緬甸對于美日同盟的含義

摘要：緬甸正在發(fā)生政治和經濟的歷史性轉變，這是美國和日本的戰(zhàn)略機遇。兩國可以利用堅強雙邊關系的優(yōu)勢，超越臨時性政策協調，針對長期影響和共同利益，建立以緬甸為中心的戰(zhàn)略。為了實現目標，華盛頓和東京應以緬甸為高級同盟議題，并且協調彼此在政策優(yōu)先領域的分歧，創(chuàng)造追求共同目標的國內政策。

關鍵議題:

·美國對緬甸采取民主優(yōu)先路線，日本側重貿易和經濟關系；

·目前，緬甸的持續(xù)轉型效果多樣，華盛頓關注之后的自由化進程，尤其是反人權行為；

·美國總統巴拉克·奧巴馬和日本首相安倍晉三在2014年4月承諾支持緬甸改革與和解進程。他們的協議創(chuàng)建了盟國間能夠更好駕馭的合作動力。

·日本與緬甸政府的有力聯系可以成為美國決策者的重要資產。后者謀求平衡完善社會紐帶，以及議程制定能力。

·伴隨計劃于2015年舉行的全國選舉，緬甸正處于重要轉折點。一種更為協調的美日路線將對近期局勢產生正面影響。

·長遠而言，在緬甸的成功能夠強化東南亞的經濟和治理。失敗則可能損害地區(qū)穩(wěn)定，削弱美日影響。

對美日政府的建議:

·召集針對緬甸的特殊雙邊發(fā)展對話會議：兩國應當全面檢討其緬甸政策和項目。跨部門參與程度應當超過以往。盟國還應當規(guī)劃針對和解、經濟自由化和良好治理議題的同盟協同戰(zhàn)略。

·對評價緬甸的改革，采用更長遠的規(guī)劃。進度需要時間，盡管這不應成為追求短期重商主義目標，毀壞改革的借口。

·考慮取消制裁，便利美國及日本企業(yè)進入緬甸市場：這將強化緬甸內部，尤其是金融領域的能力構建和透明度。

·充分利用兩國的力量：盟國能夠采取各種措施，如成本分擔路線。期間，日本將處理對美國政府而言具有高度政治敏感性的問題。另外，在援助項目中也可以采取互補路線，即硬件和軟件合作。

·擴大美日就緬甸議題的立法對話：為了推動合作路線奏效，兩國應當說服各自國家的立法人員，表明合作將更有效推動兩國的緬甸目標。

介　紹

數十年來，東南亞國家緬甸成為世界上政治最孤立、中央集權和言論管制最嚴密的國家，情況在2008年軍政府采用新憲法，并于2010年末通過選舉擴大政治參與后改變。隨著緬甸領導人繼續(xù)謹慎開放國家，他們的工作開始得到廣泛的國際支持和建議，產生多種效果。其中，最主要的貢獻來自日本，從2011年起，日本積極推動緬甸債務重組，提供大量援助，并推動私人投資緬甸。美國則成為國際全面接觸緬甸的推手，從2011年起，在多個關鍵階段，放松制裁，擴大援助，并給予重要的政治支持，包括美國總統巴拉克·奧巴馬于2012年訪問緬甸。此舉與2005年，在包括古巴、朝鮮在內的多個國家中，美國將緬甸稱為“獨裁前哨”的做法大相徑庭。

緬甸的政治和經濟轉型是緬甸自身重要的外交政策變局，也是美日同盟進入動蕩時期的重要戰(zhàn)略機遇。如果緬甸在20世紀60-70年代進入這一階段，兩國勢必在冷戰(zhàn)背景下構筑這一過程，兩國也勢必通過經濟的政治墨鏡看待問題。如果轉型發(fā)生在20世紀80-90年代末，美日激烈的經濟競爭可能波及兩國接觸緬甸。但在21世紀的第一個10年，緬甸轉型正逢兩個盟國在亞洲霸權局勢轉換的背景下進行的經濟和安全利益重置。期間，兩國不但面對中國崛起和東盟形成，也面臨兩國構建更緊密美日關系，強化地區(qū)穩(wěn)定與合作的工作。美日因此傾向視緬甸轉型為同盟議題，如果兩國做此計劃，又應如何準備，分別和還是協同，從而簡化工作。

答案較為復雜。盡管兩國存在諸多共同利益，但美日兩國的政策優(yōu)先項和決策環(huán)境差異顯著。簡言之，美國對緬甸擁有一個“民主優(yōu)先”計劃，因此經常限制美國的選擇；而日本為了增加接觸和商業(yè)機遇，路線更具彈性。但是，奧巴馬總統和日本首相安倍晉三還是在2014年4月批準了強化兩國在東南亞，特別是緬甸事務上的合作。兩國存在實力和地區(qū)網絡互補，能夠更有效地工作，并惠及兩國。

隨著緬甸著手籌備2014年11月東亞峰會的接待工作以及2015年的全國選舉，美日對緬甸的政策協同處于關鍵時期。盡管美國關注緬甸的政治自由化停滯和人權問題，但對于衡量緬甸的政治改革，華盛頓應當風物長宜放眼量，在維持或者恢復制裁之外，增加影響途徑。日本和緬甸的強大政治、經濟紐帶可以成為美國的重要資產。但是，日美兩國正確平衡美國的壓迫戰(zhàn)術和日本的包容立場后，該資產才有望發(fā)揮作用。兩國應當跳出簡單的好警察/壞警察思路，聚焦于授權及鼓勵緬甸為其人民建立一個更為公正和富裕的未來。這意味著偶爾需要在美國面臨政治障礙時，推動日本介入。

機遇和挑戰(zhàn)

緬甸轉型是超越任何一國或者政治實體控制能力之外的復雜過程，給美日帶來某種外交機遇，也帶來多種挑戰(zhàn)。許多機遇和挑戰(zhàn)源于緬甸的動蕩歷史和社會條件。為了建立和執(zhí)行成功的政策，必須理解這些潛在的動態(tài)，認識東京和華盛頓的特殊視角，以及各自與緬甸互動的歷史。

緬甸不僅隔絕于世界之外幾十年，也在世界上最貧窮的國家之列。其社會和經濟基礎設施資金長期供應不足。緬甸軍方及其控制政府的政治盟友怠于向民主政治的力量放權，造成持續(xù)的緊張局勢，可能導致改革進程復雜化，并存在在未來升級為暴力的可能。此外，緬甸也是所謂“世界最漫長內戰(zhàn)”的溫床。在這場戰(zhàn)爭中，緬甸政府從1948年開始，與邊界沿線的各個種族集團征戰(zhàn)不斷。沖突伴隨持續(xù)的歧視、反人權行為，甚至在沖突各方尋求在2015年全國選舉前實現和解時，上述問題依然存在。

目前緬甸境內的社會經濟變革趨勢明顯。一個獨立的商業(yè)階層正在出現。國內外出現日益強大的民眾運動；一度處于緬甸邊緣前哨的邊境地區(qū)作為前往經濟發(fā)達地區(qū)，如中國云南省的通道，地位日漸重要。目前尚無法明確判斷，緬甸是否能夠處理其“去孤立化”。在緬甸人民內心中依舊存在根植于殖民地經驗的疑慮，以及對外部勢力卷入和利益承諾的不信任。新的商業(yè)階層將把外國公司視為伙伴、剝削者還是對手？人民視全球化為潛在的好處還是危險？政治變化將強化民族和解還是惡化沖突？此外，更大的經濟開放和民主治理長期而言可以帶來更有利的后果，但如果因此導致短期的社會不平等現象增長，領導人可能執(zhí)行分化政策，并且通過妖魔化外商歸罪后者以及少數民族。美國和日本在通過援助、貿易參與緬甸轉型期間，必須慎重考慮所有這些情況。

此外，緬甸的政治自由化并不只是一種國家現象或者孤立的動態(tài)。其背景是泛區(qū)域國際關系準則基礎競爭。緬甸出現的情況將同時影響這場競爭，并受到競爭影響。盡管多個東南亞國家已經著手推動東盟成員國在民主、人權、法治、外國貿易方面接受自由準則，但其他東南亞國家則反對繼續(xù)改變傳統的“東盟式”互動。在后一準則奉行的各種規(guī)則中，尤其強調不干預內政，以及去法律化的外交。這一動態(tài)與緬甸于2014年首度出任東盟輪值主席國同時，因此部分外部人員可能把協助緬甸轉型視為推動企業(yè)利潤和經濟增長的途徑，但其他人認為，長遠而言，還有就地區(qū)治理議題在東盟成員內部以及和中國之間進行高級地緣政治游戲的意義。美國和日本將如何涉足緬甸，是各自行動還是彼此互補，必須配合緬甸自身及其民眾的需要。

美國和日本已經看到了這一外交挑戰(zhàn)和機遇中的多層面特點。在2014年4月的兩國東京峰會上，奧巴馬總統和安倍首相已經肯定就東南亞事務與東南亞國家合作的重要性。雙方還策劃了一個政策協調議程，內容涉及地區(qū)機構、東盟聯絡、女性授權、災難風險減排以及海洋安全能力構建。雙方還特別提到支持緬甸的政治/經濟改革及和解工作。

但無論華盛頓還是東京都沒有在高級政治層面把握緬甸轉型議題。因此，執(zhí)行承諾的東南亞事務合作，僅限于兩國政府的工作層面。盡管兩國之間不乏善意以及就該議題合作的歷史，但現實也存在結構和政治性障礙。部分障礙源于兩國與緬甸不同的互動歷史。尤其是日本與緬甸領導人長期存在的個人關系，以及此前強大的經濟關系；以及來自美國方面的，導致與政治反對派及雛形民間組織形成密切聯系的外交壓力。兩國對緬甸不同的路線，簡潔表現為兩國對緬甸的不同表述，美國繼續(xù)使用Burma的名稱，而日本則承認了緬甸軍方在1989年使用的Myanamr。這些背景性動態(tài)也將導致美日就緬甸政策的合作更加微妙，即便雙方存在協助緬甸回歸國際共同體的共同目標。

日本觀點

日本認為，緬甸具有地緣政治和經濟雙重意義。就地緣政治角度而言，緬甸位于印度和中國兩大國之間，靠近南中國海和印度洋樞紐。云南回避馬六甲的迂回路線走向印度洋時，必須通過緬甸。此外，緬甸的龐大人口（據估計為6000萬）和經濟發(fā)展前景，帶來的未來消費市場和生產平臺，成為吸引日本制造業(yè)投資的目標。緬甸龐大的天然氣儲備（東南亞第三大）也將捕捉日本的注意力。

日緬關系史悠久。兩國從20世紀30年代末期開始積極靠攏。當時的緬甸還是英帝國的組成部分，但日本開始通過反英國的親日獨立領導人提供財政和其他援助。此后幾年里，緬甸于1937年成為獨立的自治殖民地。日本曾訓練緬甸獨立軍核心領導層，其中就包括昂山（民主派領導人昂山素季之父）和奈溫（曾領導緬甸30年至1988年）。二戰(zhàn)期間，日本占領緬甸3年，重創(chuàng)緬甸。但緬甸內部也存在某種觀念，認為日本協助緬甸擺脫英國殖民。這種觀點也促進緬甸在戰(zhàn)后的1948年獨立后，日緬關系加速恢復。緬甸在1954年就成為首個與日本解決賠償問題并締結和平條約的東南亞國家。此后數十年，日本成為緬甸開發(fā)援助和貿易的單一兼最大來源。

此外，東京還有所謂的緬甸院外活動集團，包括部分屬于執(zhí)政自民黨系統的日本高級政客，比如，首相岸信介和外長安倍晉太郎（Shintaro Abe）等人。他們經常向政治同行吹噓自己和仰光的關系。這類個人關系的好處可見于一例——1962年緬甸軍事政變后的數周至數月里，日本大使成為唯一留駐仰光的外交團，并能定期聯絡政變領導人奈溫。

20世紀70-80年代，緬甸經濟局勢由于政府政策和其他制度性問題惡化期間，日本繼續(xù)對其提供財政援助。1978-1988年，日本的貸款、援助以及技術支持近40億。僅就規(guī)模而言，已經達到緬甸這一時期進口總額過半。

盡管具備這一明顯的杠桿優(yōu)勢，但日本無法促使奈溫政府改變其社會主義政策以改善經濟。緬甸經濟最終在1987年的示威期間走向破產。人民承受的經濟苦難加上政治壓迫引發(fā)1988年的大規(guī)模反政府抗議。軍方隨后發(fā)動1958年以來的第三次政變，暴力鎮(zhèn)壓抗議，導致數千人死亡。由此導致的另一項損失是緬甸與世界其他國家的關系，甚至包括長期支持緬甸的日本。緬甸軍政府在推翻1990年選舉結果后，進一步強化了這個國家的專制結構。

盡管東京保持溝通和協助渠道開放，但日緬接觸規(guī)模明顯縮小。日元援助在政變后終止。日本發(fā)現在繼續(xù)維持密切關系、開展商業(yè)和推動緬甸變化的需要，以及日益嚴厲批評并積極孤立和壓制緬甸政權的國際社會之間，處境尷尬。一位日本學者表示，“除了作為中間人，日本政府不時搖擺于兩個陣營之間。”這位學者表示，結果導致日本經常“陷入而非撫平分歧。”2007年，日緬關系由于取消燃料補貼出現的反政府抗議進一步受損。這次抗議由于領導示威的佛教僧侶穿著的長袍顏色，又被稱為“黃色革命”（Saffron Revolution）。一名報道示威的日本記者遇害引發(fā)日本公眾不滿，日緬接觸進入新低點。

但是，日本政府從未放棄改善雙邊關系的意愿。這種情緒伴隨中國對緬甸的影響力增加而強化。日本日益從與中國的地緣政治博弈角度看待問題，并且認為，在緬甸前線，日本的命運面臨逆轉。奈溫執(zhí)政的多數時期，日本成為緬甸約40%進口量的來源。而中國僅占不到5%。至2007年，這一地位開始扭轉。此外，中國還為緬甸提供低息貸款和其他經濟援助。

2010-2011年緬甸出現的政治改革進程帶來了變化的機遇，并為日本捕捉。長期作為日本反對黨的民主黨于此時執(zhí)政，其對緬甸外交的積極態(tài)度顯示這一外交政策戰(zhàn)略在日本擁有的廣泛基礎。2011年6月，政府派遣3年來訪問緬甸的最高級別日本官員。大約在這一時期，日緬之間基本沒有啟動官方發(fā)展協助計劃（official development assistance，ODA）。此后不久，當時的首相野田佳彥和緬甸總統登勝在巴厘島的日本-東盟峰會期間進行場邊會晤，一個月后，日本外相訪緬。這一接觸進程于2012年加速。日本私營部門12年來首次恢復日緬之間的航空服務。接觸在2013年自民黨和安倍晉三首相重新執(zhí)政后加速（安倍正好也是緬甸院外集團重要人物的直系后代）。

日本接觸緬甸的政治目標在于支持緬甸改革進程，使其成為“共享價值理念的日本伙伴。”為了推動實現這一目標，日本的官方開發(fā)協助旨在“支持緬甸在各領域實現走向民主、民族和解和可持續(xù)發(fā)展的努力。”在其他各種政策倡議之外，日本還試圖推動債務減免，以及私人投資，補充其經濟協助項目。其債務減免努力成果有限，但其經濟開發(fā)協助工作效果廣泛且深入。

債務減免

2010年，緬甸通過承擔約150億美元外債，加速其政改進程。由于多數屬于未償還債務，緬甸無法獲得新的授信。日本是緬甸最大的債務人（擁有過半債權），導致東京在解決這一問題方面處于領導地位。盡管這項動議降低了緬甸的債務負擔，獲得貸款。同時獲得一項國際貨幣基金組織參與的人員監(jiān)督計劃（Staff-Monitored Program）。這一進程也展示了協調多種利益相關方與緬甸政策工作所面臨的挑戰(zhàn)。

為了處理債務議題，日本大藏相從2011年3月起組織多次會議，與會者包括主要供款國和國際金融機構，如亞洲開發(fā)銀行和世界銀行。4月，在一次東京舉辦的峰會上，日本政府通過有條件放棄37億美元債務，有力推動倡議。另一次于5月在仰光舉辦的會議上，日本與包括中國、印度在內的利益關聯方會晤，這次會議的議程于10月在東京結束。那場被稱為“緬甸會議”的活動正好在世界銀行和國際貨幣基金組織年會之前，因此實現了最大與會率。來自24個國家、亞洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織和世界銀行的代表都參加了會議。不過，中國由于和日本的領土分歧，取消了高級別參與。

在東京，與會者于2013年1月同意，日本將在與緬甸的雙邊協議基礎上繼續(xù)債務減免，并將迅速重啟開發(fā)協助。與會者還同意，日本將通過日本國際合作銀行（the Japan Bank of International Cooperation）提供過橋貸款協助緬甸處理與世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的欠款。同時，巴黎俱樂部（the Paris Club）主席將邀請緬甸參加該俱樂部于2013年舉行的會議，完成一項綜合解決方案。在巴黎俱樂部的會議上，俱樂部提出一份50%貸款減免計劃，最終，日本的貸款減免比例略超過60%。

出于政治和經濟理由，日本積極推動緬甸加入國際金融體系，但其熱情并未獲得其他債權國普遍認可。美國國務院，尤其是其中與日本和緬甸協同的部門支持日本的倡議，但是美國財政部對抄近路的做法表示顧慮，認為基于短期外交目標制造例外可能在其他方面造成糟糕的先例。此外，批評者還指出，緬甸未能滿足多項實現債務減免的標準。由于大部分緬甸債務都未清償（該國已經停止償還債務長達數十年），債務減免無法為緬甸發(fā)展釋放新的資源。

新的貸款并未涌入緬甸，其中部分屬于中轉貸款。情況表明，世界銀行旨在協助緬甸“外匯兌換需要”的貸款部分將用于協助支付日本國際合作銀行的貸款，以便世界銀行的新貸款能夠及時進入。其他貸款用于資助大型項目。這類項目如果缺乏謹慎的監(jiān)督，除了有利于外資企業(yè)、本國公司之外顆粒無收。此外，中國引人注意地缺席雙邊債務減免進程，也凸顯了與涉緬國家之間的國家利益分歧。

來自日本的經濟開發(fā)援助

日緬債務減免協議的核心部分，以及新貸款的目標旨在合作創(chuàng)建在微觀經濟管理、開發(fā)政策、教育、健康政策和政府治理領域的改革議程。倡議始于2011年的日本國際合作署（the Japan International Cooperation Agency）協助。此后的2年，日本的援助機構引入30名緬甸官員前往日本接受訓練、協作和建網。這些官員將進而成為構建和執(zhí)行改革計劃的核心集團。在這一時期，聯合國的開發(fā)項目自我重組，轉型為緬甸政府的伙伴。同時，歐盟及其他國家取消經濟制裁并建立援助項目。所有一切都在某種程度上有利于緬甸的改革倡議。

援助協調是一項挑戰(zhàn)，但也極為必要。到訪緬甸的日本官員利用一切可能的機會，在緬甸新首都內比都的友誼酒店（Thingaha）舉辦專門會議，這是一個人們與緬甸官僚會晤后等待轉機時的優(yōu)先考慮場所。任何時候，緬甸首都都有大批的日本官員代表日本的利益，他們幾乎每個月到訪緬甸。其中一名官員僅2012年一年就19次參與緬甸當地的跨部門協調。

緬甸的改革議程已經分解為多個政策集（policy clusters），例如財政管理、貨幣政策和經濟中的財政環(huán)節(jié)，以及反腐敗、勞工政策。同時，緬甸和日本在2013年召開的會議上，其中有3次共同檢討改革進程。絕對層面上看，緬甸的進步令人印象深刻，在多個領域取得進步，但該國的道路依舊漫長，有待建立以真正現代化且高效的方式掌控其政治、經濟和社會事務的能力。情況表明，每一個分析家都對緬甸政府優(yōu)先考慮的事項——經濟領域、農業(yè)、能源和運輸基礎設施、財產權和外匯結算等，存在獨特見解。沒有幾個人認為自己關注的領域獲得足夠重視和資源投入。多數人也都擔心緬甸的社會緊張、腐敗以及各種其他問題將導致其倒退。

日本與緬甸的經濟合作旨在“推廣民主化、民族和解和經濟改革給緬甸人民帶來的民主福利。”改革謀求通過平衡支持改善緬甸民生、推動能力建設和發(fā)展維持經濟和社會的制度實現前述目標，同時協助發(fā)展持續(xù)經濟發(fā)展所必須的基礎設施和相關系統。

第一范疇包括支持少數民族、農業(yè)技術、災難防阻、健康設施以及公民需要的基礎設施開發(fā)。東京著重強調民族和解，并在少數民族地區(qū)設計有助于這一事業(yè)的支持項目。除了日本國際合作署在這一領域的工作外，日本政府還委托日本基金主席川陽平（YoheiSasakawa）作為項目的愛心大使兼合作伙伴。

第二項工作涉及大量的培訓、技術協助和人員交換，以實現能力建設。而第三項工作目標則為大規(guī)模的運輸、供水和能源基礎設施，其中包括“仰光-迪拉瓦港開發(fā)倡議”（the Yangon Thilawa Development Initiative）。迪拉瓦港是仰光以東一處經濟特區(qū)，正在通過緬甸和日本共同參與的公私合作項目共同開發(fā)。特區(qū)首個與外來投資者的項目于2014年6月簽署，對象為美國軟飲料容器制造商和一名日本車輛零件合伙人，協議項下的生產活動可于2015年開始。

日本提供緬甸的開發(fā)援助多于其他國家，而除了緬甸，也沒有其他國家從日本獲得更多資金（2012年約2280億日元，合20億美元。）這一數字有賴援助項目的支柱部分，近1990億日元的“社會和經濟開發(fā)支援貸款”（Social and Economic Development Support Loan）。此外，日本國際合作署提供了約280億贈與援助（Grand Aid）和40億技術支持。

日本還通過多邊機制，如亞洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織及聯合國間接援助緬甸。除了日本對聯合國行動的總體高水平支持外，日本還于聯合國開發(fā)項目（the United Nations Development Program）恢復在緬甸的工作以后提供逾1/4的基金。2006年以后，日本還向“東盟一體化基金”（the ASEAN Integration Found）提供逾4億美元，用于支持各種項目，包括部分緬甸境內項目，從而實現在被稱為東盟經濟共同體的區(qū)域內建立單一市場和生產基地。日本政府還參與相關的協調組織，比如“緬甸發(fā)展合作論壇”（the Myanmar Development Cooperation Forum）、“聯合國緬甸伙伴集團”（the United Nation’s Partnership Group on Myanmar）以及“援助有效性伙伴集團”（the Partnership Group for Aid Effectiveness）。

日本對緬甸的慷慨當然不只是為了錢。這是日本對東盟的宏觀地區(qū)政策的一部分。該政策強調在東盟成員國之間實現“聯系性”（Connectivity），并在任何可能的時候，推動類似經濟合作與開發(fā)組織（the Organization of Economic Cooperation and Development）的共同標準。這一做法由于安倍政府強調對東南亞的外交而加強。這一外交政策推動安倍首相在就任第一年遍訪東盟10國，并于2013年12月在東京主辦東盟+日本峰會。

一名外務省官員表示，“我們的首要目標就是推動東盟一體化，尤其強調所謂的湄公河5國一體化（老撾、柬埔寨、越南、泰國和緬甸）。”因此，東南亞和緬甸政策制定成為日本一項高度密集的跨部門活動，牽涉外務省、日本國際合作署、經濟貿易產業(yè)省以及日本外貿相關部門和大藏省，其他部門則提供技術支持。

外務省發(fā)揮領導協調作用，但是內閣必須批準其中的旗艦項目，作為較新的官方發(fā)展協助計劃基礎設施戰(zhàn)略會議組成部分，這些旗艦項目此后將用于涉及其他國家的計劃。在這一進程中，新的國家安全會議成為重要的政策協調和決策樞紐。即便多數實質性的戰(zhàn)略設計以一種下對上的影響方式來自一線層面。協同工作出現在資助層面。內閣官員還有本部門專門針對緬甸的協同工作組。經濟貿易產業(yè)省尤其重要，其偶爾為其他機構的工作提供資金，比如日本國際合作署領導的緬甸基礎設施藍圖開發(fā)計劃。經濟貿易產業(yè)省及其伙伴，日本對外貿易關系組織（the Japan External Trade Relations Organization）也是重要部門，其目標旨在引導日本私營部門資源流向日本認定有效的緬甸投資領域。

緬甸和日本的經濟關系

債務減免、微觀經濟和其他政府政策顧問以及來自日本和其他國家政府的開發(fā)援助都有利于緬甸的轉型，但這只是國際社會接觸緬甸工作的一部分，且不是最大的部分。緬甸在2012年接到的純官方開發(fā)協助和援助，在扣除債務還款和其他接受援助的相關成本以后，不到5億美元。相比之下，同年的外國直接投資約為270億美元，中國依然是最大的私人投資者，而這類投資的規(guī)模預計還將擴大。

日本政府試圖通過推動本國公司投資緬甸使日本經濟獲益，推動緬甸持續(xù)改革并強化日本對中國周邊國家的影響力。因此，日本對外貿易關系組織于2012年9月在仰光開設了商業(yè)支援中心推動日本投資，也增進了對緬甸投資的興趣。多達數千名日本企業(yè)訪問者在一個月內前往該中心的辦公室，并支持其成立。中心快速擴張，但也有人遺憾地認為，多數參訪者只是采取圍觀（Look）、傾聽（listen）、學習（Learn）并離開（leave）的“4L”立場。

根據日本國際合作銀行（Japan Bank of International Cooperation）2012年的研究，日本對緬甸投資受制于基礎設施以及包含法律和雙邊投資條約因素的商業(yè)友好環(huán)境限制。這些研究而后反映于日本對緬甸的官方開發(fā)協助計劃。換言之，安倍政府和外務省認為，為日本企業(yè)創(chuàng)建有利于投資的氣氛，構成日本對緬政策的關鍵。有時，日本不僅希望平順的活動場地和良好的環(huán)境，也需要結果。2013年，當緬甸政府發(fā)出的某些重要的機場和電訊合同落入其他外國公司之手以后，東京開始質疑官方開發(fā)協助戰(zhàn)略的效果。

在上述議題之外，日本政府開始通過官方開發(fā)協助計劃及其他雙邊項目強化治理結構和經濟決策、建立法律部門的工作能力并改善對外投資者的預測和保護能力。日本和緬甸于2013年2月簽署投資條約，推動增加日本在緬甸的基礎設施投資，包括丸紅株式會社（Marubeni）參與的水電站；住友、日本電氣（NEC）和東芝參與的空運和相關技術投資；久保田商事株式會社（Kubota）參與的供水項目；以及日本鋼鐵工程控股公司（JFE）和緬甸建設部合作的鋼鐵合資企業(yè)。

日本作為緬甸進出口領域長期貿易伙伴的地位始于1960年，并持續(xù)了30年。1988年政變后，中國、新加坡和泰國迅速介入，并于20世紀90年代初取代這一地位。此后，中泰在緬甸貿易中的份額緩慢增長，地位日益突出。日本與緬甸的雙邊貿易額在2002年則下跌到2.25億美元。但在日本大規(guī)模進口天然氣和紡織品，并出口其他制成品以后，于2013年反彈至近20億美元。

（13,4）今天，只要緬甸政治繼續(xù)維持穩(wěn)定，迪拉瓦經濟特區(qū)和相關基礎設施繼續(xù)開發(fā)，日緬貿易內容和導向將日趨多元化。日本汽車產商尼桑正計劃在緬甸勃固地區(qū)（Bago Region）進行高達2億的投資，建立一家新工廠。而緬甸也正在日本上組株式會社（Kamigumi）的物流協助下，開始向日本出口大米。同時，一家緬甸企業(yè)和三井株式會社的單獨安排，將投資高達1億美元，改善緬甸對非洲的大米出口。紡織、汽車零配件及其他輕工業(yè)都具有推動日緬貿易的潛力，并由此導致包括金融、法律和其他咨詢機構在內的服務業(yè)參與貿易。當然，主要的瓶頸還在于緬甸建設性吸收這類流動的能力，這也意味著投資者必須抵制短期利益最大化的誘惑，致力于具有長期效益的當地能力（local capacity）建設。

軍事關系

日本與緬甸的安保關系微不足道，也導致日本改善與緬甸軍方關系的努力更加必要。東京認為，鑒于緬甸軍方依然重要的地位，這一路線有助于補充日本與緬甸的接觸政策。該路線也符合日本當前強化與東南亞各國軍事關系，進而遏制中國地區(qū)影響力的政策。但是，基于日本國內的法律和政治原因，該合作側重災難救助和交通維護，而非作戰(zhàn)導向型工作。

日緬建立直接軍事聯系的工作初始于2013年9月。3艘自衛(wèi)隊訓練艦首次抵達迪瓦拉進行港口訪問。2014年5月，日本統合幕僚會議議長到訪緬甸，會晤緬軍參謀總長和總統登勝。

美國觀點

在經濟領域，緬甸對美國的意義不及對日本的意義。但華盛頓也看到了緬甸轉型，如果能夠對政治和經濟自由化提供有益的參考，將給地區(qū)穩(wěn)定繁榮帶來價值。短期而言，緬甸能夠推動2014年以來受泰國持續(xù)政治動蕩和軍事政變影響的泛東南亞經濟增長，這將有益于美國的出口和亞洲本地居民。美國政府還試圖切斷緬甸和朝鮮始于20世紀90年代中的密切軍事聯系。美國的目標旨在降低風險擴散，進而孤立平壤。

長期而言，持續(xù)增長、整合的東盟共同體將強化其成員國的災難恢復能力，并處理其他共同挑戰(zhàn)、發(fā)展適用于所有國家、和平解決糾紛，避免恐嚇與對抗的共同規(guī)則。這一觀念成為奧巴馬政府所謂亞太再平衡戰(zhàn)略的持續(xù)要素。這項政策認為，強化地區(qū)機制和“建立地區(qū)框架”構成重要的外交政策目標。在這一背景下，緬甸的變化將正面影響東盟及其成員國的特性，因為二者正試圖實現其長期構想的目標，創(chuàng)建一個真正的區(qū)域共同體。但這取決于緬甸成功建立一個更為多元、民主和穩(wěn)定的政府。這并非易事。此外，華盛頓對緬甸的規(guī)劃在后冷戰(zhàn)時期也絕無僅有。

冷戰(zhàn)深刻影響1988年以前的美國和緬甸關系，當然，雙方的關系形成時間更早。1950年，美國政府派遣官方調查組前往包括緬甸在內的東南亞國家，任務旨在確定為了限制當地的共產黨影響，美國應當提供何種形態(tài)的援助。華盛頓隨后擴大援助面，覆蓋艱難建國僅兩年的緬甸。但是，鑒于和中國的漫長邊境，以及顧慮卷入中國內戰(zhàn)，緬甸在國民黨軍隊逃入緬甸北部，并獲得美國的游擊戰(zhàn)支援時，選擇遠離美國。此后，緬甸政府拒絕美國援助，直到計劃于1956年重新啟動。

此后幾年里，美國政府和私人基金成為資助和經濟建設的主要來源，并向緬甸所有已知領域派駐特使團。華盛頓還支持緬甸在多個多邊組織，如國際貨幣基金組織和關稅貿易總協定中取得成員國資格。盡管美國對緬甸經濟形成正面影響，但兩國的關系相對于同時期的日緬關系，起伏不斷。圍繞緬甸僵硬的社會主義政策、不結盟政策和經濟發(fā)展路線出現的分歧，導致美國于1964年暫緩雙邊合作。

緬甸政治家們的態(tài)度在20世紀70年代中期出現某種變化，出現一種“打破緬甸孤立狀態(tài)必要的認識。”緬甸同時要求美國提供旨在解決基本人道主義需要的小型化援助項目。這一項目始于1978年，至美國在1988年終止計劃為止。也就在20世紀70年代，緬甸開始成為重要的海洛因生產國，其產量至少占世界海洛因供應量的75%，因此也引起了華盛頓新的顧慮。海洛因生產通常處于反政府組織控制下，導致緬甸政府與美國官員存在某種共同目標。這種利益交集導致兩國于1975年形成禁毒合作，也為后來的某些國際軍事教育和訓練項目打開通道，直到1988年。華盛頓還接受緬甸成為1976年《普惠制關稅》（the Generalized System of Preference Program）受惠國，以此推動緬甸的經濟增長。后來，還授予緬甸最惠國待遇。

1988年政變以及1990年否定選舉結果后，華盛頓的緬甸政策幾乎聚焦人權和推動民主。冷戰(zhàn)結束強化了這一趨勢，經濟、戰(zhàn)略，甚至人道主義議題一概讓位于全國民主聯盟領導人昂山素季的命運，美國國會一馬當先。推動美國與緬甸繼續(xù)接觸的美國利益相關方則包括參與緬甸開發(fā)合作的美國能源公司、在緬甸境內從事人道主義協助的非政府組織和部分在美緬甸流亡者。但人權院外組織的游說能力更強。

上述情況導致美國啟動始于1990年《關稅和貿易法》（the Custom and Trade Act）的一系列制裁。該法案授權總統“對緬甸執(zhí)行總統認定適當的制裁，包括任何適當的制裁以及1986年的《毒品貿易控制法案》（the Narcotics Control trade Act of 1986）。”第一項貿易和投資制裁于1997年5月根據第13047號行政命令（executive order 13047）啟動。該制裁禁止美國對緬甸啟動任何新投資，以此懲罰緬甸糟糕的人權狀況。此后幾年，國會經常在緬甸內部的重大事件以后強化原有制裁或者增加制裁項目。在此期間，緬甸從朝鮮購買武器，以及可用于大規(guī)模殺傷性武器的雙重技術，都成為美國眼里應當處罰的行為。不過，就在幾年前，緬甸的艾滋病患病率驟然提高時，布什政府一度于2002年為緬甸的艾滋病項目提供100萬美元。但在1988年政變以后的20年里，美國總體尋求孤立并制服緬甸。同時，美國還敦促包括日本在內的其他國家，以及聯合國開發(fā)項目一類的多邊組織遠離緬甸政府。

雙邊關系和政府間協助

緬甸的政治自由化進程也啟動了華盛頓的政治變化。奧巴馬政府于2009年開展政策檢討，為廣泛接觸緬甸奠定基礎。由于必須獲得國會批準，美國的路線謹慎、漸進。但政府在高級層面政治支持下，堅定推動這一政策。奧巴馬于2009年11月在新加坡舉辦的首次東盟-美國（ASEAN-US）領導人會議上首次會晤登勝。而后的一系列雙邊會議明確了何種政治改革的“具體進步”有助于取消制裁。

2010年11月緬甸議會選舉后，奧巴馬政府依然維持其謹慎態(tài)度，措辭謹慎地聲明鼓勵繼續(xù)改革的同時，批評選舉的部分層面。2011年8月，白宮委任德里克·米切爾（Derek Mitchell）成為首任緬甸特別代表兼協調人，同時，希拉里·羅德姆·克林頓成為1955年的約翰·福斯特·杜勒斯以后，首位訪問緬甸的國務卿。這一時期，美國政府同時于2011年開始以美國在緬甸的人道主義援助網絡為基礎，擴大對緬甸的開發(fā)援助。

2012年4月，緬甸議會補選后兩天，克林頓宣布支持緬甸改革的第一步接觸計劃。包括互派大使，在緬甸境內建立美國國際開發(fā)署特使團，支持聯合國開發(fā)項目的倡議，放松對美國組織的非盈利活動的制裁限制，協助緬甸的親改革官員訪美，放松對美國金融服務和投資的出口限制。隨后的秋天，雙方開始一系列緊密的高層會議，包括昂山素季于9月訪美。登勝于同月出席聯合國大會，以及美國總統于11月首次訪問緬甸“展示美國”對緬甸的政治經濟改革工作的持續(xù)支持。次年5月，登勝完成互訪。

2012年11月，奧巴馬總統訪問緬甸期間，還宣布在2012-2013年財政年度，為緬甸提供1.7億美元的開發(fā)援助。美國國際開發(fā)署隨后重新啟動在緬甸的工作，并于2013年6月簽署一份雙邊協議，規(guī)劃美國援助的框架。援助目標包括推動國內和平與和解，支持民主制度發(fā)展和維護法制、保護人權的機構，協助緬甸實現向政治透明、自由市場經濟的轉變提高生活和地方政府治理水平，改善緬甸作為地區(qū)和全球安全貢獻者的能力。在美國看來，最后一項目標的內容包括緬甸停止與朝鮮的軍事設備關系。能源部的多種項目均旨在推動不擴散原則，并改善緬甸在這一領域的責任意識。

經貿關系

美國與緬甸的貿易關系也在改善中，但是，這一發(fā)展起點低，而且受制于制裁和有限的市場機遇。已經取消的制裁中，奧巴馬政府于2012年7月取消對緬甸的投資限制。2個月后，又放松美國企業(yè)為緬甸提供金融服務的限制。隨后一個月，美國政府進而開放自身和國際金融機構提供金融支持的通道，并隨后允許進口綠玉和紅玉以外的緬甸貨物。2013年，兩國又簽署貿易和投資框架協議，美國商會（the American Chamber of Comerce）于10月建立緬甸分部（Chapter）。2014年2月，美國進出口銀行開始向緬甸提供短期和中期金融服務，美國公民也可以和緬甸主要銀行開展多數重要交易種類。

美國公司仍然被禁止投資緬甸軍方持有的公司，或者與國務院和財政部外國資產辦公室指定的“特別指定國民清單”（list of Specially Designated Nationals，簡稱SDN）上的個人和組織開展商業(yè)活動。這項清單曾被稱為美國直接投資緬甸的“雷場”和“障礙”。主要原因在于其內容變動不居，而且無法明確名單的變動。比如，就在外國資產辦公室取消對于4家緬甸銀行的金融交易限制的同一天，辦公室又把其中一家緬甸銀行放入“特別指定國民清單”。此舉似乎有悖“減輕美國對緬甸的經濟制裁，授權對緬甸進行新投資”的精神。2013年12月，美國又將一名緬甸軍官和3家緬甸公司放入“特別指定國民清單”，懲罰上述主體從朝鮮購買武器。部分美國國會議員出于對緬甸政治改革可能后退的憂慮，也支持擴大清單，以保持壓力。

通用電氣董事局副主席曾指出清單列表“復雜”，并表示“很難絕對確定”你沒有和黑名單上的人員做買賣。美國公司普遍擔心自己可能與清單上的主體從事商業(yè)往來，實踐中這類主體可能與美國公司的投資僅有幾步之遙（比如，一家在美國公司租用的辦公室屬于清單主體），沒有一家美國公司能夠承受后果，所有一切導致人們呼吁提高豁免事務的透明度和可預測性。

除了清單，國務院還對在緬甸投資的美國企業(yè)提出大量涉及社會、環(huán)境、安全、反腐、土地政策與操作方面的報告要求。其他在緬甸投資的國家并不要求本國公司披露涉及人權的信息。也沒有像美國一樣，通過非政府組織積極審核商業(yè)檔案并提供污點公司的公共“成績單”。

盡管美國投資面臨挑戰(zhàn)，但包括可口可樂、百事可樂、微軟、運通（Visa）、赫力士離岸（Hercules offshore）在內的多家美國公司已著手進入緬甸市場。同時還有聯邦快遞等多家公司正在計劃加入。2013年美國對緬甸的出口達到1.456億美元，相當于2011年出口數字的3倍。2011年并不存在的進口在2013年達到3000萬。相對于緬甸對日本的出口，這一切在短時間內發(fā)生，但并不代表美國和日本在緬甸的利益融合。

軍事關系

相對于較為突出的援助以及（程度相對較弱的）經濟接觸，美國國會明顯限制美緬軍隊接觸。2012年以后，美國國防部與緬甸的接觸限于以下領域：

·參與2012年10月在內比都舉行的首次美緬人權對話；以及在東盟防長擴大會議一類的多邊論壇上，進行非正式場外會議。

·二戰(zhàn)失蹤美軍搜尋行動。

·側重推動文官控制軍界、法治、國際軍事準則和文官-軍事關系原則的學術討論會和私人交往。

·緬甸觀察員參加2013年于泰國境內舉辦的金色眼鏡蛇演習，參加其中的參謀計劃和人道主義環(huán)節(jié)訓練。

在美國的政策圈內，目前有爭論涉及雙方就軍事議題開展接觸的有效性。部分觀點認為，原則性接觸可以產生正面影響，并指出緬甸軍方對軍界同行的反應通常較好，但也有相反觀點。如一名眾議院代表指出，“我們知道緬甸軍方希望和我軍建交，我們的行動應當以物質方式刺激緬甸軍隊改革。”換言之，應當把軍事互動作為一種表現良好的獎勵，并在目前擱置接觸。由此導致美緬軍事接觸近期仍將存在限制。同時，由退休美國軍官參與的次級軍事接觸也許將成為深化接觸的更有效途徑。

協調同盟政策的挑戰(zhàn)

日美同盟的基石在于雙方的《雙邊合作與安全條約》（Treaty of Mutual Cooperation and Security）。條約側重填補日本的非戰(zhàn)憲法造成的安全空白，這一工作也導致兩國官員此前忙于處理由于日本提供基地支持美國在太平洋的積極安全存在造成的天然緊張。但在冷戰(zhàn)于20世紀90年代結束以后，兩國開始通過全球伙伴關系（the Global Parnership）和共同議程（the Common Agenda）擴大安全領域以外的合作。但是，這類倡議經常受到日美兩國貿易爭端的影響。在開發(fā)援助、全球健康、禁毒以及環(huán)境保護等領域的合作產生了各種有形也可行的利益，但它們需要時間形成工作層面的戰(zhàn)術性項目合作，而且還缺乏更廣泛的戰(zhàn)略合作。

前國家安全顧問湯姆·多尼倫（Tom Donilon）的評論印證今天的日本對美國依舊舉足輕重。他指出“五項工作”奠定了美國亞太再平衡的基礎。第一項就是以日本為起點，強化地區(qū)同盟體系。然而，決策者并未說明，除了深化安全合作之外，強化或者“升級”還有什么具體含義。美國并未就雙邊關系的非安全內涵（比如更宏觀的外交或者經濟政策）提出設想和戰(zhàn)略，甚至未就強化同盟關系應成為優(yōu)先事務達成共識。因此，盡管日美同盟繼續(xù)發(fā)展，但美國冷戰(zhàn)以來的同盟政策并無根本變化，盡管亞洲的經濟形態(tài)和地緣戰(zhàn)略已經變化。

在《雙邊合作與安全條約》50周年之際，學者喬治·帕卡德（George Packard）指出美國官員已經忘記“與日本的安全條約盡管舉足輕重，也只是更宏觀伙伴關系的一部分。”而且“華盛頓從與東京的環(huán)境、健康、人權、核不擴散和反恐合作中獲得眾多利益”，他呼吁白宮和國務院“重新強調文官對美國對日政策的主導權。”緬甸因此可以成為一個有意義的潛在起點。當然，這一領域的眾多挑戰(zhàn)也解釋了日美同盟至今并未做出具體工作的原因。

表面上，美國和日本對緬甸的目標明顯重合。兩國均側重推動國家和平與和解、民族和人權以及更為開放的市場經濟從而支持持續(xù)增長。但是，華盛頓和東京的政策環(huán)境差異明顯，由此導致兩國政府的政策有些不同，導致目標偶爾出現沖突。一名目前還在積極致力于推動日緬關系的日本前國會議員表示，“美國的問題在于其過于推崇昂山素季和民主優(yōu)先。”緬甸需要時間在經濟發(fā)展的同時穩(wěn)定其政治和社會，“因此可以慢慢等待一部新憲法”。另一名自由民主黨高級黨員也對支持憲法改革以及支持昂山素季的緬甸公眾基礎表示懷疑。

無論正確與否，這些呼吁遠離國會山的情緒，這里的立法者定期為人權“次于戰(zhàn)略考慮”敲打奧巴馬政府，并且?guī)е懊倒迳坨R”看待緬甸。部分國會議員嘆息緬甸的“改革落后于腐敗的治理體系……而奧巴馬政府卻提出更多獎勵、交易和讓步。”鑒于緬甸的發(fā)展印證了上述部分顧慮，美國官員在擴大軍事關系或者放松剩余制裁措施方面正感覺到政策束縛。一名日本外務省官員對美國政府的對緬態(tài)度總結如下：“國務院和國防部‘熱衷’緬甸，財政部‘冷淡’，而國會是一個黑箱。我們需要和國會更有效的溝通。”

“民主”先行遭遇“貿易”先行，用于形容兩國的政策過于簡單，但不乏準確，并且已經反映在金融一類的具體領域。比如，日本官員從2012年中期開始強調緬甸金融領域的重要性，指出美元仍無法有效結匯，這為新加坡和中國銀行介入提供了機遇。許多日本分析人員認為，美國的金融制裁必須為緬甸通過第三方完成國際匯兌負責。相對于通過合資進入緬甸的美國和日本銀行，這種通過第三方的國際匯兌效率低下且缺乏透明度。一位日本學者因此主張美國國會應當為了更重要的利益作出讓步。他對此表示“取消制裁當然會使緬甸軍方受益，但也有助于發(fā)展正規(guī)的支付結算制度，從而幫助緬甸的非軍方企業(yè)。”

美日兩國除了政策環(huán)境、優(yōu)先性不同外，還存在經濟競爭，雖然頻率已不如既往。比如，國務院官員在談到緬甸境內的投資和經濟接觸時，總會強調其目標在于透明性、公平競爭環(huán)境和責任，同時質疑日本在上述領域的承諾。美國官員顧慮日本盟友受國內政治和經濟利益影響，僅僅考慮使日本獲益。多數日本官員否認這一看法，認為分歧僅僅表明兩國的政策存在有限的差異。無論爭議結果如何，分歧導致部分美國外交官認為，“日本不是我們需要的政策伙伴。”在另一方面，也有部分日本官員公開認為，美國政府操縱“特別指定國民清單”用于制肘美國企業(yè)的對手并推動美國企業(yè)創(chuàng)收。盡管這種看法不太成立，但卻證明持續(xù)存在的經濟競爭意識進一步導致雙方深化外交協同的工作復雜化。

日美對緬政策更緊密合作還將面對多種其他挑戰(zhàn)，包括無法滿足跨區(qū)或者跨功能合作的落伍官僚結構。盡管國務院的緬甸和日本部門都位于東亞地區(qū)辦公室內，但其對口的日本同行卻分別位于北美和亞洲局內。另一個官僚結構問題出現在不同的財政年度時間表和預算周期領域，從而導致雙方的互補性援助項目工作復雜化。

項目評估工作通常也能反映兩國不同的標準。工作層面的頻繁人事調動影響了工作的持續(xù)性。當然，如果有必要，上述所有障礙都能夠克服，但需要兩國更高戰(zhàn)略級別的共同投入。2014年4月，奧巴馬-安倍峰會后聯合發(fā)布的“情況說明”因此地位特殊，盡管措辭依舊模糊，但已經表達了這一指向，同時在兩國的同盟關系內部創(chuàng)建了某種提高緬甸事務領域合作效率的動力。

緬甸轉型在這一關鍵時刻的動蕩特點，加上國際支持的投入，導致這成為日美兩國提升政策協調性，啟動強化戰(zhàn)略互補工作的重要時期。

協調同盟政策的機遇

綜上，為了使兩國能夠更有效地協調對緬甸的政策，必須將相關工作視為一種戰(zhàn)略同盟。商業(yè)領域能夠為這一局面提供有益的經驗。在商業(yè)領域，戰(zhàn)略同盟意味著公司之間達成協議，在常規(guī)的公司對公司交易之外，采取一種非兼并或者全面合伙的方式，共同從事商業(yè)活動。公司共同工作，實現戰(zhàn)略目標以及互惠目標。

這類同盟關系包括在可能成為競爭者，或者運營風格和文化區(qū)別明顯的公司之間實現相互依賴，但其操作較為困難。部分咨詢公司的研究表明，出于各種理由，戰(zhàn)略同盟的失敗比率高達60%-70%，其中包括高級管理層投入不足、目標不清晰、管理團隊的溝通或者協調差以及缺乏互信。

《金融時報》的一份研究表明，戰(zhàn)略同盟沒能滿足期待的全面原因在于“未能捕捉和構建戰(zhàn)略意愿”。另一項相關理由在于“對公司總體戰(zhàn)略的互動，以及同盟關系在這一互動中的作用缺乏認識”。在外交政策和同盟背景下，很難不在當前的“亞太再平衡”戰(zhàn)略下考慮美日同盟關系，作為再平衡戰(zhàn)略的子議題，兩國對緬甸的政策可以被視為一個需要相同戰(zhàn)略調適的議題。換言之，如果兩國希望在緬甸問題上達成本質相同的結果，何種政策協調能夠以不同于單獨行動，或者國與國常規(guī)交往的方式實現這一目標？

盡管兩國對緬甸存在不同的政策優(yōu)先考慮，但在緬甸成功轉型以及東盟一體化和能力建設方面，日美兩國存在共同的總體利益。此外，日美兩國都期待緬甸的政治開放能夠正面影響地區(qū)發(fā)展和治理。盡管日美在經濟，尤其是微觀經濟層面依然存在競爭，但在形成中，和政府控制強度較大的經濟領域，雙方對于市場開放、高標準貿易規(guī)則、知識產權和資產流動性存在日益廣泛的共同利益。兩國在上述領域均需求緬甸的管制合理化，從而推動符合國際標準的私人投資。

部分涉及緬甸的同盟政策協調已經存在于工作層面。2014年啟動的一項新倡議將進一步強化這一趨勢。比如，除了兩國緬甸事務官員的偶爾會晤之外，美國緬甸事務高級顧問多次咨詢其日本外務省的對口同行。緬甸事務高級顧問是一個由美國國會在美緬關系于2011年改變以后創(chuàng)設的特殊職務。其包含特殊的協調功能：包括與政府和其他非政府組織的專職部門官員合作，充實美國的政策并擴大對國會的披露范圍。這類協調意義重大，但日本是許多國家中，緬甸高級顧問唯一咨詢的國家。

國務院-外務省正式咨詢鏈（Formal State Department-Foreign Ministry Consultations Link）更為直接地觸及政策制定，其中在助理國務卿和亞洲事務局的主管層級已經召開部分會議。緬甸只是這類高層會議眾多議程的議題之一，朝鮮、東海和其他地區(qū)議題經常壓縮對緬甸問題的細節(jié)討論。幸運的是，在日本和美國的駐緬甸使館已經開展了大量現場政策協調工作。

在官方發(fā)展援助這一緬甸政策具有發(fā)展?jié)摿Φ念I域，兩國于2014年初建立了新的協調機制。這一美日的新對話機制于2月首度召集，與會者包括國務院、外務省、美國國際開發(fā)署以及日本國際合作署的助理和副手級別領導人。會議旨在提升兩國官方開發(fā)協助的效率，推動和平、穩(wěn)定、經濟增長，同時強調減災、女性經濟權利和東南亞的地區(qū)合作作為優(yōu)先項目。3個目標均指向緬甸。

此外，日本國際合作署和美國的亞洲基金還于2013年4月簽署了一份諒解備忘錄，開通新的合作通道，進行非政府組織層面的協助合作。目前，這一備忘錄已經和發(fā)展對話機制非正式掛鉤。兩國的管理者顯然樂于看到這一機制成為在更宏觀的外交議題領域擴大合作的通道，不過這一機制只有在官方開發(fā)協助項目的操作者看到互動的價值以后，才有持續(xù)的可能。為了產生有益的影響和持續(xù)性，這類合作的范圍應當不僅限于同盟建設和持續(xù)活動。

盡管動用傳統和新建機制，美國和日本操作緬甸政策時仍然受到國內限制，而且兩國也遠未建立新的聯合或者協同戰(zhàn)略。鑒于兩國不僅存在多項共同的基本利益，而且在經濟開放、地區(qū)和解與改善管制方面存在重要優(yōu)先事項類似性，當前局面令人感到不幸。兩國之間還有建立互補戰(zhàn)略的空間，從而更有效地利用各自的國家力量，強化對緬甸的影響力。但是，改進措施有賴美國決策者考慮不同的政治杠桿，也要求日本決策者弱化對短期商業(yè)利益的迷戀。

總之，鑒于緬甸試圖在缺乏前瞻性領導層的前提下，彌補失去的數十年發(fā)展機遇的現實，美日同盟關系的挑戰(zhàn)在于，在評估過程中結合急迫意識和耐心的時間表。短期的評估指標并非無足輕重，但其真正的價值在于它們能夠在未來推動緬甸繼續(xù)改革，而非成為一種論證具體政策或者項目的論點。只要回顧一下，美國極力在2007年巴格達政府“領導”安全事務以前完成伊拉克陸軍的訓練，和伊拉克長期的動蕩根源之間存在的脫節(jié)現實，就能想到，美國和日本建立互補性緬甸政策戰(zhàn)略，需要兩國就能力建設的優(yōu)先事項以及評估程序達成某些協議。

兩國的3項優(yōu)先議程：和解、經濟自由化和良性治理存在相互關系，但也存在各自的特殊性，并需要采用不同的政策工具。為了建立更為協調的戰(zhàn)略，美國和日本決策者可以在發(fā)展對話工作中召開側重緬甸的會議，并邀請其他部門和機構的貿易和金融專家參與。會議的目標旨在綜合檢討兩國的緬甸政策和項目并考慮挑戰(zhàn)，從而推動和鞏固兩國所期待的改革。如果能夠建立協同戰(zhàn)略，兩國還需要建立一個專注于緬甸的跨部門聯合工作組負責執(zhí)行戰(zhàn)略。

美日的協同戰(zhàn)略可能采取不同形式。日本對緬甸政府提出的，在種族和宗教少數群體高度集中地區(qū)開發(fā)基礎設施的倡議，也就是硬件倡議，應當更為緊密地結合美國與當地非政府組織配合的健康和教育工作，即軟件工作。基于一種強化上述地區(qū)通道和透明的宏觀目標，并配合一種衡量改進的長期標準，在可能發(fā)生調整的緬甸金融領域，美國可以放松制裁，從而推動更多的美國和日本銀行帶著提高市場標準和透明度的共同承諾，進入緬甸市場。這只是深化協調的兩個例子。實現任何的有效調整，都需要投入大量的時間和精力。

鑒于國會對緬甸人權政策的強烈興趣，以及新的日美緬甸戰(zhàn)略需要獲得國會的支持，最好在行政和立法部門開展的雙邊咨詢過程中增加國會成員。在美國眾議院中新建立的日美預選會議（U.S.-Japan Caucus）可以成為討論的潛在切入點。但其他關注緬甸和東南亞政策議題的意愿，包括眾議員斯蒂夫·沙博（Steve Chabot，簡稱R-OH）、約瑟夫·克羅利（Joseph Crowley，簡稱D-NY）、特倫特·弗蘭克（Trent Franks，簡稱R-AZ）、戴納·羅拉巴克爾（Dana Rohrabacher，簡稱R-CA）、本·卡丁（Ben Cardin，簡稱D-MD）以及參議院少數派領袖米奇·麥康奈爾（Mitch McConnell，簡稱R-KY）都應當參與進程。最終，這些決策者應當能夠相信，他們能夠通過同盟協調戰(zhàn)略更好地實現各自對緬甸的目標，只要就長期目標未能實現時如何進行懲罰和控制未來的利益達成協議，短期放松對緬甸的部分限制無傷大雅。因此，鑒于日本廣泛的政府工作聯網、大規(guī)模的海外投資、債權及其官方開發(fā)協助項目，美國的制裁性“杠桿”相形見絀，不過只有兩國就運用日本資源的標準達成協議，日本提供的杠桿才能發(fā)揮作用。

美日建立對緬政策的聯合陣線將向內比都領導人傳達強烈的信息，但是，這不能成為動員日本從屬于美國政策需要或者反之的簡單舉措。相反，兩國應當看到，改善兩國緬甸政策協同性有利于動用兩國各自的智力和資源儲備，以及各自在緬甸、地區(qū)層面以及國際金融機構層面擁有的廣泛網絡。此外，兩國對緬甸的政治和外交杠桿將強化到兩國同意就接觸緬甸的調解達成協議的程度。這是一種值得雙方就部分政策調整的敏感議題達成某種

詹姆斯·L·肖夫：卡內基亞洲項目高級研究員。其研究聚焦美日關系和地區(qū)結束，以及日本的政治和安全。作者此前曾任美國國防部東亞政策高級顧問兼外交政策研究所（the Institute for Foreign Policy Analysis）主任。任職國防部期間，肖夫負責制定涉及日本和韓國的戰(zhàn)略計劃和政策。其著作包括《核二時代戰(zhàn)略：霸權、野心和終極武器》（Strategy in the Second Nuclear Age: Power, Ambition and the Ultimate Weapon）（喬治城大學出版社2012年出版）中涉及日本的一章，以及《危機時代：美國和日本的軍用-民用災難救助協調》（In Times of Crisis: U.S-Japan Civil-Military Disaster Relief Coordination）（合作作者，波多馬克書業(yè)2009年出版）、《三邊主義工具：促進美、日、韓協作處理復雜危機》（Tools for Trilateralism: Improving U.S.-Japan-Korea Cooperation to Manage Complex Contigencies）（波多馬克書業(yè)，2005）。作者感謝日本全球伙伴基金中心（the Japan Foundation Center for Global Partnership）的支持，以及ChihiroShikata對這篇論文的重要協助。

程度妥協的戰(zhàn)略利益，或者至少值得雙方在某些政策對接領域面臨困境時尊重彼此的立場。這就是戰(zhàn)略同盟的全部內涵。

緬甸在面對政治轉型和經濟自由化期間的所有挑戰(zhàn)的同時，也擁有兩個其鄰國不具備的重要優(yōu)勢。首先，較晚脫離自給自足的政策以及遲緩融入世界為其提供了可供學習的豐富經驗教訓，緬甸可以選擇最適合其社會和經濟的經驗，崛起于東南亞地區(qū)前所未有的富裕和技術先進時期。其次，通過日本和美國，緬甸獲得兩個最強大國家的關注和支持。兩國也是在緬甸積極活動的金融機構和其他國際組織的重要成員國，而且對緬甸的發(fā)展抱有相同的期待。如何有效地為了緬甸的光明未來，傳遞兩國的能量、智力和資源，成為兩國同盟關系的新挑戰(zhàn)，但是成功也將帶來兩國伙伴關系更具成效的未來。

（原載卡內基學會的研究報告）

隨　緣　編譯

1989年，時任軍政府將緬甸官方名稱由Burma改為Myanmar。在緬語中，二者可相互替代，但它們的使用已經成為一個政治性問題。Myanmar這個稱謂主要在國內和國際外交范圍內使用，并且現在國外英文世界中對這個詞的使用更加頻繁。為了表達一致，本文也使用Myanmar。

盡管，所有的數字需謹慎對待，阿富汗目前仍然是最大的鴉片生產國。根據UNODC的2014年世界毒品報告，2013年阿富汗的鴉片種植面積大約是209,000公頃，鴉片生產數量大約是5500噸，產量約占全世界的80%。這些數字并不包括巨大的印度鴉片種植數量。

例如，第四屆國際海洛因大會的參與者進入果敢首府老街，進行為期一天的實地考察。

其他原因包括：關于苯丙胺類興奮劑的生產和交易問題，緬甸政府并未做出令人滿意的努力；當美國在2005年1月起訴佤邦聯合黨（UWSP）的成員時，緬甸政府未能依法將其懲處；未能推廣減少、預防、藥物治療項目，來減少毒品使用和控制艾滋病的傳播。