從軍人統治到民主：給緬甸的啟示

全球對于民主化進程構成要素的認知都是相似的，包括競爭性的多黨體制、廣泛的普選權、自由而公正的選舉等諸如此類的要求。對于民主改革家而言，一些特殊的任務多取決于民主轉型的初始政體類型。初始政體是絕對的君主專制，還是共產主義，亦或是軍事獨裁，都會對將要進行的改革產生巨大的影響。本文聚焦于軍事獨裁類統治，關注從軍事統治下轉型成功后的民主鞏固問題：如何將統領一國的軍隊轉變為一個民主的軍隊，使之成為民主政權的擁躉并忠誠地為民主服務。

如今，泰國是世界上唯一一個完全處于軍事統治下的國家，但是全球也有一類國家，軍事權威掩藏在選舉威權主義的幕后，主導著國家的政治力量。最典型的是埃及和巴基斯坦，這篇文章旨在分析當下正在從軍事獨裁統治下脫離進入轉型危險期的國家，比如斐濟，特別是緬甸。在筆者最近對緬甸的訪問觀察中，一些反對派人士感嘆說，2011年由軍官開啟的嘗試性、部分性的政治空間開放是容易被逆轉的。

這就產生一個問題，即一個軍事政權從政治領域的撤退能否實現真正的不可逆轉。畢竟，即使是在一些成熟的民主政體當中，軍人也會傾向于去干涉政治，甚至用他們的武器挑戰文官政府。兩種情況可以防范軍人這樣做：（1）他們對文官政府做出服從的承諾；（2）政權有能力建立一套控制體系，從而能有效地組織軍事將領參與政治。因此，民主改革者在軍政問題上既要培養支持民主政府的官員，同時也要建立一套制度體系防止軍權對政治的入侵。

軍官在兩種情況下會傾向于放棄政治權力：一是當他們的統治變得不稱職、不那么受人歡迎，將要被更有效的政治反對派取代時（像1974年的希臘和1983年的阿根廷）；第二種情形是軍事精英有意識地將政權過渡給平民政府，而這么做一般又出于以下4類原因：（1）軍事精英有帶領全國人民實現轉型目標的自我意識；（2）軍事精英認為如果持續介入政治參與可能會損害他們在社會和制度上特權；（3）軍事精英正經歷“統治疲軟”（governance fatigue）期，厭倦了政治責任，希望退到幕后；（4）軍事精英需要兌現他們之前的承諾，進行自由和公正的選舉及全民投票，并且要尊重人民投票的決定（像1983年的土耳其、1987年的韓國和1990年的智利） ①。而對于緬甸軍隊，Tatmadaw（從字面上理解，即皇家軍隊），依照目前的情形，并不能歸為上述某一類型。

最近幾十年，世界上有幾十個國家開始軍事統治的轉變，他們的民主轉型各有不同，但都展示了最新的民主政體是如何將昔日處于統治地位的軍官置于文官控制之下。這里，筆者主要關注的是韓國（1987-2003）、泰國（1992-2006）和印度尼西亞（1998-2008）。筆者將目光集中在東亞和東南亞軍事政權崩潰伊始，因為研究這些案例對于緬甸的民主活動家來說有指導性意義。上述3個國家，包括緬甸在內，軍事統治的歷史痕跡都非常明顯，軍官將軍隊視為國家的締造者和政權的保障者。通過對這些案例的觀察，讓我們得以評估3種不同的轉型范式，并思考在軍事政權的轉型過程中哪些行為可能會誤入歧途以及這些行為走偏的原因。

韓國：盡善盡美

經過1961年一場流血沖突后，南韓（隨后被稱為韓國）就處于軍事統治之下，這種情形一直延續到1987年。1987年中期，為了順從大規模示威游行對民主化的需求，政權重新開啟與反對黨就新憲法的談判，以及同意修改憲法回應對直選總統的呼吁。盧泰愚（Roh Tae-woo），一個溫和派的將領，作為民主正義黨（Democratic Justice Party）的候選人，贏得了1987年12月的選舉，也收獲了第三方反對力量的支持。軍隊在這次權力轉移中持和平態度，主要原因是盧泰愚說服他們相信自身地位不會受到威脅。盡管盧泰愚不是很多韓國人民期待的新鮮力量，但他成為轉折期的一個重要人物，成為國家民主化中不可或缺的角色。

盧泰愚提拔了他在士官學校的老同學，鞏固自己的權威并且掃除了軍隊中潛在的反對勢力。軍官不僅占了盧泰愚內閣中將近1/5的席位，而且他在任期內也沒有開展其他主要的軍事改革。即便如此，在盧泰愚執政的5年里，議會對國防支出的監督大大增強，保證了軍事將領從政治上脫離出去。1988年議會選舉中有3個反對黨派贏得了可以匹敵民主正義黨的席位，民主化取得了進一步發展。與此同時，冷戰結束后的北朝鮮變得更加孤立無援，讓韓國的政治家和活動家能夠更專注國內民主化建設。

1992年，前民主活動家金泳三以壓倒性勝利當選。在他的任期（1993-1998）內，韓國的民主化進程取得巨大進步。金泳三整肅軍隊、改組國防部以及用民主派人士替換有潛在威脅的軍官，成功削弱軍隊對政治的影響力。

金泳三在改革之初就提出一個包羅萬象的政治和經濟議程，第一個目標針對的是武裝部隊。他在與一些高級軍官的接觸當中獲得他們對于改革提議的支持。他充分利用軍事力量中的地域情節，靠著自己同鄉慶尚南道的將領們和釜山軍官的勢力，在軍事陣營對立中保持中立。金泳三的一項主要成就是摧毀了軍隊中傳統政治影響的軸心——“一心會”（Hanahoe）。作為一個秘密軍事集團，一心會成員多來自1955年韓國陸軍士官學校第十一期。金泳三撤換了千余名高級軍事將領，改組了前50名高級將領，禁止一心會成員從事發展活動。

1996年，金泳三成功地逮捕了盧泰愚及其前任全斗煥，和另外13名軍事將領，并以大規模的貪污罪、1979年兵變罪和1980年鎮壓光州起義的叛逆罪對他們進行公開審判。這些做法在幾年前都是不可想象的，同時，金泳三還削弱了總參謀部和國防部的權威，消除了軍事政權長期以來的影響力，并且為文官政府對軍事力量的控制提供制度化保障。金泳三在任期間，國防安全的法律和組織基礎進行了徹底改革。立法機關修訂法律將國防安全司令部置于議會的監督下，并且重新修正了上級命令到實際政府執行的關系。軍方自主權減小，而政府在國防和安全政策制定過程中的角色得到增強。

勝利的基礎

有幾個因素促成了金泳三對韓國軍政關系的成功改革。首先，他尋求廣泛而有力的公眾支持。其次，一個致力于制度改革的公民社會支撐了金的舉措，并且阻隔了軍事改革引發的抵抗。第三，一個具有向心力和專業性的軍隊欣然接受了文官政府的監督。第四，韓國外部安全威脅的降低給韓國營造了一個有利于民主改革和軍事權威撤退的結構性條件。 ①最后，金泳三改革發生在韓國經濟強勁增長的階段，這使得他有權批準高規格采購預算用，以安撫經受大刀闊斧改革的武裝部隊。

韓國民主鞏固事業在金泳三下一任金大中（Kim Dae-jung，1998-2003）時期基本完成。與其前任有所不同，金大中沒有開展一些激進的軍事改革。他在安全事務方面最大的突破是引入“陽光政策”，為處理與北朝鮮的關系提供新的基石。這一舉措明確了，要通過降低北朝鮮帶來的不安定因素來提升韓國的整體安全。哪怕保守黨都對外交政策上的這一巨變持強烈的反對態度，軍官卻出人意料地表現出一種理解性的沉默。軍事精英們遵照金大中的指示，極為克制地回應了北朝鮮對韓國水域的海事挑釁。

同時，金大中采取民族和解政策。在他上任后僅4天，就特赦了在金泳三時期入獄的軍事領導人，以示一種全國性和解。他選賢任能，在干部任命上并不歧視“一心會”的舊成員，同時也避開了任命時的地區性偏好。但是我們也要牢記是金泳三對軍事改革的決心和改革的徹底性，才為其后任者提供了這樣的機會——對軍隊做出寬宏大量的表態。

金大中在位期間，立法機構積極參與到全國性安全議題的制定中，非政府組織（NGO）也在防務問題的公眾討論上變得更為重要。2001年，金大中建立了一個基于全國性安全問題的總統咨詢機制，以增強文官政府的控制力。這個新興國家安全委員會的組成包括了總統、統一部部長、外交大臣、貿易和防衛大臣，還有國家情報機構的主管以及負責國家安全和外交事務的高級總統秘書。

毋容置疑，韓國是一個民族構成單一并且經濟繁榮的國度，這一點，有別于本文將要討論的其他國家。盡管如此，韓國在將軍事力量置于文官控制之下的經驗仍然對于包括緬甸在內的國家有所幫助，它樹立了一個“黃金標桿”，其他國家可能無法效仿，但仍需要這樣一個接近完美的預期目標。

那么是什么促成了韓國的成功經驗呢？韓國總統同時具備了指揮和管理軍事力量的權力。和其他一些發達的民主國家的做法一樣，國防部要對大政方針制定者、管理層、組織領導人和公共外交人員負責。所有的國家公務人員都從屬于國防部長。聯席會議的參謀長負責處理與軍事有關的事件以及執行政策。在發生自然災害時，地方和全國性官員可以向軍隊尋求幫助。在國家緊急狀態下，總統和議會必須事先達成一致，然后由總統宣布全國進入緊急狀態，讓國防部長調動軍隊。

韓國的立法機構——國民議會，已逐漸成為更加獨立和有影響力的機構，在監督武裝力量和影響有關國家安全政策的制定和實施中都扮演者更加活躍的角色。在國防問題上，議會是一個全方位的參與者，參與制定、審查和監督國防部的預算，議會的投票對這些問題有最終決定權。但是，由于國防部內部擁有一個成熟的審計部門，因此也沒有任何證據表明軍隊內部的基金存在問題。軍隊不存在惡劣欺詐問題的另一個原因在于，韓國的職業軍人有合理的高薪制，可以讓他們享有中產階級的生活方式。法律明令禁止軍官在退役后為國防機構和公司工作超過5年，這些都是要經歷民主鞏固的國家在轉型后學習的模范。

泰國：軍官離開……又回來

從1932年開始，泰國經歷了幾十場政變圖謀，其中至少有12場成功了。從1989年到1991年，60%的泰國國會上議院（參議院）成員都是有軍職在身的人，而46名部長中的11名是由軍隊中退役的。泰國的民主化進程始于黑色五月事件，在1992年5月對群眾起義的殘酷鎮壓后，泰國皇家陸軍（RATF）失去了他們的社會影響力和政治資本。這場抗議的導火索源于1991年2月團結正義黨、民族黨、社會行動黨、民眾黨和公民黨組成了五黨聯合政府任命素金達·甲巴允（Suchinda Kraprayoon ）為政府總理，因為素金達并非民選總理，反對黨和群眾隨即就舉行了大規模的抗議活動?！昂谏逶隆焙蟮亩潭處滋?，由RATF支持的軍政府被迫辭職，一個將近十年（1992-2001）的民主化進程由此展開。

起義后的幾個月內，阿南·班雅拉春（Anand Panyarachun）領導的臨時內閣（1992 年5月-1992年12月）完成了以往難以想象的任務：阿南替換了牽涉到1992年大屠殺行動的高級將領，從軍隊的總司令到底層軍官都來了一個大換血?？粘鰜淼南挥捎心芰偃蔚荒敲礋嶂杂谡蔚能姽贀?，這一舉措促使RATF向更專業化方向發展。

立法方面的第一批行動是通過了一項憲法修正案，限制總理當選議員，這樣就阻止了軍官直接進入政壇。然后又限制了225個由皇室任命的議員的權力，包括限制他們發起反對政府的提議，表決對政府的不信任案等，從而進一步阻止了軍事精英從立法機構擷取控制權。此外，一些賦予武裝部隊在危機時有超越憲法權力的基本法，或被廢除或被修改。

隨后川立派的兩屆政府（1992-1995&1997-2001）都試圖重新理順與軍隊的關系，具體做法是通過減少軍隊在精英任命和政策制定當中的影響，削弱軍官在制定外交政策中的特權，以及阻止有實權的官員在內閣和參議院中同時任職。退役軍人在參議院的代表席位也大大減少了。1997年金融危機使得川立派二度出任總理。他再次將國防責任攬到自己的總理職權當中，推動軍隊走向多元化的改革，遏制他們的獨立性。

盡管取得了上述成就，軍隊依然是泰國政壇的軸心力量，很大程度上是因其從來沒有完全去政治化，只是“假裝有意愿去接受這些限制和規則，而本質上他們沒有被改革所觸動”。 ①文官政府未打算取得RATF的讓步，而事實也是如此，他們沒能消除軍方的政治影響力?；始臆婈犚恢痹趪野踩咧姓紦鲗У匚?，部分是因為立法機構未能建立有效的國防安全委員會，還有部分是因為國民議會和政府缺少熟悉防務知識的專業人才。

這些短板，反過來，迫使文官政府依賴于RATF的建議，意味著政府仍然需要向軍隊臣服并且尋求其支持。軍隊內部改革的失敗是因為沒有動力驅使他們執行這些改革措施。更具體來說，一旦軍隊發現政府有計劃要提高效率和削減握有實權的軍官時，就選擇巧妙地避開它們。與此同時，軍隊將與自身計劃相匹配的改革付諸實施，比如軍事節流，從而展示出一種順從的形象。

2001年1月，作為泰國最成功企業家之一的他信·西那瓦（Thaksin Shinawatra），帶領他的泰愛泰黨（Thai Rak Thai）贏得了大選的勝利并出任總理。在他信時代，消減中的軍事政治力量復燃起來。他恢復了武裝力量一些舊的特權，同時又給予他們新的特權，試圖借此將武裝力量納入囊中。最重要的一點是，他增加了軍事開支，很快批準了2005-13的采購計劃。盡管RTAF在立法機構中的議席仍然很少，他信任命85個軍官出任總理內閣大臣的咨詢官，撫慰了RTAF上層官員。

他信對武裝力量的影響沒有持續很長時間，主要是因為他自身的緣故。一方面，他向RTAF做出很多妥協姿態，另一方面，為了充實自己的支持力量不斷干涉軍隊內部晉升程序，這一點激怒了很多軍官。他信要么是沒有注意到，要么是選擇忽視軍隊精英的深層不滿，他繼續委任自己的支持者甚至是親戚出任RTAF的高級職位。這些危險的舉措最終不僅摧毀了他信的政權，也摧毀了泰國的文官統治。2006年9月，他信境外出訪期間，在經過幾個月的公眾抗議、混亂和政治操縱后，軍隊上演了一場不流血的政變。這場針對總理的流放發生的根本原因在于，他信長期對晉升機制的干涉，以及他執意重塑軍隊領導權的活動。 ②但同時，這場政變也得到商業團體、知識分子、社會活動家和媒體的支持。

重掌權力之后，軍官們再次獲得了在政策制定和執行中的地位，壟斷了與他們利益最為相關的政策領域（國家安全和外交政策），并且他們對媒體自由實行管制。軍政府一直到2007年7月都禁止政黨活動和示威游行，同時，他們建立新的全國立法議會，軍隊和警察在其中占有重要席位，并通過了由軍隊精英起草的新憲法（替換1997年憲法）。自此以后，又有3個民選政府下臺，兩個是迫于軍事政變的壓力，最近的一次是2014年5月，泰國又一次陷入軍事統治的深淵。 ③

印度尼西亞：意外驚喜

1998年2月，受亞洲金融危機的影響，加上蘇哈托執政33年來腐敗的泛濫，最終醞釀成一場大規模的抗議活動，這場騷亂僅在雅加達一地就造成超過千人的死亡。蘇哈托在與政治家和軍事領導人談判后，于5月辭職，副總統哈比比（Bacharuddin Jusuf Habibie）接任總統職位。1999年6月，印度尼西亞舉行了40年以來的第一次自由選舉，3個月之后，新的立法機構產生一位民選文官總統——阿卜杜勒拉赫曼·瓦希德（Abdurrahman Wahid，任職時間1999-2001年）。

后蘇哈托時代的總統有意致力于在各個層面改善文官政府與軍隊的關系。然而，他們也仰仗與軍事將領的個人關系，并且在很大程度上委托他們重整軍隊?；蛟S有人會因為有限的文官參與而指責印度尼西亞的國防改革，但我們也可以認為政治領導人遠離這場軍事變革的做法是明智的：軍官自身有制定和實行變革的權利，軍隊力量贏得這場改革的“所有權”，因此更容易認同和遵守規則。即便如此，這場改革也是在曲折中前進，折射出廣闊政治發展層面上的波動。 ①

在哈比比17個月的任期內，軍政關系有了顯著的變化。他與三軍總司令維蘭托（Wiranto）以及其他軍隊領導人的私交，平撫了軍隊對于改革的不滿情緒，這些精英主動決定做出去政治化的努力并且轉換自身角色。其中最重要的一項是，警察從軍隊中正式分離出來，中止了軍事強人轉向文職的途徑，軍隊的政治影響力已經全面下降。此外，軍人在立法機關中的固定席位也減少了，軍官為先前一些踐踏人權的越軌行為道歉，一些臭名昭著的官員被免職。2000年，軍隊的名稱由印度尼西亞共和國武裝部隊（Republic of Indonesia Armed Forces，ABRI）改回原來的印度尼西亞國民軍（Indonesian National Armed Forces），這是一項具有重要意義的象征性舉措，代表軍方上層承認了軍隊的政治中立性。

在瓦希德時期，國民軍的政治地位進一步下降。瓦希德挑選了一位文官擔任國防部部長，在軍隊高級職位上任命改革派，并且支持起訴侵犯人權的軍官。對他自身政治生涯最具破壞力的一環是，其持續不斷地介入到軍隊的晉升機制當中（這樣的錯誤也是泰國他信下臺的原因）。概而言之，在瓦希德時期，軍政關系由于他對國民軍內部事務的干涉倒退一步，因為他的介入給了軍隊領導人重申政治影響力的借口。

瓦希德的下一任是開國總統蘇加諾的女兒梅加瓦蒂·蘇加諾·普特麗（Megawati Sukarnoputri，2001-2004)，她深陷資助她當選的軍事將領的泥潭當中。作為回報，她成為軍事將領們在總統府最信任的朋友。她委任一些已退役軍官出任管理層的關鍵職位，其中不乏對改革持懷疑態度的人?？梢哉f，蘇西洛·班邦·尤多約諾（Susilo Bambang Yudhoyono）是梅加瓦蒂最重要的人事任命。猶多約諾是來自國民軍改革派的一位退役中將，是負責安全和政治事務的統籌部長，確保國內穩定和文官政府對軍隊的控制。梅加瓦蒂從制度上削弱國防部的權力，減少軍隊與行政機關的機構間的聯系，她沒有依賴個人與高級軍官的私人關系。這類舉措產生的結果，加上其他一些在政治和制度上的讓步，卻使得文官政府對國民軍的控制大大減弱，相應地，軍事自主權急劇回升。

梅加瓦蒂之后，猶多約諾贏得選舉接任下一屆總統，這樣的結果是軍方高層不愿意看到的。也許是因為他與軍隊精英關系相對較弱，在猶多約諾的任期（2004-2014）內，國防部和國民軍方面的主要改革很少得到執行，但印度尼西亞的軍政關系有了顯著改善。在猶多約諾時期，立法機關更加自信，盡管全是文官的武裝部隊委員會仍不能全方位審查監督軍事開支。但許多非政府組織機構和政府智庫的興起促進了公眾在防衛和安全問題上的討論，對軍隊建設也始終保持警惕態度。盡管如此，立法機構直接咨詢這些防務專家的建議并非是一項普遍做法。在猶多約諾的總統任期，軍隊的政治特權進一步被削減：未經選舉的軍官不能再擔任議會席位，大使職位不再由軍事上活躍的人員擔任，軍事法庭要服從最高法院。猶多約諾成功改善士兵的條件，采購一些大件武器，并且分化了軍隊上層宗派林立的狀況（但沒有干涉高層的晉升機制）。一些在梅加瓦蒂時期嚴格保密的軍事機要，也變得更加公開透明。

盡管印度尼西亞的軍人政治在民主化過程中取得了一些成就，但仍有一些遺留的問題。國民軍的首領向總統直接負責，而不是向國防部負責，國防部中軍官的比例也仍然大于文職人員。軍方上層在有關國家安全政策的制定中依舊起主導作用。很多軍官也沒能對之前犯下的踐踏人權的行為負責。也許其中最嚴重的問題是，國民軍在國家經濟建設中的介入，其政治影響持續滲透到村莊、鄉鎮和城市地區。

后蘇哈托轉型啟動時，社會充斥了來自政治、經濟等各類不穩定因素?；诖?，對傳統政治角色——武裝力量的妥協是為了保證民主化的進程不流于倒退。如果一味地維持國民軍的低預算，同時又禁止其經濟活動，這等于拿走士兵的生計。印度尼西亞的軍官同意大幅度減少他們的政治角色以及其他特權。他們本可以因為經濟利益的損失忍無可忍地發動某種抗議或叛變，如果這樣，那這個國家新生的民主政權就難以幸免于難。軍隊精英對政治現狀保持滿意，但是和諧的軍政關系是建立在后續的尋租行為之上，盡管尋租的規模較小。當國防支出可以維持國民軍的活動，使其不再依賴于外部收入來源時，這才是讓軍隊撤出經濟領域的最佳時機。

總體而言，印度尼西亞后蘇哈托時代是一個驚喜的和平。 ①有很多分裂的挑戰，但國家沒有解體。族際間關系，尤其是印尼核心族群和財力雄厚的華人群體之間偶爾的緊張沒有爆發出來，占據人口多數的穆斯林社會也沒有激進化。相反，印尼的案例表明，在一個多民族和多宗教的社會中，漸進式政治改革和精英主導型妥協可以防止極端化的危險，并且導向整個憲政改革，最終，在恰當的時機，促使民主鞏固。即使軍官的政治角色已經大幅縮水，他們不僅失去叛變的欲望，且也逐漸接受在印尼政壇中的地位，除了少數瑕疵，印尼已經或多或少與民主的軍政關系相匹配。2014年7月的總統大選，又產生了一位有力的文官政治家佐科·維多多（Joko Widodo），鞏固了我們的評價。國民軍在2014年選舉中沒有起到什么重要作用，這一點最能佐證國民軍在當下政治格局中的新地位。

該做的與不該做的

對于民主活動家來說，最要緊的任務是，一旦當軍方規則顯現出一些漏洞，就要引導其退出政壇。如果軍隊同時監督經濟領域或者是直接參與商業活動時，那就有必要將其從這些領域清除。民主的軍政關系要建立制度化框架保障，文官政府能在行政和立法層面力壓軍權，兩者關系處于平衡當中。轉型時期，審慎的民主派應當想到政變、政治干涉和武裝力量中不滿情緒點燃的叛亂，并做好應對的準備。尤其是在保留一定政治影響力的國度，軍官們希望從新政權那里得到一定的讓步，比如政治上的發言權（特別是在國防、安全和外交政策的制定上）、過去罪行的免責權、專業領導的自主權、富有的軍事開支以及對這些開支的分配權。對于一個成功的民主轉型來說，要有一支充滿啟發和鼓舞的領導力量。在上述3個案例中，韓國和泰國有幸分別由金泳三和川立派來掌舵。在印度尼西亞的情況中，即便沒有富有卓見的領導人（并且經濟基礎比韓國要差很多），如果關鍵的政治人物能夠明白他們政治環境提供的可能性和各類限制，民主化也能前行。

建立一個清晰明確的制度框架，為武裝力量提供一個透明的政治氛圍，這些是民主派努力的關鍵性目標。憲法對和平時期、戰爭時期和國家緊急狀態時期的界定應當清晰。現役、儲備和退役的武裝人員可行的政治活動也需要清晰地界定：他們能夠投票，加入政黨，參與政治聯盟以及競選么？能接受的政治行為要有明確的規定，違反的后果也必須制定。公開性能降低不穩定因素，鞏固軍人的信任，并杜絕陰謀和造謠。

從軍事統治脫離出來的民主轉型，迅速和劇烈的改變是不可取的，因為它們可能會不必要地激怒某些因政權改變而失去權力和特權的階層。循著一個漸進式的方法，崇尚建立聯盟以及做出愿意妥協的姿態通常來說更為穩妥。在那些武裝力量下臺后仍然享有一定政治權力和人民尊重的國家來說，這一點尤為重要，不要與之進行不必要的抗衡，比如設計過快的改革來削減他們的自治權和津貼。拒絕一些必要的妥協或者是在一些無關緊要的事情上削減軍官實力可能會使他們疏遠，而這些人本可以順從文官政府的控制。換句話來說，策略性的妥協可以鞏固文官政府對武裝力量的控制，增進民主鞏固。

議會在國防和安全問題上的大力參與與民主的軍政關系有直接的關聯。因此，加強立法機構的權力——增加國防委員會的權力以及鼓勵其在有關武裝問題上做出實質性貢獻，應該作為民主活動家優先考慮的事項。在減少軍隊在議會中席位的問題上，民主派不能做出任何妥協。但是，給立法機關太多制約武裝力量的權力可能會導致一種制度安排上的不平衡。賦予立法機構對軍隊的主導權可能會制約政治決策，壓制了武裝力量在民主政權中的能力，他們本可以作為民主國家后備力量，以及在軍事聯盟中扮演一個活躍和積極的參與者。

民間獨立的國防專家、NGO和聚焦于安全議題的記者們也可以為民選官員和公眾提供有關軍事問題的幫助。各方的參與能夠鼓勵透明，并促進社會、國家和武裝力量間的相互信任。媒體的自由不僅是民主軍政關系的前提，沒有新聞自由，民主不能得到鞏固。在學校和軍事類院校以及學術機構，學生、學員和候補軍官都應當意識到武裝力量在民主國家和社會的角色。國家應該從公民接受小學教育時起就灌輸一種理念，即軍隊的作用僅限于保護他們免受國外侵略，在自然災害發生時為他們提供救助，如果有可能，協助國際維和行動。

在保證軍隊的服從及合作上，國防改革的次序問題影響深遠。與改革派高級將領商討細節，研究國家改革信號釋放的順序問題，這些都有助于達成一個機構間和解的政治氛圍。受政府咨詢委托的軍事精英更容易取得改革的所有權，即使他們不贊成每一個細節，但也好過那些從一開始就被排除在外的人。國家應當監督武裝力量高層人員的提拔，但政治家不應該干涉基層一整套規則的晉升體制，他們也不能干涉軍事教育、軍事訓練和專業性問題，除非這些與基本的民主價值相違背。

對于文官政治家來說，明智的政策是高調表明他們對軍隊的認可，比如出席軍事慶?；顒?，授予國家的勛章，以及給予士兵榮譽稱號。國家和社會在維持武裝力量多寡的問題上也需要做出適當的犧牲。將軍官邊緣化，在外交政策和防務問題上回避他們的意見是不負責任的，也是一種公共資源的浪費。軍方除了保衛國家免受外來侵犯外還有很多重要的角色，比如監督和控制國家的領空領海，在自然災害中給予幫助，為國際提供人道主義支援和賑災援助，以及參加國際性維和組織的行動。這些活動可以增強軍人的存在感，提高他們的公眾形象。

緬甸：艱難之路

緬甸民主人士面臨的困境比韓國、泰國和印度尼西亞當年面對的要艱難百倍。Tatmadaw，國防軍作為緬甸的軍事勢力，擁有很長的當政時間（自1962年），它在政治和公共生活中取得壓倒性政治權力，而且與上述3個案例相比，它對于國民經濟的滲透和對社會的控制比其中任何一個國家都要嚴重。緬甸的腐敗問題也非常普遍，滲透在政治、社會和商業往來等每一個方面。根據透明國際2014年的清廉指數，緬甸在175個國家中排第156位。 ①數十年以來，軍官幾乎將這個國家與外界隔離開來，外國政府、NGO組織和公司都難以進入并提供援助。1988年和2007年起義反映了在軍政府幾十年殘酷鎮壓和抑制后，反對派已經分化并無力從政權中得到妥協。像印度尼西亞案例中展示的那樣，一個聯合的反對派可以極大地削弱軍官抵御改革壓力的能力。不幸的是，緬甸反對派高度分化，有城市中的知識精英，有傳統的社會活動家，也有學生運動領袖，還有基于民族、宗教身份認同的團體。

自2010年以來，軍政府開啟了一些有限的政治和經濟改革，至少根據其支持者的話，是“公開性許諾建設一個‘現代發達的民主國家’”。 ②然而，民主活動家認為這些改變是容易逆轉的，這些改變反映的是軍事將領們在逃避外國經濟制裁和國際封鎖時的利益需求，而不是出于其對民主化的熱情。 ③對緬甸民主派來說，唯一現實的道路是聯合分裂的反對派，形成一個實質性的聯盟，團結邊緣化少數民族，耐心而堅定地向軍官們施壓，尋求更深層的改革，直至完全自由和公正的選舉成為這個國家命運的裁決者。

緬甸民主化改革已經持續了4年，但軍方力量仍然主導緬甸的政治和軍事，而且很難看到它會自己放棄權力。事實上，軍事將領們計劃的是把緬甸轉變成一個政治上有限開放的國家，為繼續統治披上合法性外衣，這樣憲法也能保護其政治地位。 ①這一計劃執行得相當好，以至于他們已經成功拖延了關鍵性改革，外界對此略有微詞。2008年憲法保護了軍方免受以往錯誤行為的指控，限制反對派領袖昂山素季（Aung San Suu Kyi）競選總統的資格，以及為緬軍Tatmadaw保留了25%的議會席位。鑒于批準憲法修正案需要議會75%的票數，這就為保障軍方權威設置了一個名副其實的“憲法陷阱”。（回想到泰國和印尼的軍事政權也是為其自身保留了立法席位，但韓國沒有這樣做。）

緬甸反對派的一線生機來自于政權的三大領導人——上將和國防軍總司令敏昂萊上將、總統吳登盛以及聯邦議會人民院院長瑞曼（后兩位都是退役軍官）。他們在聯邦鞏固與發展黨（USDP，主席是瑞曼）是否應該由軍隊支持這一問題上持不同的意見，主要分歧在于是否要維護政府軍的利益。軍隊傾向于追隨總統的改革舉措，但在最近幾個月，敏昂萊表達了更堅定的政策立場，尤其是在與少數民族的停火談判上。 ②吳登盛似乎與敏昂萊均認同，緬甸“尚未準備好”削減軍隊在立法機構中的地位，然而鞏發黨（其成員必須競爭當選總統）尋求修改憲法修正案（第12章第436條）的支持，正是這一條規定要求最少有75%的票數才能修改2008年憲法。 ③以上3個人參選的可能性都極大：吳登盛有可能在2015年末再執牛耳；瑞曼早就表態要參選；敏昂萊，在最近的一些采訪當中，拒絕排除自己參選的可能。

對于政府軍，泰國的政治規則具有明顯的吸引力，敏昂萊也于2014年5月泰國政變后對曼谷的訪問中公開稱贊了泰國的軍官。 ④對于實用主義的緬甸活動家而言，盡管印尼轉型的結果不是那么完美，卻是一個值得效仿的例子。印尼經歷了16年民主改革，但2014年的總統選舉也仍面臨著民主逆轉的威脅，這些都發人深省。 ⑤緬甸如今的情況比印尼1998年的情形更具挑戰性。務實的緬甸改革家應當做好長期斗爭的準備。 ⑥鑒于緬甸獨立前的歷史，政府軍長期在政治和經濟領域的主導地位，以及這個國家民主派的單薄力量，我們有足夠多的理由去質疑軍官在可見的將來是否能從政治上撤退。

（原載于《民主》（Journal of Democracy）2015年第2期第26卷）

世界與中國研究所、蘇州大學老撾-大湄公河次區域國家研究中心助理研究員　項 皓　譯

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