢地區，佤邦聯合軍于2005年在其控制的佤族地區，都曾禁止種植罌粟。這些禁令從20世紀90年代末至2006年曾被嚴格執行，減少了罌粟的種植規模。然而鴉片需求在緬甸和本地區一直很穩定并有所增長。這導致了鴉片和海洛因價格的上漲，促使農民在限制少的地區繼續種植罌粟，商人為農民提供信用貸款也促進種植的增長。由于缺乏其他生計選擇，其他經濟作物價格降低，生活必需品價格不斷上漲，農民選擇繼續種植罌粟。

農業投資行為導致土地兼并，自然資源開采具有不可持續性，少數民族地區的土地缺乏產權保障，這些也是罌粟種植增長的重要原因。因債務失去祖產和土地被兼并后，少數民族地區的一些人被迫成為領取工資的勞工，或在偏遠地區繼續種植鴉片。大農場種植征用的土地越來越多，而且，緬甸2012年頒布的《新土地法》并未確認少數民族地區習慣上的土地產權。不過，政府已經推動新土地使用政策，解決這些重要問題還是有希望的。

海洛因生產主要集中在撣邦。制造毒品的化學品材料是從中國和印度進口的，這兩個國家都有規模巨大的藥物制造廠。緬甸生產的海洛因主要供應本國、其他東南亞國家、中國、印度、澳大利亞、日本等。根據聯合國毒品犯罪問題辦公室統計，世界鴉片需求的25%集中在東亞和太平洋地區，主要是中國，并且需求還在上升。過去，來源于金三角地區的海洛因也供應歐洲和美國市場，然而自20世紀90年代起，阿富汗、拉丁美洲的哥倫比亞和墨西哥生產的毒品取代了金三角的毒品，成為美歐毒品重要的供應源。

緬甸苯丙胺類興奮劑的生產數量仍在上升，主要生產冰毒。這一區域苯丙胺類興奮劑的生產在20世紀90年代始于泰國，此后，緬甸及其鄰國的毒品生產和消費大規模上升。生產冰毒與海洛因的主要化學品材料——麻黃堿和偽麻黃堿，主要來自中國和印度，1995年在坤沙領導的蒙泰軍投降后，毒品生產轉移到了“民地武”控制的果敢和佤邦地區。過去20年，苯丙胺類興奮劑的生產在緬甸受沖突影響的地區及其他地區激增。根據聯合國毒品犯罪問題辦公室統計，冰毒的生產數量在亞洲繼續增長，亞洲也是世界上最大的苯丙胺類興奮劑市場。冰毒繳獲的數量在過去5年也上升至36公噸。然而苯丙胺類興奮劑生產數據需謹慎對待，這些估算根據的是原材料和藥片的繳獲量。與鴉片不同，苯丙胺類興奮劑經常由易獲得的小工廠生產的化學品生產而得，并且由化學家而不是農民參與。這給評估毒品生產的規模、方位帶來巨大挑戰。

緬甸苯丙胺類興奮劑生產快速上升的背后是鴉片和海洛因產量的下降。像佤聯軍這些集團被指責從鴉片貿易轉向苯丙胺類興奮劑的制造。雖然鴉片和冰毒的使用方式類似，但冰毒市場有其自身規律。苯丙胺類興奮劑生產和使用的增長受需求和供給雙重驅使，同時也受消費國社會經濟變化的影響，這些國家的社會由農業經濟主導向城市工業和市場主導轉變。苯丙胺類興奮劑帶給城市勞工巨大刺激，使其在高度競爭、較差的工作環境中能夠長時間工作。

毒品交易趨勢

緬甸大多數的海洛因和苯丙胺類興奮劑生產是通過鄰國出口到國際市場。從20世紀70年代開始，緬甸的毒品交易由海外華裔財團出資并控制。過去，緬甸到中國的毒品由少許人通過大型集裝箱運輸。然而，現今趨勢是由眾多小販通過邊境進行個人少量的走私。

外國商人、“民地武”和緬甸毒品貿易之間存在緊密聯系。控制泰國邊境海洛因貿易的坤沙蒙泰軍，于1995年與緬甸政府簽署投降停火協議后，毒品交易網絡也適應了新形勢。一項研究表明，新一代中國商人參與到毒品貿易、洗錢和人口販賣中。這些不是專業犯罪團伙，而是那些同時經營合法生意的冒險家。中國商人在眾多武裝集團（包括現在已經不存在的蒙泰軍），如佤邦聯軍和緬甸國防軍支持的民兵武裝組織中，都扮演著重要角色。總體而言，由于緬甸的法律形同虛設，局勢也不穩定，國防軍優先考慮自身安全，允許民兵武裝集團卷入毒品貿易。卷入國際毒品交易中的中國和泰國財團獲得巨大利益。他們對種族和政治沖突問題的解決沒有興趣。

毒品貿易是高利潤的商業活動，政府高級官員的卷入和貪腐在這個地區很普遍。政府無力逮捕大規模的毒品交易者，于是傾向于打擊小規模交易者和毒品使用者。在緬甸，一些核心毒品商被國家精英階層所接納。已過世的羅星漢和坤沙曾經一度冠以“鴉片王”的稱號，他們在20世紀70年代到90年代與政府交易后，轉變為合法商人，并居住在緬甸前首都仰光的豪宅里。

在緬甸，歷屆軍政府一方面指責政治對手、失去價值的前支持者進行毒品貿易，另一方面又允許政治和軍事同盟一如既往地開展類似的商業活動。如果需要的話，前軍事政府會拿果敢和佤邦地區開刀，以顯示國家控制毒品的努力。一些外交代表團進入果敢地區，與果敢領導人彭家聲會面，并考查禁毒行動、罌粟替代作物種植和地區發展規劃等。 ①2009年果敢地區爆發沖突，軍政府打破20年和平協議，與彭家聲領導的果敢同盟軍交火，彭被指責從事非法麻醉品生產和走私，并制造武器裝備。彭家聲辯解稱，果敢和佤邦地區的“民地武”執行了鴉片禁令，而軍政府控制的地區仍在持續種植罌粟。2015年2月，果敢地區的沖突再起，彭家聲領導的果敢同盟軍重新進入該區，并襲擊了國防軍。

同樣地，佤聯軍和其他停火“民地武”拒絕接受軍政府將其整編為邊防部隊的要求，導致沖突迭起。這項有爭議的計劃力圖將“民地武”分化為更小規模的受國防軍管制的地方武裝，而并未解決任何政治問題。隨后，在緬甸和泰國，政府又突然、非同尋常地繳獲了一些毒品船只。許多指向佤邦聯軍和其他停火“民地武”的人認為，他們通過販毒來購買武器彈藥以抵抗緬甸國防軍。然而一個更接近事實的說法是，政府此前放行這些船只，而此時為了增加對佤聯軍的壓力，政府開始阻止所有船只，以縮減佤聯軍的收入。

此外，國防軍允許支持政府的民兵組織擴大鴉片種植和海洛因生產，深刻改變了鴉片貿易格局。這些集團抓住機會建立海洛因生產工廠，并成為國家主要的毒品生產者。撣邦的新聞媒體報道，民兵組織建立起了他們自己的生產工廠和交易網絡，并且從簽訂停火協議的“民地武”手中搶占市場。國內外投資者的毒品投資區域從佤邦及其盟友地區轉向政府軍和民兵組織控制地區，因為在這里，他們的毒品貿易更安全，利潤更有保證。這也導致了緬甸政府軍與民兵組織統治區域內罌粟種植以及海洛因、冰毒的生產規模大幅度提升，遠超簽訂停火協議的“民地武”的控制區域。

國防軍下屬部隊與指揮官卷入毒品貿易有明確的文字證據。國防軍地方部隊獲得的總部供給很少，后勤補給等方面在很大程度上需要自給自足，導致其腐敗并涉毒。流亡媒體也曾報道國防軍部隊涉毒。美國國務院指出，緬甸很多年都未能承擔禁毒義務，緬甸在調查和起訴涉毒貪腐的高級官員方面存在嚴重失職。 ②

2013年，美國國務院的一份報告提到：緬甸國內很多人懷疑高級官員從興奮劑貿易中獲利，但這些猜測從未通過逮捕定罪或其他公共檢舉加以證實。非政府組織和媒體的可靠報告稱，中級軍隊官員和政府官員均與涉毒貪腐有關。然而沒有上校級別以上的軍隊官員被指控與涉毒貪腐有關。

毒品使用趨勢

緬甸目前沒有吸毒方式與趨勢的可靠數據，也從未組織過全國吸毒情況調查。雖然與毒品相關的調研當前在緬甸仍然很敏感，但在新政府執政的情況下，開展相關調查有了更多的空間。很顯然，不同地區的毒品消費方式是不同的。雖然在緬甸鴉片的主產區，傳統吸食方法及將鴉片入藥仍然很盛行，但近幾十年來，這個國家見證了吸毒方式從吸食鴉片到吸食和注射海洛因的轉變，近期還在向鼻吸和吞食苯丙胺類新型毒品方式發展。形勢的發展部分源于本世紀初鴉片減產造成的海洛因價格上漲，同時也源于注射海洛因比抽大煙更加經濟劃算。

雖然緬甸（尤其是罌粟種植區）有著悠久的、無可爭議的鴉片種植傳統及藥用歷史，但吸毒引發的問題在近年來愈發凸顯。該國北方的某些地區，比如撣邦和克欽邦，正面臨著海洛因引起的傳染病問題，許多采用注射方式的年輕吸毒者由于共用針頭等高危行為感染上了艾滋病和丙型肝炎。此外，過量吸食海洛因也是一個非常嚴重的問題。

毒品問題引起了當地社區的高度關注，他們指責政府對此故意忽視，甚至推波助瀾，將這些問題作為對付少數民族的戰爭武器。因此，地方領袖們將控毒主動權掌握在自己手中，比如逮捕吸毒者并將他們送入通常由宗教團體運營的強制戒毒機構中。當然毆打和虐待吸毒者的報道也時有耳聞，這使吸毒者轉入地下活動，也阻礙了他們獲得救助的可能。

軍政府時期，全國衛生系統崩潰，同時，緬甸被國際社會孤立，這導致其缺乏外部資金援助，并已造成嚴重后果。盡管沒有精準的數字統計，但可以確定緬甸21世紀初面臨著以艾滋病為主的傳染病泛濫問題。在政治壓力下（以美國為主），抵抗艾滋病、結核病及瘧疾病的環球基金被迫全面撤出緬甸，這對需要抗逆轉錄病毒治療的艾滋病病毒攜帶者產生了負面影響。作為回應，一些西方捐贈者發起了意在彌補這一空缺的三病基金，但該基金并不能滿足所有需要靠抗逆轉錄病毒治療救命患者的需要。在令人悲痛和心碎的環境里，家人們有時不得不做出決定，只能讓其中一員接受治療。醫生無國界組織2012年的報告指出，緬甸仍有85,000人亟需抗逆轉錄病毒治療，“因為缺乏抗逆轉錄病毒治療，緬甸每年約有15,000-20,000人死于艾滋病”。盡管2011年改革開始后情況有所好轉，外援資金也不斷涌入，但仍有很多人得不到抗逆轉錄病毒治療。

苯丙胺類新型毒品的迅速泛濫也引起了高度關注，這已成為棘手的社會和健康問題。苯丙胺類新型毒品被廣泛用于青年群體的都市夜生活中，以及那些要求長時間勞動、警覺性強或高強度勞動的職業，比如卡車司機、農民或性工作者。盡管苯丙胺類新型毒品已經是緬甸的主要毒品，但吸食者能得到的治療服務卻極少。大部分資金都用在注射吸毒者及其相關的健康問題上，比如艾滋病。

緬甸當前毒品政策

刑事定罪政策與對治療不足的努力

緬甸的禁毒政策具有高壓性，過時且低效，并主要集中在逮捕吸食者和清除罌粟種植方面。當前的法律，尤其是1993年《麻醉品和精神藥物控制法》，不僅對使用、擁有、種植、生產和走私相對少量毒品者判處長期刑罰，而且對沒有登記進行醫學治療的吸食者也進行處罰。該法第15條規定，如果毒品使用者拒絕登記為吸食者將被處罰，面臨3到5年監禁。第16條規定，盡管實際擁有量不足以被懲罰，但如果尿檢證明吸毒，也要判處5 到10年監禁。非醫務工作者擁有針頭的情況根據法律也要判刑。結果，緬甸的監獄住滿了因輕微毒品犯罪而被長期監禁的犯人。

在最近推行的改革進程和大選之后，政府開啟了修訂并制定新法的進程。政府與政府相關部門、聯合國機構、當地和國際非政府組織展開磋商，來起草修訂1993年《麻醉品和精神藥物控制法》的草案。討論主要關注，為吸食者提供充足的相關治療，而不是對其進行關押，實現減刑使量刑與犯罪成比例，建立支持減輕危害的法律框架。盡管這一進程的前景仍不明確，但是它為制定更人道和有效的新法律提供了重要機會。

政府運營著多個毒品治療中心，但它們在吸毒群體中并不受歡迎。吸食者需要進行法律登記，許多人擔心這將使他們在群體中受到侮辱與歧視。而且，政府治療中心的水平并不高，沒有按個體所需進行針對性治療，并且忽視了許多吸食者并不需要醫學治療的情況。世界其他地方的案例反映出強制治療是無效且容易復發的。

1996年，緬甸軍政府在艾滋病和HIV病毒治療的戰略計劃中承認了“危害降低治療方案”，主要是因為，注射使用毒品是艾滋病傳染的主要渠道。政府在一些關鍵區域提供了美散痛維持治療方案，但只針對注冊過的吸食者。注射針頭交換項目被官方禁止，雖然如此，這一項目仍被一些國際組織在小范圍內推行。總體而言，為有效解決問題，服務的水平和規模迫切需要提高。

消除（毒品）和替代發展途徑

緬甸是東盟成員，東盟將2015年設為該區域無毒化的最后期限。這一目標當然不切實際，成員國傾向于將“無毒化”目標重新解釋為“毒品消費、生產和交易的大幅度減少”。盡管如此，期限導向的思維方式一方面不現實，另一方面給成員國增加必須采取行動的壓力，導致這一區域無力又低效的政策數量顯著增多。緬甸將它無毒化的期限推遲到2019年，但它不斷增長的罌粟種植和大規模的苯丙胺類興奮劑的生產是其實現目標的巨大障礙。推遲期限雖然可以給緬甸政府以喘息時間，但它沒有解決最重要的問題，因此無毒化世界的國際截止期限是無效的，并且助長了緬甸逮捕吸食者和清除罌粟種植等一些無效政策的出臺。緬甸政府稱，在2013-2014年罌粟生長季，政府清除了大約15,000公頃罌粟，主要集中在撣邦，清除數量比上一季度增加了3000公頃。然而，以往的經驗無法證明，這些政策會導致罌粟種植的持續性減少，即使實施罌粟替代發展項目也是如此。在一些案例中，清除行動會導致罌粟種植數量的上升或轉向其他地區種植。

罌粟常種植在受沖突影響、貪腐高發、政府治理弱的地區。緬甸農民抱怨道，眾多地方當局和部門代表通過威脅鏟除罌粟來索取賄賂。因此，清除罌粟的行動主要以無力反抗又沒錢賄賂的貧窮地區為目標。政府的清除行動經常以政治對手控制區域為目標。在緬甸這樣無法實現可持續發展的國家，這些政策導致了社會分裂和暴力沖突的上升。一些“民地武”也制定了自己的罌粟清除目標，由于缺乏給農民提供替代生計，他們有時候允許農民重新種植罌粟來減輕生活壓力。

當前，（政府）對罌粟替代發展項目的支持有限，只有少量的農村家庭接受了這項援助。然而政府內部對拓展這個項目的興趣在增加，并且將重點放在探索發展途徑上。在近期舉辦的討論會上，政府歡迎種植鴉片的農民代表參加并提出建議。聯合國毒品和犯罪問題辦公室在主要鴉片種植區——撣邦南部推行替代發展項目，這也是介紹咖啡為替代種植作物的組織之一。泰國政府也支持撣邦邊境地區的社群發展項目，中國的罌粟替代種植項目在撣邦北部和克欽邦也在開展，重點提升中國企業投資大規模橡膠種植園，并給予貸款、免稅和出口配額優惠。然而，主要是中國商人和當地政府從中獲利，（以前的）“煙農”獲利很少。結果是，（以前）種植罌粟的農民大量喪失土地，成為在農業特許經濟區工作的勞工，或者深入偏僻的山區繼續種植罌粟。

展望2016年聯合國大會世界毒品問題特別會議

盡管在2010年改革開始后有所改變，但與東盟眾多成員一樣，緬甸經常在聯合國毒品政策會議上失聲。經過多年的國際孤立，緬甸主要致力于在聯合國論壇上反駁國際社會對其人權記錄和缺乏民主的指責。然而，新政府正在尋求好的國際案例和實踐去改革國家眾多過時的法律，包括1993年《麻醉品和精神藥物控制法》。如果國際上廣受尊敬的聯合國論壇能清晰有力地告知緬甸，期限導向型思維方式和零容忍度的解決途徑，例如東盟的無毒目標，不僅不現實，反而會適得其反，那么緬甸將會受益良多，它會更注重根植于健康和農村發展的更積極、更現實的（禁毒）方式。這將使緬甸有空間來規劃和執行現實、尊重人權、對受影響地區更有益的毒品政策。

改革建議

緬甸毒品政策應轉變重點，要優先注重給罌粟種植群體提供其他生計，為毒品使用者提供公共服務。貧窮是罌粟種植的誘因之一，將替代發展項目擴展到主要罌粟種植區很重要。政府應制定涉及覆蓋范圍、順序、優先干預等的戰略計劃，并與當地族群、民間社會團體、其他利益相關者緊密合作。罌粟農場的清除應在人們有其他生計選擇后再進行。而且，鴉片的傳統和藥用使用需要評估。關于罌粟合法種植的條件需要進行政策辯論，可能需要民間和政府共同舉辦。替代發展項目需要國際援助和與鄰國的合作，尤其是，中國的罌粟替代種植政策不能再以現行模式繼續下去。

毒品問題應該在緬甸和平進程中受到高度重視。大部分罌粟的種植和生產都發生在受沖突影響的地區，因此，罌粟種植群體的替代發展項目可以為和平進程做出重要貢獻。為達到包容與可持續的和平，政府應結束民兵組織發展項目，因為這些組織在國防軍默許下深陷毒品生產和貿易活動。

當前的禁毒政策導致很多人因輕微毒品犯罪而被判處長期監禁。最近，政府相關部門的內部討論認為，強制治療中心要好過于刑事定罪。將吸毒者看作病人而不是罪犯可能會是一種進步，但這并不能解決非自愿治療的無效性問題，事實上很多吸毒者并不需要醫學治療。因此，政府應提供自愿治療項目和有針對性的服務來滿足吸毒者的需要。

受影響的群體，尤其是吸毒者和罌粟種植者，需要在毒品政策制定時加以考慮。成功的毒品政策指標應該摒棄消極“成績”，如逮捕的人數和罌粟鏟除公頃數，而應尋求積極的能反映當地群體利益的指標，如防止過量使用毒品的數量，接受自愿治療的吸毒者，罌粟種植區人類發展指標的改善，暴力和沖突的減少等。“危害降低治療方案”應該加以改善和拓展，這要求法律改革來減少對吸毒者的刑事處罰，減少其他毒品相關犯罪的刑罰，推動注射針頭交換項目實施等。被當前政策所忽視的苯丙胺類興奮劑相關問題需要更多關注。最后，政府應允許關于毒品使用趨勢和方式的研究，以及其他有助于更好推進政策改革的調查。

（原載美國布魯金斯學會的研究報告）

國際關系學院碩士研究生　陶曉陽　譯

中國現代國際關系研究院副研究員　宋清潤　校