印尼在南海爭端中的反應：蘇哈托與后蘇哈托時代的比較分析

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印尼在南海爭端中的反應：蘇哈托與后蘇哈托時代的比較分析

德里·阿普里安塔*

摘要：在成為中國和東南亞相關國家的爭端之前，南海爭議就已存在很長時間。二戰后，中國大陸、臺灣、越南、菲律賓、馬來西亞、文萊相繼對南海提出主權訴求，爭端發展掀開新篇章。本文認為，在蘇哈托的鐵腕統治下，印尼與南海相關的利益經歷了從維護領土主權完整向維持國內穩定轉變的過程。前一階段是因為受到中國版圖涵蓋部分印尼水域的威脅，后來的轉變原因則是印尼與中國的經貿合作深化。拋開與中國半心半意的復交，印尼試圖為爭端各方建立一個雙軌對話平臺，該平臺后來證實是有所裨益的。蘇西洛時期，印尼逐漸從被動角色變成了主動的中立協調者，推動了爭端解決進程。本研究指出，印尼在南海爭端中的作用受到意識形態和歷史雙重因素的限制。長期的意識形態局限決定了印尼在爭端中的優先利益選項，而外交政策是追求這種利益目標的實用途徑。印尼與中國的過往關系也影響了印尼，使后者的立場隨雙方關系起伏變化。此外，在東盟并不明朗的一體化進程中，印尼獨自承擔著中立協調者的任務。

關鍵字：南海；爭端；印尼；中國；東盟

*廣西民族大學八桂團隊“中國與東南亞關系研究·東盟最新動態研究”項目成果。

*作者系印尼外交部亞太非區域政策研究與發展中心官員，碩士畢業于日本立命館大學國際關系學院。

緒　言

南海爭端是文萊、中國大陸、馬來西亞、菲律賓、臺灣以及越南領土主張重疊的結果。縱然形勢紛繁亂眼，實際上它的起源更為復雜，涉及的國家更多。簡言之，爭端在對領土范圍有不同理解的國家間互動而生。盡管從國際法角度看并無太大意義，我們仍可以通過廣泛查閱歷史記錄回溯爭端源頭。研究有關南海的歷史記錄，包括古代的記載，有助于更好地理解形勢何以發展至此。爭端溯源的另一個方法是有選擇地使用某些歷史記載，以顯示該區域兩個或多個國家歷史上存在領土爭議。本研究調查印尼在蘇哈托威權統治到蘇西洛民主政府時期對爭端的反應，并分析其原因。研究發現，從“新秩序”時期到改革時期，印尼政府的態度經歷從維護領土完整到積極促成聲索國和平對話的演變，這可能反映了印尼對爭端本身或爭端各方的興趣增長。印尼正穩步從一個相對單純的協調者角色發展為積極的溝通橋梁，并最終將以東盟領導者的身份維護區域和平和穩定。

本文擬分“新秩序”時期和改革時期這兩個連續的時段討論這個主題。下文首先分析蘇哈托時期印尼對南海爭端的態度，以及這個島嶼國家是如何將其利益融入政策進而維持爭議的。隨后，本文將分析改革和民主時期印尼的外交政策，特別是外交政策轉型與爭端中立場轉化的聯系。

一、蘇哈托時期印尼對南海爭端的回應

（一）印尼與中國外交關系的正常化

蘇哈托的統治被稱為印尼的“新秩序”時期，此種二分法旨在區別蘇加諾統治了20年的“舊秩序”時代。這不僅意味著蘇哈托是新的一國之主，“新”字還體現在印尼社會政治生活迎來了新面孔，并形成另一種風格的統治集團。該集團以蘇哈托為核心，由武裝部隊、知識分子、宗教團體以及各個政黨聯合，構建了所謂的“潘查希拉民主”政體。利用這個不容許反對派存在的體制，蘇哈托一手掌控了印尼的內政和外交。

在蘇哈托統治的1968-1998年間，印尼外交號稱奉行繼承自上一個政權的獨立自主的中立原則。實踐中，蘇哈托試圖遠離共產主義世界，爭取西方陣營的金融和技術援助，外交政策暗地里倒向西方陣營?！靶轮刃颉庇∧岬慕洕{圖由西方中心思想的經濟家們設計，國防力量用從北約國家進口的武器裝備。后蘇加諾時期的印尼與其他東南亞國家共同成立東盟組織，并與共產黨領導的中國斷交。

既然蘇哈托的關注焦點是建設在1960年代中期受通貨膨脹重創的印尼經濟，那么南海爭端起初與印尼關系不太大，但在某種程度上，印尼仍決定介入其中。

一開始，印尼對國際事務態度相對淡漠。如同世界上的多數發展中國家，蘇哈托政權把重建經濟當作首要任務，因為印尼經濟在蘇加諾時期已因嚴重的通貨膨脹沖擊而崩潰（Panglaykim & Thomas，1967）。為此，蘇哈托安排得力助手設計和實施了經濟復蘇計劃。相應地，印尼外交要為經濟重建服務。蘇哈托努力吸引外資，以驅動經濟生產復蘇。蘇哈托及其團隊出訪了西德、日本等國，專門推介印尼的新投資法。這些努力取得了回報，印尼成功吸引了外國企業前來設立生產和提煉工廠，開發印尼豐富的自然資源，其中包括赫赫有名的自由港麥克莫蘭銅金礦公司和國際鎳業公司（Pease，1996）。

為確保這一進程進展順利，并保證蘇哈托政權能從中持續得益，新政權竭力維持政治穩定。事實上，蘇哈托集團對穩定的高度重視人所共知。他對印尼發展的追求依賴于無盡的政治權力資源和穩定的社會秩序，這反過來使印尼在“新秩序”時期至少2/3的時間里變成了一個偏重內政的國家。過于看重發展所需內部穩定的印尼還是一個偽民主國家，公民政治意愿表達受限，社會不滿被壓制。在30年的統治時期里，蘇哈托成功創造和灌輸了一種穩定的政治文化，他的這一突出遺產為印尼鄰國的領導人，如馬來西亞的馬哈蒂爾和新加坡的李光耀提供了啟發（Woolcot，2008）。

“新秩序”造就了印尼的經濟輝煌，在上世紀80年代為蘇哈托贏得“印尼發展之父”的美譽。經濟崛起之后，印尼不可避免地要通過國際貿易與投資進一步推動發展，特別是在上世紀80年代的石油危機后更是如此。這個時期，印尼油氣出口所得下跌，蘇哈托試圖增加非油氣產品出口以提高國家競爭力。除了增強非油氣產品的吸引力外，要開發封閉的市場，增加潛在外匯來源，這是符合邏輯的。這正是印尼與中國恢復貿易聯系的原因所在，并繼而為兩國復交鋪平了道路。

兩國復交看起來是中國長期以來所追求的事情。確實，印尼保持著保守被動的姿態，暗示著中國政府是渴求復交的一方（Van der akroef，1986）。雖然貌似對復交不太情愿，這個群島國家其實需要重建與中國的外交關系，以維系經濟增長（Sukma，2013）。如果說國內政治穩定在蘇哈托治下大部分時間為經濟成長提供了保證，那么到了1980年代后期，印尼需要通過更廣泛的國際經濟活動維持穩定（Sukma，2013）。

后蘇加諾時代中國與印尼兩國的首次官方會晤，是1985年在萬隆舉行的亞非會議紀念活動上。蘇哈托及時任印尼外長穆赫塔爾會見中國外長吳學謙，成果立竿見影，雙方經貿往來當年就恢復了（Indonesia and China to Normalize，1989）。然而，復交談判一直推遲到1989年蘇哈托赴東京參加裕仁天皇的葬禮時才開始。蘇哈托會見了同樣來參加葬禮的中國外長錢其琛。他們的會晤自然打開了兩國進一步復交談判的大門。如前所述，印尼在推進復交日程上顯得不太積極，因為這一進程需要大量時間和準備工作，但正是貿易這一印尼最關注的事項，立即把復交推上了日程。恢復貿易往來可以說是中國用以安撫蘇哈托的策略，后者曾在長達20年的時間里，固執地使印尼遠離中國的影響（van der kroef，1986）。

除了要維持既有的社會政治現實外，印尼不愿與中國復交的部分原因是意識形態方面的。印尼要求中國承諾不支持印尼的共產主義活動。穆赫塔爾外長重申了印尼復交的前提，即中國不以任何形式對任何反對印尼政府的事情給予支持。從形式上說，這被解釋為一國對另一國的主權宣示，是國際交往中的正常程序。另一方面，可解釋為印尼對中國的正式要求，讓后者不要做任何傷害印尼現政權之事。這證明印尼對中國仍心存疑慮。盡管中國卷入印尼1965年未逐政變的說法存疑，蘇哈托的態度非常明確：若與印尼恢復關系，中國必須接受印尼提出的條件。中國最終同意了。

無論如何，外交關系正常化的進程已如箭在弦。1985年的首次會談后，兩國高層互訪不斷。中國外長錢其琛到雅加達正式拜會總統時，蘇哈托第二次會見了他。作為回應，阿里·阿拉塔斯外長于1990年訪華，期間兩國就復交發表了聯合聲明。隨后，李鵬總理訪問印尼，雙方簽訂復交的諒解備忘錄。1990年，印尼和中國正式重建了外交關系。

（二）蘇哈托政權初期對南海爭端的反應

雖然不是主權爭端聲索國，印尼對爭端仍保持警惕，因為爭議區域距離其領海邊界很近。印尼對爭端表達關注的最早紀錄是在1980年，當時與中國的外交關系還處于凍結狀態。在這種情況下，印尼國軍司令尤素夫稱南海有發生戰爭的可能。印尼用傳統的方式做出回應：陣兵沖突地區邊界，動用35個營的兵力在納土納群島附近海域進行軍事演習。需要指出的是，印尼的反應不難解釋，因為印尼更關注的是國內安全，特別是那些可能引起國家分裂的邊界和領土事件。

蘇哈托政權介入國際爭端并非沒有前例。印尼曾經派出“神鷹部隊”前往某些東南亞國家參與維和行動。這支部隊完成的68次海外任務中，至少40次發生在蘇哈托統治時期。值得注意的是，直到1990年代，印尼的大部分維和行動都發生在中東國家，1991年后維和部隊才開始派往柬埔寨和菲律賓等東南亞鄰國。這種變化反映出印尼對維護東南亞地區穩定的興趣和意識在提升，或者換句話說，印尼開始看到了地區不穩定對本國利益的威脅。但必須指出，印尼派出“神鷹部隊”參與維和與介入南海爭端性質完全不同，南海爭端中印尼在東南亞國家和與之正式復交的中國之間扮演了直率的中間人的角色。

成功與印尼實現關系正?；?，中國迅速與東盟框架下的東南亞共同體打成一片。中國國務委員兼外交部長錢其琛參加了1991年7月在吉隆坡舉行的第二十四屆東盟外長會議后，中國就成了東盟的正式對話伙伴。這使東盟如沐新風，令東盟成員國與中國可以彼此對話溝通，而此前雙方受到了冷戰形勢的阻礙。不幸的是，在南海的利益不是由單一因素構成的。這個千島之國的利益可以從多個維度解讀。首先可能與其直接利益，即領土主權的完整相關。

按照薩特雅宛的說法，印尼在南海的利益在于安全和領土完整、經濟利益、憲法授權以及東盟的團結（Satyawan，2013）。在蘇哈托掌權的一段時期里，印尼將原來看似混亂的國家發展進程轉向以國家安全為中心。這種轉變體現在印尼對國際事務，包括南海爭端的介入之中。1993年，中國出版了九段線地圖，并迅速將領土主張以法律形式固定下來，其主張覆蓋了整個南海，包括部分東南亞國家聲稱的屬于本國領土范圍的區域。不出所料，此舉引起其他聲索國的反彈。當時印尼作為一個在蘇哈托鐵腕統治下，奉行嚴厲治理原則的國家，可能感受到了中國單方面舉動帶來的威脅。這時中印尼關系實現正?；瘍H有數年，對共產主義的警惕與擔憂的種子仍深植于被特定意識形態灌輸過的印尼社會，而印尼華人在蘇哈托政權的設計下被危險地視為二等公民。宏觀上來看，印尼顯然是受到了威脅，中國的方案可能傷害印尼。倘有不測，印尼的穩定和最終的安全必受影響。

其次，與印尼的經濟利益相關。引起爭議的九段線地圖包括了印尼西北部的納土納海域。納土納群島天然氣和礦產資源豐富，是印尼最大的資源寶庫之一，為印尼提供了大量天然氣能源以及出口收益。失去這片高價值領域，不僅將使印尼承受潛在收益和天然氣儲備的巨大損失，也將對印尼的戰略政策產生不可估量的損害。

南海爭端于印尼是多層面的問題，而不是單一方面的。從戰略角度看，南海爭端的發展邏輯是，如果東南亞聲索國因中國訴求失去了領土，那么印尼失去領土的風險就會增大。這種邏輯符合多米諾骨牌效應和溢出效應理論，但與意識形態或經濟因素相比，其論據更多是基于歷史法學的法律視角。歷史法學方法指的是，當通過證據和法律途徑解決某一與歷史事件相似的現實問題時，可考慮過去使用過的法律方式。如果在國際法程序之下，東南亞聲索國所訴求的領土歸于中國，那么印尼對納土納海域的主權就受到了威脅。

印尼拒絕放棄采取直接行動的另一個原因在于蘇哈托對穩定的高度重視。作為一個享受了30年穩定環境的國家，印尼正發展為亞洲的一個新興經濟體，或稱“亞洲之虎”之一。印尼與中國復交意在促進國內經濟增長，此時印尼經濟正處于“起飛”的邊緣，正在向發達國家轉型。為了與新興的發展中國家聯合在一起，印尼認為有必要消除未來一段時期可能出現的威脅，確保地區穩定。印尼與中國過去的敵對狀態應該說是一個更大的威脅，畢竟在兩國外交關系凍結的同時，中國強大的國力還在增長。兩國復交是否有南海爭端升溫的因素尚不清楚，但可以推測印尼在尋求一種安全的再保證，方法是通過外交政策中和東南亞地區爭端的潛在危險。

（三）印尼對南海爭端的反應：雙軌外交，穿梭外交及防御姿態

兩個部門的觀點出現分歧：印尼外交部傾向于以接納態度和外交接觸與中國交往，印尼軍隊選擇終止、切斷與中國的外交聯系。印尼政府采取軟硬平衡的方法處理爭端。印尼不愿意直接介入充當各國政府之間的調停人，外交部于是組織了一系列研討會，為相關各方對話提供平臺。

研討會機制旨在緩和此前僵局導致的緊張氣氛，另一個目的是加強東盟成員國的內部團結。這里主要是指菲律賓和馬來西亞，兩國不僅與中國存在爭端，彼此間也有領土問題。再一個目的是把臺灣這樣的非東盟成員聲索方拉進來，與中國大陸坐在一起共同探討解決之道。印尼特意設計了非正式研討會的形式，以便于各方面的代表參與。參會人員都以個人身份出席，這能讓他們在對話和相互交換觀點時感到更安全。如果說現實安全困境和威脅意識的產生是因為國家之間缺乏溝通，那么研討會就像一座橋，彌合了信息與溝通的鴻溝，促進了相互理解與合作。

正如大家所希望的，東盟成員國和聲索國是上述非正式論壇的參與者。這些國家是研討會的主要“支柱”，被稱為區域支持方（SARs）。與會者分為4類：第一類是正式參會人員。他們以個人名義，由區域各支持方指定參加，分別來自外交部門、學術機構或私營企業。第二類是觀察員。與正式參會人員相似，他們由學術和研究機構人員加上非外交部門官員、軍方人士、記者、非政府組織人員等構成。第三類是提供資源的人員。他們由組委會任命，以其工作和經驗協助會議，多數情況下是提供討論要點。最后一類是組委會成員，以外交人員為主。

給緊張的局勢降溫是研討會主要關注的議題之一，組委會盡力為討論創造有利環境，例如為避免參會人員發生沖突，在安排研討會議程時避開過于敏感的話題。大部分時間里，重點圍繞各國如何在政治色彩不強的領域，如環境保護、航行安全和科學研究等方面探索合作新路徑展開討論（Djalal, 2001）。按照東盟的通常做法，研討會以全體共識方式產生建議和結論，而非強制達成。如果某一成員有異議，討論就不能形成反映共同觀點的結論。

研討會自1990年以來每年舉辦。由印尼主導的研討會被認為成功地防止了聲索國之間的爭端升級。論壇還成功地讓參會者更熟悉非正式討論的互動方式，議題范圍隨著時間而擴展。例如，前三次研討會議題覆蓋了基礎合作領域后，討論的話題變得更加具體，某些討論成果得到全體與會者贊同，并付諸合作實踐（Satyawan，2013）。

印尼資深外交家哈西姆·賈拉爾為研討會設定了一些簡明的基本原則。研討會確定的指導方針進一步細化了這些原則，并體現出靈活性和包容性。指導方針提到管控潛在沖突是一個長期的過程（Djalal，2001），預示著該過程是連續性的，盡管未必是逐漸改善的。除了研討會，賈拉爾還致力于被稱為穿梭外交的活動。1994年，他連續訪問東南亞各成員國，推介后來被叫做“圈餅方案”的建議。賈拉爾提出，由各島嶼組成的南海中間區域應“協商共同開發”。賈拉爾為穿梭外交不遺余力，然而東盟國家拒絕了他的提議。

與此同時，印尼武裝部隊用一種更傳統的方式回應爭端。上世紀90年代，印尼軍隊在納土納群島進行軍事演習。這是對中國1993年單方面行動，把納土納海域納入其官方地圖的反應。在1996年9月的這次“大嗓門外交”行動中，印尼出動了40架戰機，50艘戰艦和19,500名軍人。而在稍早前的8月份，印尼和馬來西亞聯合在加里曼丹島舉行了軍事演習。以納土納海域適合大規模軍事演習為由，此次演習給外界以明確的在邊界海域進行防御演練的印象（IMN，1996）。但印尼軍隊總司令韋蘭托向中國傳達了明確信息，即演習是在印尼境內進行的，如果中國或其他國家對演習產生不同印象，這不是印尼所能控制的（IMN，1996）。這說明印尼軍方充分認識到大規模軍事演習將造成“不可避免的后果”，但是他們仍一意孤行，在他們堅信屬于本國主權管轄范圍的領土——納土納群島及鄰近海域進行演習。

二、后蘇哈托時期印尼對南海爭端的回應

（一）哈比比時期（1998-1999）

蘇哈托下臺后，印尼政治改革的呼聲高漲，哈比比領導的過渡政府將其內閣稱為“印尼發展改革內閣”。公眾反應冷淡，態度悲觀，但哈比比政府作為印尼民主的探路者盡到了啟動改革之責，給印尼政治、社會和法律層面帶來了變化。印尼的面貌從中央集權的準獨裁國家轉變成極度開放和自由的國度，這一定程度上又大幅提高了印尼人對改變的期望，期望值在1999年大選時達到頂點。

毫無疑問，轉變對印尼的影響是積極的，1998年的改革運動至少提高了政府透明度、責任意識和效率。但如同硬幣的兩面，有的時局變化結果并非印尼所愿。對蘇哈托集團不當行為的追溯指控、印尼相對于他國特別是東南亞鄰國呈現出的聲望與權威下降、社會與政治不穩定因素增加、民眾不滿以及分裂主義運動等，都是印尼在改革時期必須正視的問題。1999年，印尼因東帝汶的獨立遭受了一次沉重打擊，軍隊高層對民眾運動產生強烈不信任感，另外還有一批軍人因侵犯人權而受到指控。哈比比政府的另一個問題是，與在暴亂中紛紛逃亡海外的華人實現和解方面作為不多。在一次訪問中，哈比比稱華人某種程度上“可有可無”，他們的位置將被國內其他族裔所取代（Soebagjo，2008）。這就是哈比比對控制了印尼大部分經濟的少數族裔的觀點，也反映了印尼領導人的內向式思維方式。

蘇哈托時期印尼的外交政策總是內向式的，哈比比時期也不例外。當改革1998年5月沖擊印尼之時，印尼面臨著包括金融危機、社會動蕩在內的多重危局。哈比比領導下的過渡政府將主要精力投向國內事務，由于形勢瞬息萬變，這些事務需要主動而直接的回應。除了類似于南海工作組這種已經建立的工作機制及其日?；顒油?，改革初期的印尼在國際交往中的活躍度急劇下降（Mulyana，2011）。這個國家試圖把更多的資源和精力用在國家重建上，政府無法過多關注南海爭端。在蘇哈托的壓制下熬過30多年后，印尼渴求變革，國家的大部分精力與資源用于1999年的后“新秩序”時期首次大選。

（二）瓦希德時期（1999-2000）

改革提高了人們對政府透明、負責任以及政治操行的要求，另一方面守成的專業集團黨和最大的挑戰者民主斗爭黨激烈競爭，使大選結果引發爭議。民主斗爭黨在議會選舉中獲勝，梅加瓦蒂卻未能如愿登上總統寶座。經過令人精疲力竭的國會投票選舉，伊斯蘭教士聯合會主席瓦希德當選總統，梅加瓦蒂任副總統。

常被人稱呼為“古斯·杜爾”的瓦希德施行了旨在重振后危機時代的印尼聲譽的政策。瓦希德周游列國，目的之一是到訪他很熟悉但對印尼極少做出財政貢獻的中東世界，以籌集共和國發展所需的資金（Sutiono & Akbar，2001）。除東盟組織外，他還努力讓印尼在更多的多邊論壇場合亮相，例如穆斯林發展中8國集團、世界經濟論壇、社會發展世界峰會等（Mulyana，2011）。盡管付出了大量努力，瓦希德許多外交政策的預期效果和目的一直是模糊的。

內政方面，守成的專業集團黨瓦希德撤銷法律對共產主義和馬克思主義者的禁令，努力為舊政權的政治犯和種族歧視受害者們恢復名譽，這為清除蘇哈托留下的意識形態對抗遺產掃清了障礙（Taufik，2013）。更進一步說，這有助于改善印尼和共產主義中國間歷史遺留并因斷交而加劇的誤解。一時間，對左傾思想的討論和文章比比皆是，歷史反思和重新解讀在研究領域成為普遍現象，學界與媒體都在試圖找到歷史上丟失的鏈條，以揭示真相之名否定過去。

如前所述，除廢除意識形態禁令外，瓦希德幫助蘇哈托時期的政治犯和印尼華人恢復名譽，推動社會團結。印尼華人在“新秩序”政權下歷經數十年的種族歧視與政治壓迫，現在他們在社會與政治領域享受著更多的自由。華人在經濟中的主導地位使其對形勢變化有很強適應力，盡管有一些大老板在1998年5月針對華人及其財產的暴亂中逃離了印尼（Soebagjo，2008）。無論如何，瓦希德團結華人，使華人融入主流社會的努力是成功的，主流社會排華情緒逐漸消退，印尼政府還首次承認華族為印尼民族的一分子（Taufik，2013）。改革實施僅數年，印尼與中國的關系突飛猛進。隨著20世紀后半期中國經濟的快速增長，中國的影響力滲入印尼。中國與改革后呈現更友好面貌的印尼攜手，兩國關系進入了新的階段。因瓦希德的推動，中國的影響力和文化越來越多地進入印尼，并為印尼社會所接受。漢語因中國企業增加、投資穩步增長，頗受青睞。中國是印尼最大的貿易伙伴之一，中國商品充斥著印尼國內市場，印尼也瞄準中國出口產品，因為中國的崛起催生了大批消費能力極強的中產以上社會階級。

對于一些人來說，瓦希德的內政外交措施讓他有如救世主一般（Cooper，2010），然而他并非無懈可擊。他訪問了90個國家，如此密集的出訪被認為沒有必要，亦招致忽視內政的批評（Mares，2002）。他不守常規的執政風格引發公眾、政治聯盟、競爭者和政敵的復雜反應。批評者指責其行為和政策怪誕荒唐，沒有邏輯，莫名其妙，令公眾難以理解。他不愿妥協和對抗性的姿態把盟友推向敵營，并進而將他彈劾下臺。

（三）梅加瓦蒂時期（2001-2004）

2001年瓦希德被人民協商會議彈劾后，印尼外交政策在梅加瓦蒂治下走上了一條改善的路線。梅加瓦蒂沒有深厚的從政背景，對外交事務和外交政策缺少經驗。她的政黨親民，主要關注民生重大議題，例如基本生活用品價格的調整、通貨膨脹、基礎設施建設等。蘇克馬認為，梅加瓦蒂缺少外交遠見，印尼卻因此得福，因為她將外交事務全權交給了2001年接替阿爾維的職業外交家、外交部長韋拉尤達。有了韋拉尤達主導外事，印尼努力在國際事務中扮演更重要的角色。

這位印尼外長提出了內政外交一體的概念（Mulyana，2011），意即印尼通過內政和外交的無縫鏈接來維護國家利益。某種程度上，新的外交指導思想可被解讀為提高與國內核心目標相關的外交政策效率。持不同政見者可能認為，新的外交政策表述旨在平息公眾批評，因為人們認為瓦希德時期的外交政策與國家利益是分離的（Tribun News，2013）。從外交政策的責任屬性理解，外交政策可能不會帶來公眾所期待的效果。這也意味著如果公眾對外交政策所知不多，就應當加強宣傳，使人們對印尼外交的目標或這種外交對尋常人生活的影響有更理性的認知。

除內外一體思路外，韋拉尤達提出了“整體外交”的思路。整體外交是對外交往的一種方法，指整合全社會各方要素，共同致力于外交的成功（Mulyana，2011）。換言之，整體外交實質是多軌外交的綜合概念。

得益于韋拉尤達的領導，印尼在東盟這樣的國際組織中作用提升。在其任內，印尼幫助東盟發展成為一個內部聯系更緊密的共同體，第二次巴厘協約簽署后就產生了東盟共同體的概念。鑒于東盟組織的建設進程與印尼的外交密切關聯，同時印尼在東盟中的領頭地位牢固，印尼的外交政策與東盟不可分離。接受東盟一體化促使各成員國認可民主價值，這毫無疑問促進了緬甸的民主改革進程（Emerson，2005）。在韋拉尤達任期內，東盟成員國于2002年成功地與中國一起就《南海各方行為宣言》（DOC）達成了一致。韋拉尤達說，《南海各方行為宣言》作為和平解決南海爭端的指導性文件，是自1990年以來每年舉辦的雙軌非正式研討會的成果?！赌虾８鞣叫袨樾浴钒母鲊兄Z以和平方式解決爭端、不在爭端區域采取任何使緊張形勢升級的行動、加強合作等內容，都在非正式研討會上討論過。因此可以說，梅加瓦蒂時期的印尼試圖顯著加強在南海問題中的存在，包括加強對東盟加中國的單軌多邊外交活動的介入。

梅加瓦蒂任內固然有種種不足，但她因推動印尼成長為現在世人所看到的民主國家，贏得了印尼民主先驅的稱號。梅加瓦蒂政府還通過了2004年大選法案，雖然有人說這是為確保她的勝選而設計的，但該法案是印尼承諾改革及遵從國際標準的象征。

（四）民主：蘇西洛時期（2004-2013）

也許梅加瓦蒂時期印尼外交遇到的最大挑戰是反恐等國際問題，在她執政時發生的多次恐怖襲擊引人矚目。印尼還是穆斯林人口最多的國家，有宗教激進行為的溫床和恐怖分子的訓練營，受到世界的關注。在這方面，韋拉尤達打出正確的外交牌，塑造了印尼穆斯林溫和的形象（Hughes，2010）。印尼高效反恐，并與國外同行合作，贏得贊譽。在改革時期，印尼外交的鐘擺直到梅加瓦蒂執政時才開始真正擺動起來。

2004年，蘇西洛當選印尼第六任總統，外界看到了印尼領導層迥然不同的風格。蘇西洛選民支持率高，又出乎預料地與專業集團黨及其他與民主斗爭黨對立的派別結成了聯盟，故而成為印尼的首位直選總統。這鞏固了印尼的“民主”美名，而印尼后來不失時機地利用了這種聲譽。在民主國家標簽下，印尼逐步恢復乃至超越曾被1998年慘劇和9·11事件后的恐怖襲擊玷污的往日榮光。蘇西洛曾參與波斯尼亞維和，有國外留學經歷，可見對國際事務知曉甚多。他和外交部官員關系親近，《能者無彊·印尼總統蘇西洛的領袖魅力》一書就是由他的國際問題顧問、總統發言人迪諾（后來任印尼駐美大使）所寫，說明他可隨時獲知世界形勢變化。蘇西洛對政府事務也不外行，在前兩任總統執政時他先后出任能源與礦業部長、政治與安全統籌部長，對政府內部之優點與沉痼了然于胸。自然，他對外交也有自己的評估和看法。

2004年，蘇西洛任命韋拉尤達繼續擔任外長一職。后者在新的起點上，通過加強對外合作與伙伴關系，以及更積極地介入地區、國際事務，擴展印尼的影響力（Mulyana，2011）。2007年印尼在安倍執政時與日本簽署了經濟合作協定（EPA），2009年與美國的關系提升至全面伙伴高度，印尼被美國務卿希拉里稱為穆斯林國家的典范（Hughes，2010）。2007年，韋拉尤達設法使東盟各國簽署了從2005年就開始擬訂的東盟憲章。憲章的簽署使東盟變成一個受法律約束的實體，一個共同體，并要求各成員國共同建立針對未決爭端的處理機制。這意味著印尼通過東盟機制，為解決成員國內部紛爭創造了更“嚴格”的環境，使得簽署各方遵從相關機制。然而，憲章在解決南海這樣的跨區域爭端時，在多大程度上能夠落實尚未可知。

蘇西洛在2009年連選連任?，數辖犹骓f達尤達的外交部長一職，他根據蘇西洛對印尼獨立自主外交的新解讀，提出“廣交友，不樹敵”的外交理念。蘇西洛認為，印尼成功地避過了兩大礁石，要做出更大的改變“向波濤洶涌的海洋前進”。新觀點認為印尼應積極與各國建立合作，爭取在國際上發揮更大作用，而國際上的聯合與結盟是一種碎片化的、易發生激烈變動的力量組合，因而被喻為波濤洶涌的海洋（Mulyana，2011）。此外，瑪迪提出“動態平衡”觀點，意指一國成長為權力一極的可能性更大了。這個概念重新解釋了像印尼這樣的國家的實力內涵，這些國家有途徑、有機會扮演更重要的角色——如果不是爭奪更多的權力和影響力的話。如果他的理念是正確的，那么當今權力的概念已經演進為受角色、價值、認同等因素決定，并背離了傳統的權力要素。

出于對外交政策的新認知，印尼竭力增強或至少是維護自身作為各國溝通橋梁、穩定器以及和平構建者的角色。在這個過程中，蘇西洛利用了印尼的既有優勢，包括其穆斯林人口數量，在東盟和其他國際組織中的分量等。除了參與不結盟運動、伊斯蘭會議組織外，印尼經美國提名正式成為G20成員，作用進一步凸顯。蘇克瑪認為，印尼的份量增加是水到渠成而非刻意設計的結果，換言之，印尼對國際事務的積極參與不是自始計劃，有意為之，而屬于對形勢與機遇的回應（Sukma，2013）。為了證明這一點，我們可以看到就實力而言印尼與其鄰國相比是弱小的，然而隨著國際形勢的變化，例如奧巴馬的政策及南海爭端等，印尼設法發揮出了像今天這樣的作用。

蘇西洛政府更積極活躍地參與解決南海爭端，特別是在2011年印尼擔任東盟輪值主席國期間。印尼成功地調解了泰國和老撾的邊界沖突，該沖突一度引發成員國關系緊張。印尼派出觀察員監督停火，撮合及鼓勵沖突各方坐在談判桌前，爭端最終有了結果。

同一年，印尼在東盟與中國部長級會議上主動支持東盟成員國及中國落實《南海各方行為宣言》?，數献鳛闀h主席，促請參會各方就落實宣言的指導方針達成一致，加快爭端解決進程（Thayer，2012）。東盟各國與中國最終達成了上述共識，會議獲得圓滿成功。2012年1月，會談在北京繼續進行，各國高官們同意根據《南海各方行為宣言》成立4個專家委員會（Thayer，2012）。北京會議之前，各方曾討論將《南海行為準則》（COC）作為《南海各方行為宣言》的延續，一些官員開始著手擬訂《南海行為準則》（Thayer，2012）。中國表示傾向于不討論《南海行為準則》，而應堅持會議原定優先事項，即《南海各方行為宣言》指針議題，菲律賓卻制訂并向與會人員散發了《南海行為準則》草案。當東盟各國代表再次在部長會議上相聚時，東盟輪值主席國已經換成了柬埔寨。在柬埔寨主導的議程中，中國仍然參與東盟的討論，這被視為一種非常規的安排，因為中國畢竟不是東盟成員國。《南海行為準則》和中國的介入是后來東盟成員國間出現巨大分歧的誘發因素之一。

2012年7月，東盟外長會議在金邊舉行。柬埔寨外長賀南洪表示由于沒有達成共識，會議無法形成聯合公報。賀南洪稱，把有關南海問題的表述加入聯合公報可能使緊張形勢升級，但其他代表提出了異議。

事態的轉變勾畫出了成員國間的緊張氣氛，菲律賓和柬埔寨相互指責對方應為會議無法形成聯合公報負責。瑪迪出于維護東盟團結的目的，在兩天的時間里在馬尼拉、河內、曼谷、金邊和新加坡間展開穿梭外交。行程從菲律賓開始，與該國外長羅薩里奧探討了6點倡議。雙方同意后，瑪迪前往越南斡旋。越南是南海主權聲索國之一，希望在聯合公報中加入涉南海爭端內容以反映既存事實。瑪迪從河內趕往金邊會見他的同行賀南洪，討論已獲上述兩國外長同意的6點倡議。賀南洪贊同瑪迪的主張，后者將倡議事委托給賀南洪后隨即飛往此行的最后一站新加坡。

7月下旬，賀南洪以會議主席身份宣布把這6點倡議作為東盟的南海問題6項原則。這6項原則代替聯合聲明述及南海問題，重申東盟國家和中國應遵守《南海各方行為宣言》的原則，落實原則后續行動指針，爭取早日達成《南海行為準則》，尊重國際法特別是聯合國海洋法，承諾自制和不使用武力，并尋求以和平方式解決爭端。印尼倡議的6項原則成功地避免了東盟各國無法就解決爭端達成共識的情況，而這種情況是極有可能使東盟內部分歧擴大的。

三、結論

本研究試圖探討的是，從蘇哈托到后蘇哈托時期，印尼南海問題政策是如何發生重大轉變的。蘇哈托時代，印尼的政治包括外交政策不容社會質疑。盡管蘇哈托“為達目的，不擇手段”地獨裁印尼30年，但總統的權力并非無限，他對印尼的控制被經濟這一跨越地理限制的力量所超越。

“新秩序”時期，印尼對南海爭端的反應從竭力維護領土主權完整到積極促成聲索國和平談判，這可能反映了印尼對爭端本身或對參與爭端方的興趣增加。印尼與中國的關系是國家利益變化影響政策的一個例子，盡管事實上印尼的重要決策部門之間有利益競爭，蘇哈托才是最后拍板的那個人。

后蘇哈托時代，印尼對南海爭端的反應不是一以貫之的。以下條件決定了印尼4屆政府的態度。首先是印尼的國內形勢。我們看到，內部形勢越穩定，印尼外交就越有發揮的空間。后蘇哈托時代的早期，印尼局勢動蕩，危機重重，當局的注意力和資源都被牽制于其中。其次是掌權人物?？偨y手握最高權力，外長就如同矛之尖頭，或者說是僅次于總統的外交掌門人。第三是被賦予的角色定位，特定國際環境（如東盟）中的角色定位，影響著印尼的外交政策及其實施程度。

應該指出，印尼在南海問題上一開始只是單一地扮演中間人，后來是積極的溝通橋梁構建者，最終領導東盟維護著跨區域的和平與穩定。我們看到，印尼在擔任東盟輪值主席國期間成就極佳，而2012年東盟外交會議后發生的事情告訴我們，印尼有能力對南海問題做出正確回應，無論是否擔任東盟輪值主席國。

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（原載印尼建國大學《東盟研究期刊》（Journal of ASEAN Studies）2015年第3卷第1期）

印尼大學文化學院博士研究生盧李倩倩譯