社會主義協商民主的類別探析

袁紹東

（阜陽市社會主義學院 科研處，安徽 阜陽 236008）

黨的十八大提出了發展社會主義協商民主的戰略目標，這就意味著，推進社會主義協商民主的理論研究和實踐進程，已成為我國民主政治建設的一項重要任務。為此，認真研究社會主義協商民主的類別、內涵、發展評價體系、運行環境及其著力點等有關問題，是當前面臨的一項重要課題。

一、科學界定社會主義協商民主的類別

社會主義協商民主是一個由協商主體、協商議題、協商機制和協商共識等要素組成的有機整體。其中，協商主體作為協商的參與者，是整個協商過程中的核心要素。根據各主體的性質，可以將其劃分為四個層次：共產黨、政府機關、各民主黨派和人民群眾，具體表現為四個方面的協商民主形式：黨內協商民主、黨際協商民主、執政協商民主和社會協商民主。

（一） 黨內協商民主

黨內協商民主是指一個政黨的全體黨員在有關本黨利益的一切問題上擁有參與決策的平等權利。從政治實踐來看，黨內協商民主是指中國共產黨黨內協商民主，即在中國共產黨黨內政治生活中，全體黨員就共同關注或關系共同利益的問題，在決策前或決策之中依據協商民主的程序和形式進行自由、平等、充分的協商，最終形成全體黨員共同接受的路線、方案和決策等。

（二） 執政協商民主

執政協商民主發生在中國共產黨與國家政權、其他黨派、社會組織以及廣大群眾之間，是指中國共產黨在執掌政權、管理政事的過程中，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的問題上與政府、其他黨派、社會組織和人民群眾之間進行充分協商，力爭使各方面的利益和要求都能得到體現和表達，進而制定出符合公眾利益的方針政策。

（三） 黨際協商民主

黨際協商民主包括兩種情況：一是中國共產黨與作為參政黨的各民主黨派以人民政協為主渠道、以政治協商為主要內容的協商民主。二是各民主黨派之間的協商民主。在政治生活中，由于受多種因素的影響，這類協商民主實踐相對較少，理論界也缺少相關的研究。這是我們在社會主義協商民主建設過程中應該注意到的一個問題。

（四） 社會協商民主

社會協商民主包括人大立法協商民主、行政協商民主和人民內部協商民主。人大立法協商民主，指人大堅持開門立法，鼓勵公眾參與，制定出符合公眾利益要求的法律。行政協商民主發生在政府治理范圍之內，是政府及其職能部門圍繞公共政策與廣大群眾直接對話、彼此溝通。例如，民主聽證會、政策咨詢會、公民接待日、民情直通車等形式。人民內部協商民主發生在社會基層單位內的日常治理中，例如，城鎮街道社區、農村村組、企業內部等，就涉及群眾利益的問題通過內部協商的方式（社區議事會、村民或居民委員會、企業職工代表大會等），最大限度地整合群眾的利益訴求，以此實現社會基層單位內部的民主管理。

二、準確把握社會主義協商民主的內涵

（一） 社會主義協商民主是一種全新的民主模式，與西方協商民主、政治協商以及選舉民主有著明顯的區別

1.社會主義協商民主與西方協商民主的區別。第一，產生的基礎不同。西方協商民主植根于西方政治文化與既有的民主基礎之上，是在多黨競爭的政治框架中發生作用的。社會主義協商民主則立足于中國政治制度建構和政治實踐，是在中國共產黨領導人民追求民主的過程中形成的。第二，協商的目的不同。西方協商民主旨在彌補、減少代議制民主的不足，進而擺脫自由民主的困境。社會主義協商民主則是以擴大群眾的政治參與、繼而實現其當家作主的地位為目的。第三，協商的本質不同。西方協商民主只是對既有民主制度的一種反思、完善，然而，由于其提出的解決方案缺乏整體性、系統性和長期性，人們把它當成價值層面的理念。社會主義協商民主則強調協商理論的實踐性、協商形式的多樣性和協商制度的規范性，是一種實踐層面的制度安排。

2.社會主義協商民主與政治協商的區別。第一，產生的基礎。政治協商制度是對新中國成立前國民黨一黨專政制度的完全否定，是一種替代性的制度設計和安排。社會主義協商民主是對現有民主形式的完善和超越，是對新形勢下多元主義政治興起而做出的回應。第二，協商的主體。政治協商的主體是中國共產黨、各民主黨派以及社會各方面的代表人士，他們是通過吸納和推薦方式產生的，帶有明顯的精英政治色彩。社會主義協商民主的主體為多元利益格局中的所有利益相關者，是一種大眾化的民主形式。第三，協商的內容。政治協商的內容大多是黨和國家帶有根本性、戰略性、全局性的重大問題。社會主義協商民主的協商范圍更為寬泛，不僅包括重大問題，還涉及到群眾日常生活的方方面面。第四，協商的形式。政治協商的平臺主要是人民政協。社會主義協商民主的形式更加多樣靈活，它不僅包括人民政協，還包括各種形式的座談會、聽證會等。

3.社會主義協商民主與選舉民主的區別。第一，基本原則。選舉民主通過投票，按照少數服從多數的原則，保障多數人的意志，是一種“剛性”民主。社會主義協商民主則通過對話、協商，按照體諒包容的原則，既尊重多數人的決定，也照顧少數人的意見，是一種“柔性”民主。第二，基本功能。選舉民主多數情況下解決的是權力的授予與配置問題，體現的是權為民所賦的原則。社會主義協商民主則立足于公共利益，通過利益相關者的利益均衡，實現公共利益的最大化。第三，二者的關系。“這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的。”［1］要進一步統籌兩種形式，做到選舉中有協商、協商中有選擇，實現選舉、協商結果的科學性、合法性的最大化。

（二） 社會主義協商民主是基于我國民主政治建設的偉大實踐而產生的，具有鮮明的中國特色

1.堅持中國共產黨的領導。堅持中國共產黨的領導，是發展社會主義協商民主最本質的特征。第一，中國共產黨是協商主體多元訴求的整合者。多元協商主體的訴求也肯定是多元的，且有些訴求可能是完全沖突的，在這種情況下，就需要中國共產黨承擔起協調、平衡和整合多元訴求的責任，進而形成被多元協商主體均接受的共同利益。第二，中國共產黨是協商過程的引導者。社會主義協商民主不是無序的自由集會討論，而是有組織、有目的、有程序的政治行為。當前，國內外形勢錯綜復雜，各種新問題層出不窮，在發展社會主義協商民主的過程中，如果采取了錯誤的發展路徑，就有可能帶來諸多風險，人民利益受損、社會失序等。因此，在這一過程中，需要中國共產黨來組織引導和協調各協商主體以合理、有序的方式進行表達，避免協商陷入無休止的爭論，以此實現協商的理性化與高效化。正如鄧小平所說：“不要黨的領導的民主，不要紀律和秩序的民主，絕不是社會主義民主。相反，這只能使我們的國家再一次陷入無政府狀態，使國家更難民主化。”［2］

2.體現民主集中制的原則。第一，社會主義協商民主是民主基礎上的集中。它是在廣開言路、求同存異的基礎上，著眼于實現公共利益最大化、公共政策最優化，以形成各方均能接受的利益共識。第二，社會主義協商民主是集中指導下的民主。社會主義協商民主必須在中國特色社會主義民主政治框架內進行，不是想怎么協商就怎么協商、想協商什么就協商什么，更不是跟黨和政府唱對臺戲。它以擴大公民的政治參與、進而實現人民當家作主為根本目的，體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

3.促進決策的民主化科學化。在黨委和政府決策前和決策中圍繞重大決策和公共事務開展廣泛協商，有利于黨委、政府更廣泛地聽到社會各方面的意見建議。可以說，協商的過程，就是發揚民主的過程，就是廣開言路、廣集眾智、廣求良策的過程。在協商一致的基礎上出臺的決策，既反映多數人的普遍愿望，又吸納了少數人的合理主張，既集中了支持的、一致的意見又集中了批評的、不同的聲音，大大提高了決策的民主化、科學化水平。

三、構建社會主義協商民主的發展評價體系

（一） 協商理念正確

這應從兩個方面來衡量：一是各協商主體對社會主義協商民主重要性的認識程度。二是各協商主體在協商過程中的主動性和自覺性。從社會主義協商民主的產生歷程看，它是中國共產黨團結帶領全國各族人民在我國民主政治的偉大實踐中探索出來的。也就是說，社會主義協商民主從一開始就被人們所認可。從這個意義上說，各協商主體對協商民主應該有著充分的認識，有著認真踐行協商實踐的主動性和自覺性。然而，在具體的協商過程中，在很多時候、很多方面的表現卻并非如此。不管什么形式的協商，其目的就是讓各協商主體的意愿得到充分的表達、其積極性得到充分的發揮。有的協商主體（尤其是一些弱勢群體） 認為協商只是走過場，參加不參加、積極不積極，對協商結果意義不大等等。他們思想上難免會有各種各樣的抵制、消極等情緒。因此，在發展社會主義協商民主的過程中，我們一定要通過多種方式來提高人們的協商意識，引導人們積極主動的參與到協商實踐中去。

（二） 協商制度科學

要從協商制度的完整性、統一性、超前性和可行性等方面來把握。第一，完整性是指具體的制度以及配套的制度要健全。具體的制度包括對協商民主的整個過程（如明確誰來協商、在哪里協商、什么時間協商、協商什么、怎樣協商、協商結果的產生及運用等等） 都要做出詳細具體的規定。第二，統一性是指制度要前后貫通、相輔相成，不能有前后抵觸、矛盾等問題。要求我們要做好制度的立、改、廢、釋等各項工作。對行之有效的制度，要繼續貫徹執行；對有明顯缺陷的制度，要進行補充和完善；對需要細化的制度，要盡快制定實施細則；對已經過時的制度，要適時加以廢止。第三，超前性是指制定的制度能夠反映社會主義協商民主的發展要求、反映社會主義協商民主建設規律、科學預測社會主義協商民主發展的未來趨勢。第四，可行性是指制定的制度要具體周密、系統配套、無縫隙可進、無漏洞可鉆。在具體程序上要有明確的規定，便于把握和操作。同時，要堅持實踐第一的觀點。例如，在制度實施以前，要大膽探索，先行試點，待積累經驗和條件成熟后再全面推開，以此保證社會主義協商民主辦實事、出實效。

（三） 協商行為規范

協商行為主要指在協商過程中各協商主體要有一定的協商能力，能夠在既定程序下進行科學有序的協商。第一，協商能力是一個由協商意愿、協商渠道、理性協商等共同組成的能力系統。所謂協商意愿，就是對涉及到自身利益的事情有科學的見解并愿意表達自己的想法。所謂協商渠道，指有一個恰當的平臺能夠掌握相關的協商信息，擁有平等的協商權利，在此基礎上將自己的意愿充分表達出來。所謂理性表達，指在協商過程中能夠站在公共利益的立場上，以平和、理智的方式闡述自己的觀點，同時，能夠包容別人的觀點。［3］第二，規范的協商行為具備以下特點：一是互動性。協商不是一方向另一方的單向輸入，而是各協商主體間的相互溝通，既有自上而下的溝通，也有自下而上的交流。既有討論、解釋、說明，也有質疑、申辯、包容。二是民主性。任何良性的協商都是各主體間的自由、自愿協商，尤其體現在執政協商中，人民群眾絕不是被動的被代表者，群眾要有平等的參與權，能夠平等地進行利益表達，每個參與者的觀點都應被重視并且能夠得到理性回應。三是包容性。在整個協商過程中，都要始終堅持求同存異的原則，要充分兼顧不同群體的利益，從而實現公共利益的最大化。

（四） 協商結果務實

社會主義協商民主歸根結底要在實踐中接受檢驗，在全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢的征程中體現實效。正如習近平所言：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。”［4］協商結果務實主要體現在兩個方面：一是能夠最大限度的達成共識。二是能夠解決實際問題。第一，就達成共識而言，指圍繞各協商主體共同關注的利益訴求，站在公共利益的立場上，最大限度的反映和照顧各方面的利益和訴求，實現各協商主體的利益最大化。在這一過程中，既要反映多數人的愿望，也要尊重少數人的合理要求。既能聽取支持的意見，也能包容批評的聲音。要避免由于尊重和保護“多數”所帶來的“少數”被“邊緣化”。對于協商后還不能達成共識的問題，不能強行達成共識，要留下進一步調研、思考和磋商的余地。第二，就解決實際問題而言，解決實際問題是達成共識后的一種延伸，是共識的執行環節。也就是說，共識光落到紙上、落到口頭上，是遠遠不夠的，要體現在具體的行動中。一步行動勝過一打綱領。要通過共識的執行使人們得到實實在在的實惠。例如，人們生活環境、居住條件等得到了改善，所遭遇的困難得到擺脫等等。

四、發展社會主義協商民主面臨的形勢

（一） 有利條件

第一，有較好的傳統文化資源。如：“和”、“合”、“民本”等包含協商民主因素的傳統意識，不僅深深扎根于人們心中，并且仍在作用于現實社會。第二，在中國共產黨的政治實踐中一直就有著協商的傳統。正如毛澤東同志所說：“我們黨和政府是跟人民商量辦事的，是跟工人、農民、民主黨派商量辦事的，可以叫它是個商量政府，有大事召集各民主黨派代表人士開會，共同協商、討論和決定。”［5］并且，近年來具有協商民主性質的城鄉實踐日益豐富，如民主懇談會、社區議事會等。第三，人們的權利意識、民主意識等得到了較大的發展，加之社會結構和利益格局的多元化，通過協商來協調與整合多元化的利益格局成為迫切需要。第四，市場經濟的發展和信息網絡化為我國發展社會主義協商民主提供了一定的物質基礎和技術支持。信息技術擴大了公眾對政治信息的知情權，擴大了公民政治參與的途徑與手段，有利于民眾對政府行為的參與和討論。同時，也有利于政府更好地吸納公眾的意見和建議，從而使公眾與政府之間實現有效的協商與互動。

（二） 不利因素

第一，人治傳統與順從型臣民文化在政治實踐中影響深遠。尤其是部分官員存在嚴重的家長作風和個人獨裁現象，對社會主義協商民主消極被動。第二，作為社會主義協商民主重要平臺的政治協商還存在諸多問題。例如，協商程序化、制度化和規范化程度不高，協商主體間的地位不平等，存在著協商結果難以落實的現象等。第三，缺乏發育成熟的公民社會。各種民間組織和社會團體還比較弱小，大多數尚未形成一套穩定的運作機制，帶有明顯的官辦色彩，獨立性不夠等等。

五、發展社會主義協商民主的路徑

（一） 加強社會主義協商民主的理論研究

第一，要盡快就協商民主的概念、類別、運行環境、發展路徑等基本理論達成共識。真正解決“所有的人都在談論協商，但是沒有人能說出它是什么，或者它怎樣才能在真實的社會狀況下發揮作用”的問題［6］。第二，要認真研究一些深層次的理論問題。例如，如何處理社會主義協商民主與民主集中制的關系。第三，要及時回應實踐中出現的問題。例如，要對各地的成功經驗進行系統研究，使之上升為具有普遍指導性的理論和政策。同時，在具體的研究工作中要做到：一是堅持理論研究的正確方向。理論工作者必須站在人民根本利益的立場上去認識問題。二是處理好理論與實際的關系。既要從實際出發，對現實提出的大量問題進行冷靜的思考。又要在如何使理論指導實際的研究上下工夫。三是必須汲取國內外有關方面的經驗和教訓。既要立足于中國實際，又要敢于和善于借鑒國內外一切成功的經驗和做法。

（二） 構建社會主義協商民主制度體系

黨的十八大指出：“健全社會主義協商民主制度”、“完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”我們知道，社會主義協商民主的過程，不只是調整黨內關系的過程，而是涉及黨與政府、各民主黨派、人民群眾，政府與人民群眾、各組織內部等多方面的復雜關系。由于社會主義協商民主自身的特征及其工作的艱巨性，致使這一良好的理念不會自動實現，必須借助普遍性、穩定性、規范性和強制性的體制機制來落實、來維系。否則，再好的民主理念也難以付諸實施。

社會主義協商民主制度以及體制機制，包括協商議題提出機制、協商活動的具體執行機制、協商結果反饋機制以及相應的責任追究機制等。有關的配套制度包括各種公開制度（如黨務、政務公開制度等）、民主決策制度、各協商主體的民主權利保障、監督制度等等。此外，還要進一步加強制度的精細化建設，使其運行機制和操作程序更加具體化。例如，在黨員權利行使保障制度方面，盡管《中國共產黨章程》 和《中國共產黨黨員權利保障條例》都對黨員權利作出了明確的規定。然而，從操作層面而言，這些規定比較抽象，需要進一步細化、具體化，以增強其可操作性。為此，要進一步明確保障黨員權利的內容、行使程序及保護措施等，進而杜絕實踐層面中的模棱兩可、似是而非現象。通過社會主義協商民主的程序化、規范化、制度化建設，確保其有序可循、有規可守、有法可依。

（三） 找準發展不同類型協商民主的著力點

1.發展黨內協商民主。要充分保障黨員民主權利，落實黨員的知情權、參與權、選擇權和監督權。這是發展黨內協商民主的前提和基礎。第一，要保障黨員的知情權。大力開展黨務公開，暢通公開渠道，豐富公開方式，確保黨員之間信息對稱。第二，要保障黨員的參與權。在黨內重大問題決策討論過程中，要保證黨員的直接參與。第三，要保障黨員的選擇權。一方面，要改進候選人的提名方式，形成完備的自上而下與自下而上相結合的提名制度。要改進對候選人的介紹制度，加強選舉人與候選人之間的直接溝通和了解。另一方面，要改革和完善選舉方式，逐步擴大直接選舉的范圍和層次，逐步擴大差額選舉的比例，著力營造公正選舉的條件和氛圍。第四，要保障黨員的監督權。大力開展重要情況通報和報告、述職述廉、輿論監督、信訪處理、巡視、談話和誡勉、民主生活會、詢問和質詢等，增強黨內監督制度的“預警”功能。

2.發展執政協商民主。要改進黨的領導方式和執政方式，以此實現科學執政、民主執政、依法執政。第一，黨的領導是政治領導、思想領導和組織領導，其主要職責是抓方向、議大事、管全局，其核心要使黨“總攬全局、協調各方”，而是不以黨代政，大小事務一把抓。這是實現黨的領導的一條根本原則。第二，黨在治國理政過程中，要充分發揚黨的民主作風，堅持走群眾路線，廣泛聽取和吸收人民群眾的意見和建議，讓人民群眾真正參與到黨的活動中來。第三，黨必須在憲法和法律的范圍內活動。從中央到基層的一切黨組織、黨員領導干部和每個共產黨員，都必須嚴格遵守、模范執行國家的憲法和法律，不允許任何黨組織和黨員有凌駕于憲法和法律之上或超越憲法和法律之外的特權。

3.開展黨際協商民主。要完善人民政協的各項制度安排，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道的作用。黨的十八屆三中全會強調：“發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用。重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化”、“完善人民政協制度體系，規范協商內容、協商程序”。第一，要規范協商內容。當前， 《中共中央關于加強人民政協工作的意見》、 《中國人民政治協商會議章程》 均規定“大政方針”、“重要問題”、“重要事務”等必須進行協商。然而，什么是“大政方針”，什么又是“重要問題”、“重要事務”，具體到不同地方、不同單位又有著不同的內容。要出臺相關的標準，將協商內容進一步細化，減少歧義和分歧，進而避免人民政協變成選擇性的協商。第二，要明確協商程序。對協商過程中的各個環節都要做出明確、詳細的規定。需要特別指出的是，對協商納入決策程序要有明確的規定。黨的十八屆三中全會強調：“各級黨委和政府、政協制定并組織實施協商年度工作計劃，就一些重要決策聽取政協意見。”對于這些情況要通過相關決議作出制度性安排，真正做到“不經協商、不能決策”。第三，要拓展協商形式。要嚴格按照黨的十八大和十八屆三中全會的要求，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等。此外，要因地制宜，創新協商方式，最大限度的發揮人民政協作為協商民主重要渠道的作用。

4.積極開展各種類型的基層協商。要切實保障人民群眾在基層社會治理中的主體地位。“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”［7］改革開放以來，我國基層出現了許多協商民主的實踐形式，在鄉村和社區有民主懇談會、民主聽證會、政策咨詢會等，在企業有各種類型的集體協商制度等。這些形式的出現，極大地促進了人民群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。第一，要暢通協商渠道。暢通的協商渠道包括各協商主體的積極參與、恰當的協商平臺、科學的協商方式、具體的協商程序以及完善的協商保障等。要保證決策者和普通公民之間完全平等地就涉及群眾切身利益的問題進行有效的討論。第二，要豐富協商形式。除了傳統的協商方式外，有條件的地方還可以嘗試利用網絡、電子郵件、電子信息發布等現代信息和通訊技術，建立不同利益群體間的對話、溝通渠道等。第三，要推進協商制度化。從議題的設置、信息的發布、協商的步驟、協商的規則、協商結果的處理等都要做出明確、詳細的規定，避免籠統性，增強可操作性。

［1］［4］［7］習近平.在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話［N］.人民日報，2014-09-22.

［2］鄧小平文選：第2 卷［M］.北京：人民出版社，1994：359-360.

［3］郭蕊.社會主義協商民主的實效性問題研究［J］.遼寧社會主義學院學報，2012（04）.

［5］毛澤東文集：第7 卷［M］.北京：人民出版社，1999：178.

［6］［美］詹姆斯·博曼，黃相懷譯.公共協商：多元主義、復雜性和民主［M］.北京：中央編譯出版社，2006.1.