糾紛解決體系下信訪制度的功能定位

米 恒

（中共棗莊市委 講師團，山東 棗莊 277800）

我國法治框架內的權利救濟、糾紛解決是以一種整體性、系統性的方式運行。在一個系統中，每一種糾紛解決方式必須按照法律規定，各司其責，才能相得益彰。信訪權利救濟功能單方面的擴張，不僅影響了自身功能的發揮，加重其運行成本，也給整個糾紛解決機制的運行帶來困擾。信訪功能擴展的問題，既源于我國糾紛解決體系的運行不暢，同時，又進一步加劇了我國糾紛解決體系的問題。因此，信訪功能定位首先需要從我國糾紛體系整體著眼，尋求科學解決方案。

一、信訪制度功能：糾紛解決機制的有益補充

在我國，信訪制度的功能擴展有其特定的政治體制緣由。一個社會或國家，如果憲法法律設立的核心憲制無法充分、有效地解決糾紛，不能滿足社會的需求，那就必然會發展出某種非正式體制來補充核心政制的正義推進功能。當信訪體制取代、部分取代核心政制的地位，或信訪的運行削弱甚至損害核心政制的地位和權威時，兩者間的互動，將難免形成“零和性質的博弈”。核心政制受信訪體制損害的最常見后遺癥，是公民日益不信任基層和下級的各個公共機關，輕視法制和法治，迷信權大于法，相信上訪而非司法是解決糾紛、維護自己利益的最好途徑。［1］當前，我國司法系統在解決社會糾紛中存在諸多缺陷，權力干涉司法，人情影響司法的情況時有發生，司法腐敗依然嚴重，民眾向法院尋求權利救濟時，在立案、審理、執行等階段都不同程度地受到困擾。公民在憲法中的各項基本權利保障有待加強，致使公民在受到權力侵犯時，無力捍衛自身權利，有時不得不選擇信訪。可見，信訪制度盡管有很強的人治色彩，但其功能的擴張在一定程度上是彌補我國公民權利保障和司法救濟的不足，是一種不得已的選擇。要使信訪制度回歸本源，就要規范和整合我國的糾紛解決系統，完善和保障公民的憲法權利，使其承接信訪制度擴展所承擔的功能。當法治途徑可以更順暢、更有效地實現權利救濟時，民眾在遇到糾紛時，自然會基于自身利益做出最合理的判斷，通過法院、行政復議等渠道來解決問題。從長遠來看，法治比人治色彩濃厚的信訪更適合定紛止爭。正是法治不彰，才使得信訪功能有了擴展的空間。

二、信訪制度：公民表達自由及有效預防和化解利益糾紛

我國憲法第35 條規定：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。”這多項列舉的憲法權利，可以概括歸納為表達自由。依憲治國、依憲執政，不僅要重申公民表達自由的重要性，保障公民的憲法權利，而且要為公民憲法權利的實現搭建平臺。近年來，隨著我國社會群體的利益分化，多元化的利益階層正在形成，利益摩擦與矛盾沖突也日益頻繁。實際上，不允許沖突發生，并極力阻止必要的面對新環境的調整，是一個社會制度僵化的重要特征，它會把災難性的危險增至極限。而一個靈活的社會，則通過沖突行為而獲益，因為，種種沖突行為通過規范的改進和創造，保證了它們在變化的條件下延續下去。［2］如果要使利益沖突在規范的范圍內并使社會得以發展，迫切需要暢通公民的表達自由，創建一個有效的社會多元利益表達的載體，整合各階層的利益訴求，彌合各階層之間利益矛盾，最大程度地預防社會矛盾糾紛的產生，并以此推進社會的改造和發展。

1.保障公民自身利益及公共事務的話語權，捍衛公民的知情權。知情權是憲法表達自由派生出來的一項基本權利。公民只有在充分獲取相關信息，綜合集中各種資訊，才能夠就自身利益、公共事務做出最真實的判斷。許多國家或在憲法權利的規范體系內，或在憲法判例中確定和界定了公民的知情權。我國憲法也應該積極保障公民的知情權，政府應當遵循信息公開的原則，保障公民能夠及時了解事關自身利益的公共事務。很多利益矛盾和沖突之所以產生并激化，都是由于權力的暗箱操作、公共事務信息的不公開所誘發的。在確保公民知情權的基礎上，拓寬公民言論表達的渠道和途徑，充分利用媒體表達各階層的利益訴求，讓公民就自身利益有充分表達的機會。同時，充分、有序的表達，可以使不同利益階層了解對方的訴求，約束自身對利益的過度膨脹，能夠有效預防社會矛盾的滋生蔓延。

2.充分發揮社團、公民自治組織預防糾紛和凝聚利益的作用。社團、公民自治組織對于糾紛預防的作用，不僅體現在用社會力量來化解政府不便解決或者解決不好的社會矛盾。而且，公民社團組織可以起到一個利益凝聚作用，有利于個體利益集中發聲表達，便于在矛盾萌生時及時預防利益糾紛擴大發展。第一，民間組織在處理群體利益糾紛時，摒棄了壓制利益訴求的做法，更傾向于用一種開放的態度，采取一種自治方式、協商手段，從而更有利于預防社會矛盾的產生。第二，凝聚公民個體的利益，有效地解決利益矛盾和沖突。在現實生活中，分散、多樣的利益要求往往是很難協商、妥協的；面對權勢階層，個體往往也無力捍衛自身利益，但有組織的社團可以凝聚和提煉個體利益，并以一定的組織形式作為載體，增強個體所掌握的資源和表達的能力，有利于通過溝通、協商以及談判等形式化解糾紛。

3.依法限制公民的游行示威自由。憲法中游行示威自由是一種激烈的表達方式，具有強烈的行動性和一定的對抗傾向，需要對其進行一定的限制。《中華人民共和國集會游行示威法》 對游行示威采取許可制，并且對游行示威的組織者、時間、地點以及方式有著較為嚴格的限制。實際上，只要充分明晰了游行示威的程序和規則，將其轉變成常規政治的一個組成部分，即便是大規模的罷工、示威，也不會對社會的基礎秩序造成整體性沖擊，反而有利于及時釋放和消解掉那些可能導致社會動蕩的緊張。當今社會，不同利益群體已經有了強勢和弱勢之分。強勢群體擁有的資源多，為自己爭取利益的手段也多。而弱勢群體要有為自己爭取利益的能力，必須得有特殊的施加壓力的機制。［3］憲法中的游行示威自由是化解重大利益矛盾施壓機制的權利保障，在遵守法律規范的前提，可以適當放寬對公民游行示威的限制。如果沒有施壓機制的運行，有時社會弱勢群體的利益就很難得到有效保障，不利于群體性糾紛的協商解決，反而會醞釀出更大的社會矛盾。

三、信訪制度是司法權威樹立的基礎，暢通公民權利救濟的渠道

在整個權利救濟體系當中，司法救濟應處于核心地位。絕大多數因利益而起的社會矛盾，都可以轉化為法律問題，進而通過法院得以解決。定紛止爭需要一定的機構來執行，而法院由于其中立性、獨立性和專業性，最適宜充當糾紛的最終裁決者。在一個法治社會，通過司法來實現權利救濟是最公正、最合理、最經濟的途徑，然而，在司法救濟還不健全，司法權威尚未樹立的情況下，如果不給權利遭受侵害的行政相對人提供一種非常規的救濟手段，怨氣在底層的逐漸積累，勢必會對社會秩序構成威脅。［4］信訪正是我國司法權威不彰的情形下，一種非常規、暫時的權利救濟方式。雖然在一定的條件，也能起到權利救濟的功能，但由于其具有濃厚的人治色彩，與法治建設的要求背道而馳。從長遠來看，弊大于利。要實現通過法院定紛止爭，暢通公民權利救濟，迫切需要強化司法權威。

1.保證司法的獨立性。許多上訪事件是由于法院不予立案受理，公民的權利救濟得不到保障而被迫走上上訪之路的。尤其是涉及政府的行政案件，由于行政機關的干預，法院受理行政案件遇到阻力的較多，特別是與地方行政部門利益比較密切的案件，立案率會更低。公民、法人或者其他組織與政府機關及其工作人員產生糾紛，法院不予受理，導致許多應當通過訴訟解決的糾紛進入信訪渠道，在一些地方出現了“信訪不信法”的情況。針對這種權力干涉司法的情況，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調：“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。”針對“立案難”，2014 年11月1 日，全國人大常委會通過關于修改行政訴訟法的決定，明確規定行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。摒棄權力對司法的干預是確保司法獨立的首要前提，司法獨立是司法權威的保證。要把社會糾紛納入法治的途徑解決，只有在司法裁判服從于法律的前提下，才能真正實現。在司法缺乏獨立性的情況下，法院裁判很難樹立起令人敬畏的權威，而利益糾紛的當事人卻需要一個權威來解決爭議。因此，保障法院審判的獨立性，是確保其履行定紛止爭功能的首要前提。

2.確保司法的公正性。當前，受多種因素的干預，我國民眾對借助司法系統實現公正缺乏信賴，致使司法權威不彰，整個糾紛解決體系無法順暢運行。法律職業共同體的形成以及程序正義的構建，是確保司法公正的必要因素。法律職業共同體主要包括法官、檢察官、律師以及從事法學研究的理論人員。法律職業共同體之所以能夠促進司法公正的實現，不僅在于其擁有共同法律知識、法治思維，分享法律職業共同體的整體利益，更在于其擁有共同的法治信仰。這種信仰上的一致性，使他們在精神層面可以成為一個高度統一的群體，“法律家階層必須感到自己作為龐大的人權聯盟超越于一切黨派，必須具有一致的憤怒感，去反對不管由誰或針對誰的任何違法，反對一切總想去違法的人；這不是為了受害人，而是為了受害的法本身，整個法律家階層正是在法上安身立命的。”［5］擁有共同的信仰，自然也就意味著擁有共同的倫理，具有共同的職業榮譽感。法律職業共同體內部有著價值標準一致的評價體系，彼此之間有合理的期待，他們在工作中處于一個共同的氛圍中，相互鼓勵、贊揚，相互批評、監督。把贏得同行的贊譽作為衡量自己成就的重要標準。［6］因此，強調法治思維、法治方式，有利于法律職業共同體的形成，法律職業共同體中人員之間相互監督、輿論氛圍對司法公正至關重要。此外，程序正義與最終的司法審判公正密切相關。在程序正義的框架內，可以擯除與法律、案件事實無關的權力以及關系網的干涉，公正地對待作為當事人的沖突主體，尤其是在行政訴訟的案件中，當公民和政府部門發生利益沖突時，可以充分保障公民能夠充分地表述自己的訴求，使雙方當事人在一個公平的平臺上尋求糾紛的解決，進而實現司法公正。

3.全面落實終審和訴訟終結制度。司法之所以成為現代國家機關、組織和個人化解利益糾紛最主要的途徑，一個重要原因，就在司法判決具有終局性，是解決利益沖突的最后屏障。然而，如果權力的干涉和當事人的纏訪，可以在法律途徑之外啟動司法程序，已經生效的判決通過申訴可以多次反復提起再審，這就會導致司法判決本身難以成為終局性的權威，其定紛止爭的功能就會大打折扣。 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“落實終審和訴訟終結制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權利。對不服司法機關生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度。”落實終審和訴訟終結制度，就是要確定司法在案件的事實認定、法律適用中最終決定者的地位。當事人如果認為法院生效的裁判有錯誤，也應當按照法定的法律程序提出申訴、申請再審，不能通過上訪、鬧訪等其他法律之外的方式啟動審判監督程序。此外，為了維護法院審判終局性的權威，審判監督程序必須有嚴格的限制。審判監督程序的提起必須是例外，這是基于判決權威的考慮，判決的權威是切斷糾紛的社會制度性安排。這一安排當然是有代價的，終審判決可以是不公正的，但這是小害。否則，不但導致審判資源的浪費，同時，社會也將無法中斷訴訟。［7］審判監督提起應以案件事實認定或法律適用有嚴重錯誤，足以影響審判的公正性為限制條件。為了破除地方關系網對審判的影響，審判監督條件及審理應統一由高級法院完成，且同一案件審判監督程序的提起應以一次為限，進而保證案件及時終結。

四、信訪制度的功能定位：由過渡到規范

1.信訪制度是走向法治的過渡。我國信訪制度設立的初衷是發揮其傾聽民意，獲取民聲的作用，作為一項黨和國家機關聯系群眾的紐帶而存在的。信訪功能演變并發展出救濟機制，與撥亂反正有著密切的關系。撥亂反正時期，由于有大量案件需要信訪途徑進行處理，1982 年制定的《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》 將申訴和控告功能納入信訪制度之中，但是，由國務院頒布的自2005 年5月1 日起施行《信訪條例》，仍將獲取民意作為信訪的首要功能。事實上，信訪功能脫離其原本定位，是基于我國社會發展的特定階段。當前，在社會轉型以及分工細化的過程中，利益呈現出多元化、復雜化的趨勢，基于利益而產生的矛盾不斷涌現。由于規范公權力運行的法治體系有待于完善，而且，公權力侵犯公民合法權益的現象時有發生。另一方面，我國傳統的禮治教化無法應對錯綜復雜的利益糾紛。在一個變遷很快的社會，傳統的效力是無法保證的。［8］當今，我國正處于向“法治中國”邁進的過程中，“法治中國”的建設尚未完成，公民基本權利的司法權威不足，尚不能滿足矛盾多發期民眾對公正的訴求。信訪功能的權利救濟功能，正是彌合這種轉型期的裂痕，是中國處于鄉土社會向現代社會轉型階段所出現的短暫的過渡性的一種形態。換言之，信訪的救濟功能并不是一種常態，其并不代表未來的發展趨勢。隨著我國法治建設的完善，信訪的這一部分功能會主動通過司法機構承擔，最終納入法治化的軌道。

2.通過政治參與、權力監督以及補充救濟，規范信訪制度功能的實現，回歸人大。通過保障公民基本權利以及樹立司法權威，逐步將利益糾紛納入在法治的框架內，把涉法涉訴的糾紛案件從信訪中剝離出來。信訪的功能應主要著眼于政治參與、權力監督以及補充救濟的功能。發揮信訪的政治參與功能，使其成為公民和政府直接的溝通者。在當前利益多元化的條件下，政府出臺的公共政策需要平衡不同階層的利益，信訪制度可以成為各方政治參與的渠道。通過信訪暢通民情的傳達，聽取社會各方面的政治意見和經濟訴求，讓信訪成為充分匯集民意、民智的平臺。在此之上，政府做出的公共政策才更具有科學性、可行性。信訪制度同時是公民行使監督權的一種重要途徑，保障公民有效監督和制約政府權力。公民可以通過信訪舉報貪污腐敗案件，檢舉各級黨政機關工作人員的違法失職行為。此外，可以改變信訪受理權利救濟過于寬泛的局面，清晰定位信訪受理救濟的范圍。在明確信訪與行政復議、行政訴訟界限的前提下，保留信訪補充救濟的功能。行政機關在法律規定范圍內履行職責。由于怠慢、拖延以及不適當等原因和行政相對人產生的侵權糾紛，不宜通過司法途徑直接予以撤銷、變更或者責令賠償，可以納入信訪補充救濟的范疇之中。

從信訪功能的上述定位看，無論是民意匯集、權力監督還是補充救濟，都體現出公民對行政權的制衡。在我國，最有利于代表人民監督政府的機構是各級人民代表大會，因此，應把信訪納入人大之中，利用信訪制度加強人民代表大會對行政部門的監督，保障公民的知情權、監督權以及申訴權。代議機構主導的制度設計，彰顯了政治參與和監督政府的民主價值，也契合了現代國家對不斷膨脹的行政權力加強控制的理念。在該制度設計中，代議機構表現出兩重性。受理請愿的主導機構，主要是由民主選舉產生的、代表人民政治意愿的議會，而非那個擁有特定權力與義務的行政機構。代議機構的處理權，也并非源于其作為法定憲政機構所擁有的功能和權力，而是源自基本權利以及議會作為人民和政府、社會和國家訂立契約的場所這一特殊地位。［9］為此，要對目前過于分散的信訪機構進行整合，建立起統一的請愿受理機構，即人大主導下的信訪格局。將信訪功能逐步轉由人大來承擔，既符合我國的政治體制，又有利于發揮信訪制度對我國政治生態的積極影響。第一，信訪對國家機關的公共決策具有一定的影響和約束。因為，公民通過信訪進行政治參與的過程，也是民眾與公共權力機關之間交涉的過程。通過這種直接的溝通對話，民意就能夠被納入公共政策決策機關的考慮范圍，從而大大縮短各級人大機關與民意之間的距離，避免侵害群眾利益的盲目決策的出現。第二，有利于拓寬反腐渠道，讓每一個公民都能在法治的框架內行使監督權。反腐需要民眾的參與，但民眾無序的參與，也會帶來個人情緒化的擴張，同時，帶來虛假信息、私人泄憤等不利影響。而在人大框架內規范監督權的行使，為人民監督政府、檢舉腐敗提供一種新途徑。第三，以人民代表大會制度為核心的補充救濟，有利于發揮人大本身的功能優勢。針對行政機構法律范圍內的不當行為，相比司法救濟，人民代表大會通過行使質詢權、調查權，更有利于督促行政機關改變不當行政行為，實現對當事人的權利救濟。

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