縣域政府購買公共服務：現狀·問題·對策——基于海門市的實證研究

中共海門市委黨校課題組

（中共海門市委黨校，江蘇 南通 226100）

一、政府購買公共服務的歷史進程與現實意義

“政府購買公共服務”是指政府為了履行服務公眾的職責，通過政府財政向各類社會服務機構支付費用，用以購買其以契約方式提供的、由政府界定種類和品質的全部或部分公共服務，是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現”的政府公共服務的供給方式。［1］政府購買公共服務的主體是各級行政機關及參照《中華人民共和國公務員法》管理、具有行政管理職能的事業單位，以及納入行政編制管理且經費由財政負擔的群團組織，是購買公共服務的規劃者、出資人、合同管理者和監督者；承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構、個體等社會力量，是政府購買服務的申請者、承擔者和具體執行者；社會公眾是政府購買公共服務的享受者，并對社會組織提供服務的質量和滿意程度進行反饋和評價。

在國際上，政府購買公共服務是公共服務市場化、社會化的普遍方式和政府常態化的服務形式。從我國內地的發展實踐看，政府購買公共服務已經由點及面、由單個領域向諸多領域發展。1995 年，上海市浦東新區社會發展局為民間組織YMCA 提供土地和房屋，委托其進行社區服務，開創了我國政府向私人公司購買公共服務的先河。此后，各地政府在居家養老、崗位培訓、社區矯正、公共衛生、社會工作等多個領域開展了購買服務工作。2012年，我國政府服務類采購規模為1214 億元，增長率高達36.6%，明顯高于貨物類、工程類的14.6%和26.6%。［2］2013 年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“正確處理政府和社會關系……適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”，“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。這是第一次將“政府購買服務”寫入黨的文件中。2013 年7 月，李克強總理主持召開國務院常務會議研究推進政府購買公共服務工作，9 月，國務院辦公廳以國辦發〔2013〕 96 號印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，進一步要求對購買服務項目進行動態調整，對承接主體實行優勝劣汰，使群眾享受到豐富優質高效的公共服務。目前，全國省級政府購買公共服務目錄已覆蓋至全部直轄市和大多數省、自治區。

總之，在我國，政府購買公共服務已經歷了理論厘清、政策設計、試點創新、法制規范、推廣部署等階段，政府購買公共服務已經成為我國深化改革的一大重要舉措。政府購買公共服務在創新社會治理，轉變政府職能，滿足多元化民眾需求、推動服務產業持續健康發展等方面具有十分重要的現實意義和實踐價值。

1.政府購買公共服務是推動政府職能轉變、促進治理能力現代化的必要載體。新歷史時期，簡政放權、購買公共服務是政府推進行政管理體制改革、轉變政府職能、建設服務型政府的兩大核心改革舉措，同步激發政府能力、社會動力和市場活力。作為一種新的治理方式，政府購買公共服務強調政府、市場、社會等多元主體之間的合理定位和良性互動，形成促進經濟發展、社會進步的強大的、持續的、內在的合力。

2.政府購買公共服務是提高公共服務供給水平和質量、滿足民眾多元化公共需求的必要保證。政府必須提供公共服務產品，對于地方政府來說，提供的公共服務產品具有明顯的非排他性不充分或非競爭性不充分等特征。也就是說，政府必須滿足全體或大多數民眾的公共需求，而滿足程度的不充分，很難達到全覆蓋、高水平、量個性等理想目標。然而，民眾的公共需求一定會隨著經濟社會的發展而日益多樣化，對服務質量的要求也越來越高，傳統的由政府及各類事業單位直接提供的公共服務越來越難以適應新形勢下社會發展的需要。政府通過向社會力量購買公共服務，不僅能夠避免“費力不討好、好心辦壞事”，“政府當廚師、民眾坐等用餐”等窘境；而且，還能夠提升公共服務的質量和水平，不斷滿足民眾多樣化、個性化、專業化的需求。

3.政府購買公共服務是加快服務業發展、促進社會就業的必要舉措。從產業流經濟學角度看，政府購買公共服務是前延后伸鏈條很長的一條產業鏈，圍繞購買活動，相應激發起研發、生產加工、招拍賣、物流、人才培訓、業務管理、評估、保險等產業環節。因此，政府購買公共服務最終必定轉化為新增投資、新增消費，持續的購買行為又將引發一系列持續的再支出，理論界、實踐界把政府購買公共服務的產業作用稱為產業乘數效應。舉全民之力，促進服務業加倍發展，政府購買公共服務對這些以服務產業、社會就業為主的推動作用是不可估量的。根據國際平均水平，社會組織提供的就業崗位數量約占整個經濟活動人口的4.4%。［3］截止2013 年底，海門市社會組織數量為460 家，但具體從事社會組織工作的不足整個經濟活動人口的1%，如果海門社會組織發展達到國際平均水平，則可以增加3 萬個就業機會。

4.政府購買公共服務是提高服務效率，降低服務成本的必要途徑。和政府部門的生產效率相比，向社會力量購買公共服務的效率總是高的，問題的實質在于壟斷還是競爭。實踐證明，在提供低成本、高質量的服務方面，競爭往往優于壟斷。例如，深圳市羅湖區依靠傳統模式運營的羅湖畫院，由政府養人、養事、養物業，改革前，每年的運營成本將近300 萬，而通過社會化運作，現在政府非但不用投入一分錢，每年還有10 萬元的租金收入。［4］

二、海門市購買公共服務的現狀

近年來，海門市政府及其職能部門在購買公共服務領域開展了積極的探索和廣泛的實踐。據不完全統計，目前，海門市政府購買公共服務項目數（三級指標） 30 個左右。綜合分析，海門市政府購買公共服務主要成效及其存在的問題主要表現在以下幾個方面。

1.政府購買公共服務成改革共識，但沒有轉化為政府主要職能加以落實。在走訪調研、電話咨詢過程中，我們發現，各單位領導和從事公共服務管理的負責人都認識到了政府購買公共服務的強烈迫切性，普遍認為政府購買公共服務能夠轉變政府職能、提高行政管理績效、提升公共服務質量、增強人民群眾滿意度。但問及“作為職能部門，如何推動此項工作”時，卻反映出發展共識與具體執行的脫節，存在著以下四種傾向，第一，“觀望”。有些人認為“現在政策不明朗，最好是上級政府和主要職能部門來推動”。第二，“畏難”。有些人認為“單靠一個部門的力量難以推動，也不知道如何操作”。第三，“抱怨”。有的部門領導在談及政府購買公共服務時，想到的不是如何市場化運作，而是在抱怨自己人手不夠、編制有限、經費緊張等問題。第四，“懷疑”。有些人認為政府購買公共服務勢必會涉及部門利益的調整和改革，對能否順利深入推進政府購買公共服務表示懷疑。因此，盡管一些政府部門深知購買公共服務是未來政府職能轉變的一個趨勢，但對政府購買公共服務工作主動性、積極性不高，工作思路也不十分清晰。

2.購買項目逐漸拓展到多個領域，但無論是項目數量還是規模都有待提高。從總體上看，海門市政府購買公共服務已從傳統便民服務，如養老、助殘等領域向法律援助、公路養護、項目評估、政策咨詢、規劃設計等領域延伸，可謂涉及社會生活的各個方面。但從項目數量和購買規模看，不僅購買公共服務項目的數量不多，僅占海門市全部公共服務項目數約10%；而且，購買公共服務規模較小。目前，財政部門還沒有專門政府購買公共服務的規模統計職能。據本次表格問卷統計，自2013 年至今，從匯總的17 個政府購買公共服務項目規模看，1000 萬元規模的公共服務項目數為1 個，占比5%；100 萬-1000 萬元規模的公共服務數為6 個，占比35%；100 萬元以下規模的公共服務數為10 個，占比60%。但相比擁有百萬人口、年度政府采購規模近20 億元的實際需求，政府購買公共服務的力度還需要大力加強。

3.購買方式多以“體制內購買”為主，社會力量介入較少。實踐中，海門市政府購買社會服務的方式主要以委托式、補貼式為主，競標式、購買券式較少采用。之所以形成這種“體制內購買、內部化運作”的狀況，其原因主要有以下兩個方面，第一，政府辦社會的局面還遠遠沒有得到改變，仍習慣于將大量的公共服務事務安排“體制內”事業單位去實施。這種工作機制既省力，又容易行政控制，還省得冒市場化風險。第二，社會組織力量還很弱小，競爭乏力。近年來，雖然海門市鼓勵、支持各類社會組織的發展、改善社會組織發展的社會環境、為社會組織提供一定的項目支持等，但是，無論從數量上還是從質量上看，都與現實需求存在較大的差距。通過對承接政府購買公共服務的各類主體分析發現，它們大都與政府存在著千絲萬縷的聯系，因而，目前海門市政府購買公共服務仍屬于政府有關部門與相關社會組織直接協商或委托的結果，真正通過公開招標競爭，承接公共服務社會組織還很少。

4.監管難配套，評價不科學。海門市政府購買公共服務的社會效應日漸顯現。例如，為構建現代公共法律服務體系，海門市通過向社會力量購買推進四大類27 項公共法律服務，讓廣大人民群眾充分享受法治紅利；城市公交、城鎮公交、鎮村公交運營獲市鎮兩級財政補貼，讓民眾享受到更好的公交福利。但是，目前，海門市政府購買公共服務還處于探索的初始階段，尚未形成完整的監管體系和科學的評價機制。調查發現，一些監管工作沒有專業隊伍去全面實施，一些評價活動也沒有邀請第三方深度介入，尤其是很多政府職能部門缺乏專業的合同管理能力。對于政府購買的諸如教育、醫療、文化等服務，由于其服務本身的特性，導致服務質量難以量化以及成本和價格難以核算。政府在評估承接主體服務時，采用的還是傳統的行政化的方法，監督評估體系缺少系統性和科學性。

5.政府購買服務缺乏規范的公共服務流程和操作細則。目前，海門市委市政府就政府購買公共服務工作已作出了明確的部署，并對公共法律服務、公共文化服務、居家養老服務、公共安全服務等向社會力量購買提出了具體的要求。因此，政府購買公共服務已進入“淌水游泳”階段，努力完善公開透明規范的公共服務流程和操作細則是關鍵。但從總體上看，政府購買公共服務還處于零散的、碎片化的狀態，既無專用于購買公共服務的財政預算，也沒有出臺和頒布相應的地方政府規章與《政府購買公共服務指導性目錄》，有序推廣工作還有大量的事情要做。

三、推進縣域政府購買公共服務的對策

1.轉變政府治理理念，強化公共服務職能。推進政府購買公共服務，政府治理理念轉變是關鍵。第一，角色定位要科學。根據公共產品的生產和供給可分離原理，地方政府應充分認識到自身并不是公共服務的唯一生產者和提供者，應將能夠由市場提供的服務交由市場來完成，政府充分發揮好購買公共服務的出資人、監督者和制度供給者角色。第二，關系界定要準確。政府向社會力量購買公共服務，要正確認識與社會組織之間的關系，它們是基于契約關系基礎之上的一種平等合作關系，不能將社會組織看成是自己的“附庸”。政府確定購買內容和標準并出資購買公共服務，社會組織依約享有權利并承擔相應義務。第三，責任分工要明晰。政府購買公共服務并不是所謂的“撂擔子”，而是為了提高公共服務的質量和水平，更好地為民眾服務。政府應站在公共利益的角度，明確公共服務項目的要求、期限及效果，對合同進行全程監控和管理，防止低效率和欺詐行為。

2.制定政府購買公共服務的地方規章，盡早出臺政府購買服務指導性文件。目前，我國《政府采購法》和《采購法實施條例》未能對政府購買公共服務做出專門的修訂和規定，因此，為了有效規范政府購買公共服務行為，避免實踐的隨意性，海門市應盡早制定和出臺相關的地方政府規章以及政府購買公共服務指導目錄。周邊先行地區在政府購買公共服務方面積累了豐富的經驗，可供參考。例如，義烏市有《政府購買服務管理暫行辦法》（2014 年）、海寧市有《關于政府購買社會工作服務實施辦法（試行）》 （2013 年）、昆山市有《關于加快推進全市社會組織健康發展的意見》 （2013 年）等，江蘇省以及南通市出臺了《關于推進政府購買公共服務工作指導意見的通知》等。當然，海門市不能滿足于制訂一般意義上的購買目錄，更主要的是要制定“海門市政府購買公共服務管理辦法”，就政府購買公共服務的目的、內涵、原則、購買主體和承接主體以及購買內容、資金管理、方式和程序、績效評審等方面作出具體的規定。

3.建立健全政府購買公共服務運行機制，促進購買服務規范化常態化。要更好地推廣政府購買公共服務，就必須從機制上著力落實，重點解決“買什么、向誰買、怎么買、買得值”的問題。第一，確定購買范圍，明確購買目錄，解決好“買什么”的問題。這個問題需要政府在制度層面予以保障，同時，對于購買目錄的制訂，應該傾聽民眾的聲音，突出公共性和公益性，重點考慮、優先安排與保障和改善民生密切相關的領域和項目，把有限的財政資金用到人民群眾最需要的地方。第二，準確把握購買主體，解決好“誰來買”的問題。按照海門市發展現狀，購買的主體包括非政府組織、民辦非企業單位、社會團體、基金會以及承擔相應公共職能的政府事業單位，一些具有公共服務專業資質、專業能力和職業信譽的企業及個體也可以承接。第三，完善購買程序，解決好“怎么買”的問題。這里需要政府規范購買程序、明確購買方式等。第四，加強績效管理，健全評價機制，解決好“買得值”的問題。需要充分發動政府、服務對象、專業評估機構、媒體以及機構自身等多方監督，通過各方參與，構建多層次、綜合性的評價監督體系，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考評，獎懲優劣，建立星級運營獎評制、運營異常黑名單制，切實保障政府購買公共服務健康高效運，從而確保民眾能夠享受到優質、高效、持續的公共服務。

4.加大對社會組織的扶持與培育，營造公平競爭的市場環境。第一，要創造良好的社會環境，為社會組織的成長提供政策保障。要加快海門市社會組織孵化園建設，經常開展公益創投項目評比活動，積極扶持和引導相應機構入園，在項目供給、資金保障、設施配套、人才服務等方面給予相應的政策傾斜。第二，要鼓勵引導民間資本進入公共服務供給領域。縣域政府直接面向群眾，要提供的公共服務相當龐雜，我們完全可以主動出擊，率先改革，將一些公共服務分批次推向社會。例如，海門市政府已經下發了關于推進“政社互動”工作的文件，為發揮群眾自治組織依法協助政府做好公共服務提出了明確協助范圍和操作細則，這為進一步主動培育、聯手社會力量共同做好公共服務奠定了基礎。對一些條件成熟、適合社會力量承接的公共服務項目（包括：職業教育和特殊教育、公共衛生、養老服務、殘障服務、社區服務、社區矯正和青少年輔導、文化與傳統保護、公民教育和科普教育、就業促進、保障性住宅和其他社會問題解決、城市規劃等），［5］應通過降低準入門檻、財政補貼、稅收減免等方式，引導民間資本和個人力量的參與。第三，要加快推進社會組織規范化發展，強化人才隊伍建設，壯大社會工作者、社會服務志愿者隊伍、第三方評估隊伍等建設，確保政府購買公共服務的職業化、專業化。

5.加強組織領導，逐步納入政府績效考核范圍。政府購買公共服務既需要政府抓總統全，把握好推廣節奏、規模，制定好流程和操作細則，組織好監管、評價以及考核獎懲等工作；又要各部門、各鄉鎮園區積極作為，具體確定購買項目、實施辦法、工作計劃，做好購買服務的日常管理工作。當前，要突出抓好以下4 個方面的工作：第一，強化深化改革領導小組的組織領導功能，統籌規劃，明確政府相關牽頭部門。第二，突出財政預算管理。應加大財政支持力度，將政府購買公共服務的資金納入公共財政預算，做到整體規劃，使政府購買公共服務的資金得到切實保證。第三，加快確定一批試點項目并逐年豐富。加快制定和實施公共法律服務、公共文化服務、居家養老服務、公共安全服務等項目的試點建設，積極探索，總結經驗，加速推廣，逐年增加購買項目。第四，加強政府管理人才隊伍建設。加強政府購買公共服務人才培訓，提高他們合同管理的本領、購買服務的談判水平以及清正廉潔、抵御腐敗的能力，逐漸培養和建設一批可以保障政府成為精明買家的人才隊伍。

［1］崔正.政府購買服務與社會組織發展的互動關系研究［J］.中國行政管理，2012（08）.

［2］劉英團.推進購買服務要先轉政府職能［N］.中國政府采購報，2014-01-07

［3］劉昆.貫徹落實三中全會精神，大力推廣政府購買服務［J］.中國社會組織，2014（03）.

［4］林金華.羅湖畫院：不靠“皇糧”靠市場［N］.中國文化報，2009-08-14.

［5］賈西津，蘇明.中國政府購買公共服務研究中期報告摘要［R］.亞洲開發銀行，2009（03）.