中國夢視域下的戶籍制度改革

王旭濤

（西南財經大學 馬克思主義學院，四川 成都 611130）

2013 年底，“加快戶籍制度改革”這個重要議題在中共中央十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議上被同時提出并開展了改革的具體部署，我國深化戶籍制度改革之路由此開啟。戶籍制度是政府運用相關的行政手段對所轄人戶進行登記和管理的一項基本的國家行政法律制度，［1］它作為中國特色社會主義制度的一個組成部分，具有鮮明的中國特色，其發展變革要為中國共產黨一直追尋的實現國家富強、民族振興、人民幸福的目標服務，要為中國社會主義現代化建設的大局服務。這一切不僅承載了國家、民族的未來，也承載了千千萬萬中國人的愿望。

一、戶籍制度服務于國家的經濟社會發展

“實現中華民族的偉大復興，在整個二十世紀一直是中國無數志士仁人頑強追求的目標，一直是時代潮流中的突出主題。中國的革命也好，建設也好，改革也好，歸根到底是為了實現這個目標。這可以說是貫穿二十世紀中國歷史的基本線索。”［2］建國以來，我國戶籍制度的發展演變，是為了實現國家富強、民族振興、人民幸福的“中國夢”。

（一） 1949—1957年：戶口自由遷移時期

建國初期，為了恢復和發展生產，國家對于戶口的管理比較寬松，允許民眾自由遷徙。這一時期的戶籍管理制度明顯帶有政治性的色彩，其目的是為了鞏固新生的政權，維護革命的政治秩序。時任公安部部長的羅瑞卿說：“戶籍工作有一條基本原則，就是保障人民的自由，對人民要寬，給以合法的最大的方便，對敵人或壞人則要加以限止、管制，對敵人和壞人要緊，使之不能亂說亂動，一言一行皆在我掌握之中。”［3］在這個原則下對人民實行的“戶警合一”的管理方式和對敵人、反動派實行的“特種人口”的管理辦法，在最大限度上保證了社會秩序和政治穩定。這就使得新中國政權得到了鞏固，為中國共產黨領導廣大人民群眾進行建設社會主義的探索和“中國夢”的實現奠定了基本的政治前提。

（二） 1958—1978年：嚴格限制戶口遷移時期

1956 年，農業、手工業、資本主義工商業的社會主義“三大改造”基本完成，我國在確立了社會主義基本制度的同時，繼而也進入了建設社會主義的歷史時期。1958 年，全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次將我國城鄉居民分為“農業戶口”和“非農業戶口”兩種不同戶籍。1964 年，黨中央反省“大躍進”的錯誤，進行國民經濟的調整，并提出了“在不太長的歷史時期內，把我國建設成為一個具有現代農業、現代工業、現代國防和現代科學技術的社會主義強國”［4］的目標。由于當時照搬了蘇聯建設社會主義的模式，沿用了斯大林犧牲農民的利益，重點發展重工業，而重工業屬于資本密集型產業，加之中蘇關系惡化、自然災害的發生，我國國民經濟受到重創。為了實現第三屆全國人民代表大會提出的這個“四個現代化”目標，只好對農業剩余進行全額提取。這種內向型資本積累的唯一做法，就是將農民固定在土地上，用“糧食”來換取資金。1977 年11 月，國務院批轉公安部《關于處理戶口遷移的規定》 指出：“由農業人口轉為非農業人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴格控制。”［5］

（三） 1978年至今：戶籍制度逐步改革時期

黨的十一屆三中全會的召開，標志著我國進入了改革開放的新歷史時期。城鄉二元的戶籍管理制度是我國計劃經濟體制的產物，伴隨著改革開放的深入，我國逐步轉向社會主義市場經濟體制。20 世紀80 年代開始，在鄉村日益發展起來的鄉鎮企業面臨很大的勞動力缺口，城市“鐵飯碗”式的就業體制逐漸被動搖，這就給社會富余勞動力提供了流動的機會。為了加強對流動人口的管理，1984 年，國務院發出了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》。這個《通知》 打破了我國戶口遷移政策的堅冰，開啟了戶籍制度的改革。黨的十四大后，國家加快了建設社會主義市場經濟體制的步伐，戶籍制度的改革迎合了市場經濟發展的需要：全面放開對小城鎮戶口的遷移限制；繼續推進和完善戶口登記制度改革；進一步加大對戶籍制度附加功能的改革力度等等。黨的十六大明確提出統籌城鄉發展的戰略思路，提供了建立城鄉一體化戶籍制度的改革方向。然而，我們也應該看到，這個階段的戶籍制度改革，大多以小城鎮戶籍制度改革為試點。由于計劃經濟體制下形成的戶籍制度承載了諸如就業、教育等附加利益，形成了所謂的“制度剛性”，因此，這些改革試點工作的成效微乎其微。也可以這樣說，目前的戶籍制度改革只是漸進性的，難以實質性改變城鄉分割的二元戶籍制度所形成的二元社會結構。顯然，只有對現行戶籍制度進行深入改革，才能在實現國家民族“中國夢”的基礎上，實現人民群眾的“中國夢”。

二、戶籍制度改革為人民的中國夢服務

中國夢既是國家夢，民族夢，也是每個中國人的夢，說到底是廣大人民群眾的夢。在新一屆常委與記者見面會的講話中，習近平總書記給出了一個貼切而又具體的答案，他說：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。”［6］可見，“中國夢”的落腳點和著眼點，就是實現中國最廣大人民群眾的幸福生活。這個幸福的生活，歸結起來，可以用以下幾個夢來總結：“市民夢”、“民生夢”、“尊嚴夢”。然而，這些問題的解決，又或多或少，直接、間接地與戶籍制度有關。

（一） 滿足廣大人民群眾的“市民夢

2013 年，黨的十八屆三中全會提出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”［7］依據相關部門的統計，截至目前為止，以常住人口為基數計算，我國城鎮化率達到52.6%，但按照戶籍人口計算，我國城鎮化率只有35.3%。［8］這兩個數字表明這樣一種現實境況：住在城鎮里的居民不一定具有城鎮戶口，居其地、未屬其民，有學者稱這些居民為“半市民”。因此，在戶籍制度改革的過程中，對于有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，對于在城鎮就業的農業人口要解決他們的落戶問題，有序、分步驟地實現中國特色城鎮化道路，滿足人民群眾的“市民夢”。然而，需要引起重視的是，如何正確引導人口的流動與落戶。眾所周知，直轄市、省會城市、副省級城市，東部城市，沿海經濟開放區城市等級別較高、經濟發展較好的城市，對于外來人口的吸引力較大。如果大量外來人口過多地、集中地往這些城市遷入，不僅是對遷入者，而且對遷入地勢必會產生各種不良影響，甚至會產生與戶籍制度改革初衷相悖的現象。相反，小城鎮發展空間廣闊、潛力大，因此，只有做強小城鎮，加強小城鎮的基礎設施建設、提高小城鎮的公共服務功能和產業承接能力，通過政策調整、產業結構優化和觀念思想的轉變，合理地引導人口的轉移和聚集。這樣，既符合了中國人口多、經濟發展不平衡的國情，又能避免由于城市過大造成的環境污染、資源緊張、交通擁擠等“城市病”。

（二） 解決好廣大人民群眾的“民生夢”

在我國戶籍制度變遷過程中，戶籍及其權益配置性制度交互作用，相互影響，從而制約著整個制度體系變革。［9］單純的戶籍制度改革并不難，難點在于如何在改革戶籍制度過程中，解決好戶籍制度上所附加的其他權益配置制度。在現實生活中，教育、就業、住房、醫療、公共福利、社會保障等都與戶籍制度掛鉤。以戶籍制度為載體，最好的教育一定在大城市；在勞動力市場上，存在就業限制和就業歧視；外來人口很難被納入居住地城鎮保障住房體系。由于城鄉醫療保險、社會保障體系在保障機制、基金籌措、管理辦法、保障標準等方面都存在差異，外來人口得不到應有的醫療救助和社會保障。對于本地人來說，一方面，他們擔心外來人口的大量遷入，會對他們的利益造成沖擊，引發他們原有福利的減少；在一定的時期內也可能會導致交通擁擠、環境惡化等“城市病”。另一方面，部分非農業戶口居民反而希望恢復農業戶口，原因在于“農民在土地使用、宅基地審批、計劃生育政策等方面享有優于非農戶口的利益，特別是在土地被集體開發時，城郊農民可以獲得豐厚的收益”。［10］很明顯，要解決好這個問題，根本出路在于使城鄉戶籍權益的平等化。如果僅僅依靠簡單地取消戶籍類別，或者僅僅剝離城市居民的戶籍權益，亦或是僅僅給予非城市居民各項優惠福利，都不足以推進戶籍制度的變革，反而會引發各種各樣的新問題。不管是農業戶口，還是非農業戶口，群眾首先關心的就是戶籍改變后能否改善原有的生活，享受的利益是否比戶籍改革前多。如果戶籍改革后，反而使自己的利益受損或者沒有達到他們的預期，戶籍制度改革肯定寸步難行。可見，戶籍制度改革的成功與否，關鍵在于要在戶籍制度改革的過程中，同步、匹配、協調相應制度的改革，解決好人民群眾的“民生夢”。

（三） 彰顯廣大人民群眾的“尊嚴夢”

2000 年底，我國人均GDP 達到800 多美元，［11］實現了總體小康，雖然目前的小康水平并沒有達到發達國家的水平，但我國已經解決了大部分人民的溫飽問題。溫飽問題解決以后，“人民群眾要的是權利、要的是尊嚴。所以我們說我們的民生夢之上，緊接著隨之而來就是人民群眾的尊嚴夢。”［12］由于城鄉二元戶籍制度的存在，擁有城市本地戶籍的居民，存在天然的優越感，生活狀態良好，對未來也有良好的預期，比較容易融入社會主流文化。但是，大量外來人口，尤其是農民工群體，能夠轉變為城市居民的比例只有百萬分之一［13］，加上由于在日常生活方面受到城市原住居民的歧視，因此，導致部分外來人口對流入地缺乏認同感、歸宿感。由于他們沒有當地戶籍，因此，一是在就業方面存在很多限制，他們大多從事城市原住居民不愿做的工作，居住的環境大多比較差，社會地位低，受人歧視引發的違法犯罪比例較高。二是在住房、醫療、子女教育等方面享受不到與市民同等的待遇。戶籍作為一種身份的象征，作為一種非正式的制度對外來人口造成了一定的不良影響。因此，戶籍制度改革要彰顯廣大人民群眾的“尊嚴夢”，這也是戶籍制度亟需改革的驅動力之一。為了使戶籍制度能夠更加有利于實現人民群眾的“中國夢”，2014 年7 月31 日，國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。這一頂層設計瞬間引起了社會的廣泛關注，必將進一步觸發我國人口的活力，對于搞活勞動力市場，促進市場經濟的發展，推進人民的幸福生活具有重要的意義。

三、深化戶籍制度改革是中國夢的內在要求

深化戶籍制度改革，創新人口管理，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，也是實現“中國夢”的內在要求。針對人民群眾所關心的戶籍制度改革的問題，公安部副部長黃明在接受新聞媒體采訪時表述了新型戶籍制度改革的目標：“到2020 年，要基本形成以合法穩定住所和合法穩定職業為戶口遷移基本條件、以經常居住地登記戶口為基本形式，城鄉統一、以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度。”［14］新型戶籍制度改革的路徑和要求是“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。”［15］

（一） 建立符合中國國情的現代化戶籍管理制度

“現代化”的戶籍制度是現代民主國家主權在民的體現，實現了從國家義務本位向公民權利本位的功能嬗變，［16］戶籍制度應恢復它的本源性功能：證明身份，提供人口資料，方便社會管理，方便公民行使權利、履行義務，促進經濟社會發展。西方發達國家現行的戶籍管理制度在實行的過程中，并沒有引發像我國這么多的社會問題。除去考慮基本國情有較大不同和經濟發展程度不同的原因之外，我們不得不承認在某些方面，尤其是西方發達國家的戶籍管理理念、方式和手段，有一定的借鑒價值。例如，美國實行“出生死亡登記大綱”，公民在出生、死亡時進行登記，允許公民自由遷移、甚至移民。遷移的條件只有一條：遷移者的生活習慣等必須符合遷入城市的衛生及相關法律。結合我國實際情況，要限制特大城市的人口規模，將準許遷入條件設置的更為嚴苛；增強小城市和城鎮的吸引力，將準許遷入條件的門檻放低，并給予一定的優惠政策。例如，日本實行的是“戶口隨人走”和居民基本臺賬制度。居民基本臺賬主要是為了證明居民的居住關系，簡化居民住所申報手續，并妥善管理居民登記信息。針對我國而言，我們可以探索一種新型的居住人口管理制度，實現全國人口基礎信息的全覆蓋和互通互聯，做好為人口流動所需的服務和管理的技術保障。法國人的戶籍信息與他們的就醫、存款等日常生活緊密相關。對于跨地區的人口流動，只要本人愿意，只需通知以前的社會保險機構，將其個人資料轉到新住址所在地的相應機構即可。［17］同樣，我國也可以探索實行實施居住證制度，以居住證為載體，將基本公共服務的提供與居住年限等條件相掛鉤，等等。在借鑒西方發達國家現代化管理制度的同時，逐步形成符合中國國情、獨具特色的戶籍管理制度。

（二） 創新戶籍管理的法制建設

我國現在適用的戶籍管理法規是《中華人民共和國戶口登記條例》，從頒布時間上看，這部法規頒布于上個世紀50 年代，時代相對久遠；就法規的內容而言，其內容受計劃經濟時代思維定勢的影響，部分規條已經不能適用于現今市場經濟體制下社會發展的需要，甚至這部法規的某些方面與其他新修訂的法律制度相抵觸。加之各地區在發展的過程中都相繼出臺了適合本地的戶籍改革條例，使得《戶口登記條例》 處于尷尬境地：若仍使其發揮作用，必將帶來不良的后果；若不使其發揮作用，就削弱了法律的權威性。因此，創新戶籍管理的法制建設就顯得尤為必要。當前，我國處于社會轉型期，人員流動數量大、流動范圍廣、流動頻次高，迫切需要合時代性、規律性、統一性的戶籍管理法制體系的出臺。一是指新頒布的法律法規與現實問題緊密結合，能夠彌補當下戶籍管理法規的不足。二是指新頒布的法律法規能夠把握戶籍管理與人口流動之間本質和必然的聯系。三是不論城鄉差異、東西差異，清理中央與地方之間、地方與地方之間規定不一致的法規和政策，全國一視同仁，保證新戶籍管理法律法規的權威性，為深化戶籍制度改革提供有力的法制后盾。

（三） 統籌推進戶籍制度改革

1.要明確戶籍制度改革的目標定位。戶籍制度改革并非簡單地將農村人口轉換為城鎮戶口。目前，我國的城鎮化水平已經達到相當的程度，但戶籍問題依然是矛盾突出的問題。由此可見，僅僅依靠推進城鎮化，難以消弭戶籍問題所造成的矛盾。城鎮與深化戶籍制度改革具有相關性，但不是其本質性，戶籍制度改革的本質性應是實現公民的遷徙自由和保障公民的相應權利。

2.戶籍制度改革不能單純追求速度，忽視經濟、政治、文化的現實條件。深化戶籍制度改革不能夠操之過急，忽視區域差異、城鄉差異的改革，效果往往事與愿違，只會造成新問題與老問題的交織，反而使得戶籍制度改革變得更加復雜，更加難以開展。因此，戶籍制度改革也應該像其他領域的改革一樣，走漸進式的道路。

（四） 推進戶籍制度改革中減少社會矛盾，凝聚全社會的力量

堅持深化戶籍制度改革，相信我們國家和民族在不久的將來，一定能夠實現“中國夢”在現階段的目標：“在中國共產黨成立100 年時全面建成小康社會，在新中國成立100 年時建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家。”“中國夢”不僅是理想、目標，它同樣在現實生活中反映在每個中國人的身上，它的實現要在解決人民群眾關心的每一件具體事情上。居民戶籍涉及面廣，牽扯問題多，是當前人民群眾最關心的問題之一。只有把這個問題解決好并在此基礎上解決好附帶的其它問題，人民群眾才會將“中國夢”自覺與個體本身聯系起來，才能感受到這個夢的真實性、可實現性，并心甘情愿為實現這個夢而奮斗。由此，“中國夢”也才能真正的激勵人民、凝聚人民。

［1］［16］王海光.中國戶籍制度現代化演進路徑的歷史考察（1908—1949）［J］.安徽史學，2011（05）.

［2］朱春奎.中國夢的科學內涵.http：//paper.people.com.cn/rmlt/html/2013-05/01/content_1234467.htm div=-1

［3］羅瑞卿.在全國治安行政工作會議上的總結報告.1950年11 月.

［4］建國以來重要文獻選編第二十冊［C］.北京：中央文獻出版社，1998：438.

［5］張英紅.戶籍制度的歷史回溯與改革前瞻［J］.寧夏社會科學，2002（03）.

［6］習近平在新一屆常委與記者見面會的講話.http：//cpc.people.com.cn/18/n/2012/1116/c350821-19596022.html

［7］十八屆三中全會公報全文.http：//wenku.baidu.com/view/adce8f70a8956bec0975e36f.html

［8］［14］數據來源于“欣華.12 部委推新型戶籍制度2020年有家有業可就地落戶”［J］.福建農業，2014（01）.

［9］馬福云.中國戶籍制度變遷及其內在邏輯［J］.北京科技大學學報（社會科學版），2013（01）.

［10］［13］胡星斗.中國戶籍制度的命運：完善抑或廢除［J］.學術研究，2009（10）.

［11］總體小康與全面小康有三大區別.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_5bf24a700100cwpa.html

［12］中國夢”的基本內涵和精神實質.http：//www.cssysxx.com/Article/ShowArticle.asp ArticleID=3317

［15］全面放開小城市落戶限制，http：//www.shm.com.cn/ytwb/html/2013-11/16/content_2959996.htm

［17］秦源.戶籍制度之藩籬［J］.中國新時代，2014（02）.